關于溪床亂采砂石的調研報告

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永嘉縣地處山區，境內多山地、溪流和灘林，擁有豐富的砂石資源。特別是近兩年來相繼上馬了康莊工程、41省線、諸永高速公路等工程建設，對建筑材料砂石的需求量迅速上升，供不應求，導致石子砂價大幅度上漲，采石子砂也躍升為暴利行業。但由于政府有關部門缺乏監管，致使沿岸一些村將石子砂經營權無序出讓，引發了一系列問題，成為信訪和投訴熱點問題。

面對這個嚴峻事實，縣委副書記、紀委書記王立彤要求專門組織力量就如何保護溪流，規范亂采砂石，化解村級矛盾等問題深入調研，為此縣紀委牽頭，組織縣人大農村環資工委、縣政協社會發展法制委、縣水利局、縣效能監察投訴中心等單位人員，就我縣溪流采砂石情況進行了調查。從8月18日至今，先后聽取了有關部門的匯報，走訪了有關鄉鎮領導、村干部、采砂石者，察看了部分施工現場。現將情況報告如下：

一、我縣溪床現狀

（一）、溪流自然狀況

據了解，建國以來我縣溪床沒有組織過上規模的清理活動，溪床在不斷增高。特別是近幾年基礎設施建設步伐加快，在建設過程中產生大量棄土棄渣直接排入或隨洪水沖入溪中，加快溪床提高。特別是楠溪、菇溪等溪床急劇提高，影響了泄洪，使溪道改線，沖蝕溪兩岸堤防、良田乃至村莊，不但使兩岸居住人們（約占全縣人口的3/4）的生命財產受到嚴重威脅和侵害，而且也影響了楠溪江的景觀，最直觀的是楠溪江的許多地段已經變成了“楠溪灘”，原來蜿蜒曲折而又清澈見底的流水再也見不到了。

(二)、溪床由采砂過渡到疏浚行為的狀況

1、采砂階段狀況

2001年縣水利局根據浙江省水利廳浙水管[2001]27號《關于開展全省河道采砂專項整治活動的通知》，擬著手清理楠溪江內的棄渣問題。有關部門提出不同意見，特別是旅游部門認為是破壞楠溪江旅游資源。國土資源管理部門認為砂石是礦產資源，不應由水利部門審批。為此，縣政府于2002年8月組織縣水利局、旅游局、國土局、交通局等部門進行協調，發出了永嘉縣人民政府專題會議紀要[2002]61號《全縣河道采砂管理協調會議紀要》，初步規范了楠溪江的采砂行為。但商家的采砂是以經濟效益為目的的，雖然對降低水位起到一定作用，它不是根本的，他們不顧溪流的疏道和行洪，如“楠溪百島”是采砂者把有用的砂石掏走，把廢渣留下而形成的，不但降低水位不明顯，而且照樣影響瀉洪；又如西溪沙場，溪道被挖的過深，危及防洪堤壩，已造成了有些地方塌方的現象。

2、疏浚階段的形成和推廣狀況

由于近年水災的頻繁和兇猛，溪床的提高更加明顯，2003年縣水利局根據浙江省人民政府浙政發[1995]194號《關于加強小流域治理和河道疏浚工作的通知》要求，提出了以建立“以溪養溪，自求平衡”的管理理念。以科學制定河道疏浚方案，由村委會組織實施—水利設計部門做好疏浚規劃方案—有關部門加強監管—有關部門組織驗收等，2003年11月，先在渠口鄉石柱村進行試點，該村有砂灘約11畝，最高灘點高于地面50CM，幾乎每逢大雨溪水就沖進了村莊。該村得到疏浚權后，按疏理溪流設計方案，將工程承包給當地的村民，規定把有用的砂石歸承包者所有，廢渣用于建防洪堤壩，第一期堤壩長800米，本村田垟筑路石子砂得無償提供，到去年“云娜”臺風來臨前該工程完成了80%，但已看到明顯的成效，人、房屋、牲畜、良田均無妨。通過今年“海棠”、“麥莎”再次考驗，專家發現該村水位降低約70CM。從原先的“石柱灘”變成了“石柱潭”，達到了以清理溪流淤積，疏通溪道，降低溪床，提高瀉洪抗旱能力的要求，提高了社會綜合效益。縣水利局以石柱村為例，向全縣推廣。

二、疏浚存在問題分析

(一)、審批程序存缺陷

目前，疏浚審批以村集體為單位，進行分段審批。審批流程為：村民代表會議—→所在村提出申請—→水利部門到村調查—→規劃設計疏浚方案—→匯審（水利、國土、旅游、林業等部門）及發會議紀要—→憑紀要辦理有關審批手續。由“村民代表會議”啟動審批。弊端有：一是村民代表不一定能完全把握這種行業性較強的“疏浚行為”；二是目前情況下村民代表不一定能代表全村的利益（難免會受到個別人的利用）；三是搞形式主義事先搞好關系；四是直接作假叫幾個人代替村民代表。形成了部分村干部當起了承包者或搭股人。

（二）、運作次序不順

由于審批手續繁瑣，普通人難以辦成，形成了村里先將疏浚工程承包給有能力的人，再由承包者以村集體為名義到有關部門辦理疏浚審批手續，從而出現了以議標形式低價出讓疏浚工程的現象；同時出現了村出讓疏浚時限都長于政府批準疏浚時限的矛盾，許多地方長了2—6年不等，因為每逢大雨或行洪都有大量砂石資源流入，所以為以后的矛盾糾紛留下了隱患。

（三）、亂采砂石明顯

承包者多數是村干部或精明的商人，所以有了邊審批邊施工或只施工不審批的違法行徑，如巖頭鎮港頭村的施工點已經搞了4年了還未批。通過這次調查，發現在施工的有21家單位和個人，已批的僅6家。沒批的15處施工點均和村里搞好承包關系，這種非法采砂和違法經營行徑，不僅把國家的有關資源費、管理費以及稅收都流失了，更重要的是違反了疏浚的有關要求，而有關部門沒有及時采取相應的措施。

（四）、收費不規范

采砂屬商業經營行為，國家應按規定收取有關稅和費。疏浚屬于河道治理的重要手段，應屬于政府行為，但對在疏浚中有利用價值的砂石怎樣收費呢？到今還沒有規范。有些部門按河道采砂標準收取管理費，如水利部門收費標準，沙頭（包括沙頭）以下0.80元/立方米，沙頭以上0.60元/立方米；林業部門對灘林樹木損壞收取賠償費；礦產資源費標準，砂石買賣成交額的3%（現還未收取）。

（五）、“以溪養溪，自求平衡”的概念和內容不全面

一是“以溪養溪，自求平衡”所指的是全縣范圍的還是某一地段的不明確。假如是全縣范圍內的，那么在疏浚過程中有的地段有用資源價值高，有的地方有用資源價值低，還有的地方沒有利用價值，需要政府投入。那么政府部門要負擔起兼顧公平，統籌安排使用資源價值的責任。假如是指某一地段的，那么資金的使用方向沒有規定。二是“以溪養溪，自求平衡”內容不明確，即在疏浚過程中村委會所得到的資金是否隨便可以用于其他建設。

（六）、監管不力

一是對出讓方式監管不到位，只對村方提出疏浚的要求進行把關，但對村方取得疏浚權后，以怎樣的方式出讓基本上沒有監管。二是村方應該是主要的監管單位，但村干部是承包者或搭股人（無公開招投標），那就失去了監管力度；三是疏浚設計方案不公開，疏浚設計方案只有管理者和承包者知道，村民們不知情，所以也就談不上監督了；四是技術監管不到位，疏浚也是工程建設，有著嚴格的技術指標，技術人員到現場監測少。

三、建議和對策

（一）、加強《水法》宣傳，做到依法治水

依照《水法》和《河道管理條理》，強化溪流的管理，加強《水法》宣傳，強化全民的防洪意識。

（二）、加強溪流治理整體規劃，做到有序疏浚

疏浚行為是溪流治理的重要手段，屬于社會公共事業，應該由政府主導。即溪道治理要遵循“以疏為主，疏圍結合，減低水位，減少水患”的指導方針，實行統一規劃，分步實施，以疏浚為重點，堅持不懈，講求實效，治一段成一段。在工程措施上，根據輕重緩急對兩岸分階段進行砌護，要選擇結構合理，質量可靠，施工方便，造價低廉的護岸形式。對溪流比降過陡的地段，建造堰壩加以調整，使兩岸和河床趨向穩定，減輕洪水對兩岸的沖刷。同時要堅持治山和治水相結合，疏浚和護堤相結合，治理和管理相結合，兼顧上下游、左右岸等原則。可采取與修路、筑堤相結合，與砂石開采、制磚等綜合經營相結合，盡可能提高經濟效益，建立“以溪養溪，自求平衡”的自我維持、自我發展的良性循環機制。主要做好以下幾點：

1、借鑒經驗學習成功經驗，特別是到河道治理比較成功的縣（市、區）學習，結合我縣實際，切實可行地制訂溪流治理總體方案。

2、明確“以溪養溪，自求平衡”概念若是全縣范圍內的，那就得做好兼顧公平的系列工作，包括在資源豐富的地方收取資源費補充到資源貧瘠的地方等工作。若是指某一范圍的，也要明確資金的正確使用。

3、規范收費對河道采砂行為，水利部門和國土資源管理部門以及林業管理部門的有關法律、法規有明確規定收費標準的，但對于疏浚行為是沒有規定的，所以要和有關部門做好協調工作，規范疏浚的收費問題。

4、處理好溪流治理和旅游資源保護的關系科學地溪流治理和疏浚有利于旅游開發，反之破壞旅游資源。要合理地規劃好疏浚區、限疏區和禁疏區。

5、處理好疏浚和采砂的關系近幾年是諸永高速公路、41省線、康莊工程的建設期，據專家推算，我縣境內的砂石根本不能滿足建設的需要。所以總體規劃中要通盤考慮、合理開發。溪流淤積不清理，洪水會造成破壞，假如過分地清理，溪流的兩邊挖空了，同樣會造成防洪堤壩塌方、山體滑坡等災害，所以要正確處理好疏浚與采砂的關系。

（三）、建立新的審批運行機制

1、規范政府對疏浚的審批

按照全縣溪流治理的總體規劃方案，明確疏浚區、限疏區和禁疏區，并向社會公開，只要應該疏浚的村提出申請，政府主管部門按規定辦理手續，要遵守便民的原則，簡化手續，提高辦事效率，各個審批環節都要實行辦事承諾制，按照《行政許可法》的規定，行政機關應當自受理行政許可申請之日起二十日內作出行政許可決定。若行政許可采取統一辦理或者聯合辦理、集中辦理的，辦理的時間不得超過四十五日。并將審批項目進入縣行政審批中心。對已審批的疏浚要在全縣范圍內公開，包括疏浚設計方案。對在審批中自設門檻的有關部門和個人，要按有關規定從重處理。審批流程：按總體規劃—→所在村提出申請—→水利部門辦理手續（規劃設計疏浚方案，相關部門匯審，公示）—→村集體憑批準手續組織公開招投標—→進場施工。

2、明確村集體對疏浚的出讓

批準后的疏浚工程，村集體才能出讓，出讓務必要公開招投標，只有經過公開招投標的疏浚人才可以進場施工。出讓流程按各鄉鎮招投標中心的規則運行。

（四）、加強溪床疏浚監管

疏浚工程不進行嚴格管理，就等于普通的采砂行為。所以加強管理是搞好疏浚工作的關鍵。

1、加強技術監管一是施工前打樁劃界，防止多疏或少疏，提高精確度，保證質量；二是施工中測斷面，在技術上要求按設計方案施工，目的是檢測施工途中有無偷工減料；三是施工完成后要按規定組織驗收，嚴格按照有關技術指標執行。

2、加強行業行政監管可依法收取押金、進行罰款、責令改正、吊銷執照等手段，防止多疏或少疏以及廢料排放是否符合要求等。

3、加強資金監管溪流、灘林資源屬國家所有，由此而得的疏浚出讓金也屬國家所有，通過村集體根據本地的實際情況進行治江養江活動也是一種管理機制的創新，所以在使用上一定要體現“以溪養溪，自求平衡”的標準，因而水利主管部門和村帳鄉鎮中心要加強對資金的監管。一要用于防洪設施，包括溪流兩岸砌護、造防洪壩、造堰壩、水閘及景觀堤壩等；二要用于清理溪床的垃圾、廢料等，確保溪流正常行洪；三要用于建造和養護抗旱設施包括引水灌溉、三面光渠道以及自來水工程等具有護江養江的建設工程。

4、要求鄉鎮政府監管一是通過鄉鎮招投標中心進行公平、公正、公開監管，凡是疏浚等公共事業一律要經過招投標這個平臺，增加透明度；二是通過村帳鄉鎮中心規范資金的合理使用；三是通過管理和協調機能化解因疏浚而引發的種種糾紛，如鄰村對疏浚界線的糾紛等。

（五）扎實做好規范和整改工作

對全縣所有的溪床疏浚點和采砂點進行一次地毯式的大檢查。一要規范好疏浚要在政府批準的時限內工作，越期或承包期限不一致的按規定做好銜接和協調工作；二要立即停止目前的審批流程，以新的標準組織審批；三是對違法施工單位和個人進行依法查處；四是有關管理人員要增強執法意識，提高服務質量，杜絕以權謀私，權錢交易，暗箱操作，搭暗股，搭空股等行為。