地勘行業管理項目調研報告

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*年5月16-25日，先后對湖南和河南兩省的地勘行業管理進行了調研。兩省國土資源廳、有關勘查局、隊對我中心本項調研工作均很重視，給予了熱情接待和支持。調研主要采取座談方式進行，機構較多的大單位如國土資源廳、地礦、有色、煤炭，分別單個進行座談，冶金、化工、建材、黃金等則合在一起座談，共開座談會10次，湖南、河南各5次。接受調研座談的單位有湖南和河南兩省的國土資源廳與礦政有關的處室、省地礦局、省有色地勘局、省煤田地質勘查局、省核工業地質局；建材地勘湖南總隊、建材地勘河南總隊、中化地礦總局湖南院、中國鹽業總公司地質勘查大隊、冶金長沙地調所、湖南省地質研究所（規劃院）、湖南核工業地質局地調院和核工業203研究所、湖南省地質環境監測總站、信陽市國土資源局、地礦局第三地調大隊和第十一地質隊等共22個單位。與各局的座談會，由局長或副局長、黨委書記及總工、總經濟師及有關處室負責人參加，其他單位也由主要負責人和總工等參加。各單位都在會上表達了他們的意見，取得了較為豐富的信息、意見和建議，現整理如下：

一、湖南、河南兩省地礦隊伍的基本情況

1．隸屬關系：湖南省地礦隊伍共約5萬人，河南約3萬人，其中在職和離退休約各占一半，在職的略少一些。其隸屬關系分為

⑴未屬地化，保有原隸屬關系的：有建材地勘湖南總隊、河南總隊；中化礦山局湖南院、河南院；冶金長沙地調所；中國鹽業總公司地質勘查大隊等。

⑵隸屬化的事業單位：兩省的地礦局歸省府直管，有色地勘局劃歸省有色金屬工業管理局，省煤田地質局劃歸省煤炭工業管理局，核工業地質局及相關單位劃歸省國防科工辦。

2.各單位都在轉制過程中，雖都已融入當地社會和市場，但屬地化過程中遺留的問題還相當不少。普遍反映：①國家增加工資政策、省出臺的地方性補貼不能全部落實；②基礎設施不配套，探礦設備陳舊落后，需要更新面達60％以上，經營性凈資產少，人均不足2萬元；③基地建設欠賬問題還沒有得到很好解決；④財政體制改革后，局無力調控經濟發展，用以開展地質勘查工作的資金太少。河南有色局反映；⑤離退休人員多，占職工總數的一半，且未能參加省直社會養老保險；⑥隊伍規模偏大且結構不合理，就業壓力大。⑦商業性地質工作市場不發育，礦業權政策和土地政策不到位等，影響地勘工作的改革與發展。⑧近年來地礦行業困難，已有專業人才大量流失，造成了地礦專業技術人才嚴重不足。表現為高級職稱多但人員老化，中級以下職稱人員少，新生力量不足，不適應從事“大地質”的專業需求。

二、各單位反映的情況

1．屬地化后的管理：兩省屬地化的有地礦、有色、煤田、核工業等四個勘查局，各單位雖屬地化已多年，各自的主管部門也已明確，但仍存在一些問題。如與所屬領導單位有的管工業生產，如有色工業局、煤炭工業局；有的管武器彈藥等國防工業生產如核工業地質局。它們對地質工作不了解，所以基本上處于有名無實狀態，歸口管理處于不管狀態。反映強烈的是，部分地勘部門屬地化后，中央部委不管了，地方主管管不了，使得許多遺留問題解決不了，如福利、補貼、保險等，感到沒有依靠了。造成現在各勘查部門和單位的凝聚力散了，在地勘行業內缺少技術、業務、人才相互交流的平臺，影響了政策、技術業務水平的提高，許多單位認為，在行業上，國土資源部應起到核心的作用。另外行業管理也一直缺乏法律依據，管理內容、手段方法也不明確，省國土資源廳與這些單位僅在探礦權、采礦權登記，資源補償費項目等有所關系。

地礦、有色、煤田、核工業四家是要實行企業化的事業單位，可省政府的一些單位，把他們當做行政事業單位對待，常出現要把他們的經營性資產（賓館、商店）收回去的事情發生，影響隊伍的穩定性。

2．國土資源主管部門與市場行為要脫鉤。一些政府主管部門以技術支撐為由，建立了龐大的政企不分的機構，承擔主管部門的一些具體工作，有時就出現了自編自審的問題，對公正、公開、透明有影響，不利于事業的發展。有時我們苦不堪言，一些項目要先簽分成協議才能獲得。政府部門不應帶隊伍。

3．關于“招、拍、掛”問題

⑴湖南省國土資源廳最近出臺的《關于實行探礦權招標拍賣掛牌出讓的通知》〔(湘國土資發〔*〕8號)文“三、（二）屬未探明礦產地的礦業權空白區，主要采取招標或掛牌的方式出讓。（三）出讓區塊以往未進行礦產勘查且無民采線索的，經集體研究，可以實行零底價起始掛牌。四、探礦權招標、拍賣、掛牌出讓的具體工作一般委托市州國土資源局承擔，……”〕。這個文件與國務院辦公廳《關于深化地質勘查隊伍改革有關問題的通知》(國辦發〔〕76號)文的有關要求不符。

礦產資源是國民經濟和社會發展的物質基礎，世界各國對于風險勘查都是采取鼓勵的政策。我國卻對探礦權采取招拍掛的政策，對勘查程度很低、甚至空白區采用拍賣政策的理論基礎是什么？

⑵在探礦權的登記過程中，有的市州縣國土資源管理部門，把原程序中要求其對申請登記范圍，簽署是否有礦業權重置的意見，變為了地方審批，有的甚至要縣委書記簽批。這種作法與《礦產資源法》的規定相違背，拖延了時間，人為加大了礦業權證授予的難度。還有一些市縣局，在審批過程中增加許多附加條件，或將找礦條件好的項目或其中好的地段扣留，出現不正當的作法等，這是公務員的違法行為，造成守法的申請者的合法權益得不到維護，違法者謀取巨大利益，人為擾亂市場秩序，侵害了探礦權申請人的合法權益。這種辦法不利于調動探礦權申請人的找礦積極性，極不利于投資者對地勘單位主業的良性發展。

⑶地勘單位登記的探礦權地在引進國家資金進行勘查后所獲得的成果如何分配其利益?國土資源管理部門以國家投資成果歸國家所有為由，將地勘單位的探礦權地域進行拍賣，最終以微薄利益補償地勘單位的做法，挫傷了探礦權人的找礦積極性，不利于地勘單位的可持續發展。

地方政府在處置已滅失礦權的礦產地時，沒有考慮原地勘單位的利益。而且礦權登記時間越來越短，申請續登往往不同意，礦權就滅失。

4．地勘單位資質認證分類要求不明確，執行不嚴格，起點太低，因而有資質的單位太多，造成地勘工作混亂。

5．規章制度不明確：地質工作的工作規范、規程有新有老，權威部門沒有明確如何執行，現在執行較混亂。

6．地勘項目工作定額和單價：地勘項目工作定額和單價現在一般采用了中國地質調查局年制定的大調查項目的標準。這是屬于公益性項目的要求，定額較高而單價低，而且不包括稅費、合法利潤等。該標準迄今已事隔10年多，由于物價等各種因素的變化，即使公益性項目其單價也已不完全適合當前情況。而市場項目應用此標準更不合適，它不包括人員工資、合法利潤、稅費以及青苖賠償等。以巖芯鉆探為例，現在每米中等深度鉆探實際費用為800-1000元，現在不論大調查項目還是資補項目，鉆探施工實際都是賠錢的。

7．地勘項目分布不均：當前地勘項目每年量不多，但各單位所得項目分布差別也較大，個別局如湖南核工業局迄今尚未有一個項目。

8．缺乏行業激勵機制：技術人員流失嚴重，后繼乏人。對技術人員的職稱評定屬地化后，由于地質行業的專業性強，地方對地質工作性質又不熟悉，因而，往往有些合格者也評不上，影響技術人員的事業心和積極性。

9．成果評估比較混亂：成果評估缺少行業統一標準，現在比較混亂。株洲煤田反映，評審機構獨家經營評審，不符合市場經濟規律，評估師與老板直接聯系，不符合公正原則。還有由并不熟悉該專業的“評估師”審查報告，但權卻很大。

10．兩權價款：湖南價款分配分為省、地、縣、鄕、村等五級，20%、50%返回地方，30%由省支配，但沒有地質隊的。雖30%中部分由省作進一步地勘工作投入，但其比例太低，這種分配方式不利于地礦工作。

11．當前的勘查資金投放機制過分強調“短平快”項目，缺乏中長期規劃、沒有充分發揮現有地勘單位的資源、人才、技術優勢，沒有根據成礦規律部署深部找礦。

12．地方政府在處置已滅失礦權的礦產地時，沒有考慮原地勘單位的利益。

三、行業管理

關于行業管理大家普遍認為很需要，支持贊同加強行業管理和行業管理的領導和指導。

1．行業管理的方式：有兩種意見，多數單位建議由國土資源主管部門進行，另一種建議為成立行業協會，也有建議二者都需要。

2．行業協會管理的內容：行業協會的作用是對整個地勘單位協管，收集情況、研究政策、向政府建議等。

3．行業內部應分類管理，區別指導。公益性、基礎性、戰略性的地勘隊伍，由省廳直接管理；組建規模不等、成分不等的公司，從原地勘單位中剝離出來，搞礦產勘查，實行商業化運作；原地勘單位中的其余部分，分別成立投資多元化的工程公司、經營公司；離退休人員由國家保障。

4．歸口政府管理的行業管理的職責和內容：

⑴主要職責是制定政策、規范、法規、標準，包括勘探工作定額和單價標準，探礦權發證，資質審查，職稱評定，地勘項目（從立項——成果驗收全程）管理，從國家資源安全和保證的高度制定地勘工作的長期和短期規劃等?？蓞⒖冀ㄔO部門的管理方法，防止地勘單位內部惡性競爭。貫徹中央有關政策方針，如中央76號、34號文等、規劃地礦工作、引導、扶持地質工作和行業自律。加強政策法規方面的管理，實現全國范圍內的一致性和統一性，避免政出多門，互相矛盾。確立行業行為約束的規范，不要把行業管理無限擴大。

⑵政府進行行業管理，需有清晰的定位，政事、政企均應分開，自身應不帶企事業單位，要成為獨立于各個系統之外的公信力很強的管理單位。

⑶對地、州、市、縣應分級制訂管理規則。都來管資質、礦權、財務、質量，勢必管亂。

另一種意見認為作為政府管理，不應管項目、資金、質量、成果驗收等。

⑷加強地質勘查資質的統一管理。資質認證應提高起始標準要求，并應規定出不同資質類別相應的可從事的勘查項目。

⑸加強地勘隊伍的分類管理，制訂公益性、戰略性和商業性隊伍的具體標準。

⑹加強技術業務方面的指導，統一地勘行業的國家標準與規范。制訂地勘行業的定額和價格體系，規范地質勘查市場。根據當前情況及早制定出分別適用于大調查和市場的兩套定額和單價標準。同時要根據情況的變化及時進行修訂公布。

⑺加強地質成果的全國統一評審、鑒定和獎勵要求和標準。

四、其他建議

1．空白區應誰先登記探礦權屬于誰，現在登記后要5天后才能確定，結果地質隊登記的往往得不到批準。要從政策和具體措施上鼓勵地勘單位進行風險地質勘查。勘查空白地仍以批準申請方式出讓為妥，不能對勘查空白地實行有償的“招拍掛”形式出讓探礦權，否則，對找礦行業影響太大，勘查空白區風險大，還要以較高的支付成本進行登記，只會挫傷探礦者的工作積極性，最終影響礦業市場的繁榮。

2．兩權價款應提高返還作地質工作的比例，放水飬魚，這直接關系到地礦事業的發展。

3．勘查項目費中應有一定比例基建費，添置必要的設備，否則地質隊設備條件和施工能力越來越差。

4．地勘單位企業化的推進，在配套政策上尚不健全。由于歷史的沿革，地勘隊伍龐大、機構臃腫，人員結構、知識結構不盡合理。按照國務院辦公廳《關于印發地質勘查隊伍管理體制改革方案的通知》(國辦發〔*〕37號)的有關要求，地勘單位“要逐步成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的經濟實體?！币虼?，調整產業結構，必須完善貸款扶持、稅收等政策；分流人員再就業，有待勞動保障、激勵等政策的出臺。迫切需要國家在資本金扶持、貸款貼息等方面予以重點傾斜，優先照顧。

5．全面落實國務院〔*〕39號文批準的《全國礦產資源規劃》中強調的“對以往國家出資勘查形成的礦產地，國家委托原承擔勘查施工任務的國有地勘單位經營該礦產地的探礦權，探礦權價款經依法評估確認后，轉為國家資本金”增加地勘單位資本金的優惠政策，使地勘單位能夠按市場要求運營一定量的探礦權。老礦產地已經出讓的，出讓金可考慮劃歸原來承擔施工任務的地勘單位探礦權價款增值部分的50％轉增資本金，可以增加施工新區的投資能力和進入市場競爭的能力，激活礦業權市場。國有地勘單位以往形成了大量地質成果資料，技術力量最雄厚。委托原國有地勘單位進行礦權經營，由原國有地勘單位代表國家進行老礦產地的勘探續作，能夠確保地質成果提交，促使不斷有新的地質成果進入市場。形成礦業市場上勘查、開發、經營的良性循環。

6．具體貫徹落實國務院辦公廳《關于深化地質勘查隊伍改革有關問題的通知》(國辦發〔*〕76號)精神。過去和現在由國家和省出資并由地勘單位勘查形成的礦產地，在有償出讓時，過去無探礦權的礦產地，按評估價款的20％以上的比例轉增為原地勘單位的國家資本金；現在已有探礦權地的按評估價款的70％以上的比例轉增為地勘單位的國家資本金。

7．加大地質項目的投入，加大人才培養力度，提高專業技術人員的待遇，關心專業技術人員創業、學習和生活。地質技術人員的職稱評定要行業化，行業進行評定，以待遇留人，以事業留人，以感情留人。

8．大調查的預算標準，多年來一直未變，已不能適應市場的行情。按現行標準沒法完成任務，就青苗賠償費一項，就很難解決。資補費項目、商業性勘查尚無預算標準，借用大調查的標準，造成很大的人為誤差，影響到項目的順利完成，甚或出現弄虛作假的行為，造成重大損失。

五、幾點建議

1．政府部門明確行業管理職能，設立管理機構，建立行業協會刻不容緩。屬地化以來，地勘行業的統一管理沒有強化，反而有些弱化，致使出現了一些各管各，自顧自的趨向，對一些政策的理解不一，甚至出現了地方法規突破礦產資源法的現象，極易造成礦業市場的混亂。因此，應盡快從國家利益的高度，審視多年來行業管理的經驗教訓，在國家和省市自治區兩級政府主管部門中，明確行業管理職能，設立管理機構，加強管理，克服上述問題。本著“積極發展獨立公正、規范運作的專業化市場中介服務機構，按市場化原則規范和發展各類行業協會、商會等自律性組織。”的精神，建立行業協會非常必要，它能起到政府無法替代的作用，提高凝聚力，為行業搭起一個溝通、交流的平臺。大家建議借鑒建筑行業管理多年管理的經驗，結合地勘行業的特點，建立地勘行業的行業機構系統。

2．在行業管理職能上，要適應市場經濟的特點，一定要克服“一抓就死，一放就亂”的惡性循環。由于歷史的原因，我國地勘行業的隊伍曾分布在國家的多個部委及分布在各省的下屬部門中。改革至今，地勘行業的機制、體制有了明顯的變化，國土資源部是國務院主管礦產資源的職能部門，在省里有國土資源廳（局）。隨著各工業部門相繼改為協會后，原隸屬各工業部門的地勘隊伍，有的屬地化、還有的隸屬國資委。但絕大多數保留了原來的組織機構，屬地化的在省市自治區都有局、隊兩級，另有院和分院，隸屬國資委的在北京還有總局（局）。

在這樣的組織機構條件下，行業管理主要抓什么？抓到什么程度？廳和局各管什么？怎樣避免廳、局交叉、重復管理？應處理好相關關系。據對兩省十余個部門、單位的調研，一致要求地勘行業管理應盡快到位，健全和明確行業管理職責。

3．地勘行業管理重點應抓好嚴格依法行政、突出規劃指導、規范項目管理、強化預算管理、加強監督檢查。全面的地勘行業管理，可以借鑒建筑行業的經驗，結合地勘行業的特點及以往經驗教訓，站在國家的高度來處理行業內部及行業之間的關系。政府主管部門在行業管理上，主要是嚴格依法行政、強化預算管理、規范項目管理、加強監督檢查。

嚴格依法行政，地勘行業的法律法規已出臺了許多種，除了憲法外，最根本的是礦產資源法及國家其他相關的法律。國務院還了一批法規，國土資源部有部長令。此外，各省、市、自治區也了地方法規，省廳、市局也出臺了一些文件。所有這些法律法規、文件都要求嚴格執行。但這些法律法規、文件之間有無矛盾，與礦產資源法及相關法律有無抵觸之處？從維護法律嚴肅性、依法行政角度出發，行業管理首先應依據礦產資源法和相關法律，對省級及以下政府機構的法規、文件進行研究，發現違背礦產資源法等相關法律的條款，應停止執行，這樣才能做到科學的依法行政，也糾正了目前執法過程中實際存在的一些問題。嚴格依法行政，還要堅決杜絕長官意志，以權代法的違法行為。

突出規劃指導，礦產資源規劃是我國礦產資源政策的具體體現，也是我國國民經濟和社會健康、穩定、可持續發展的資源依據，必須通過全行業同仁的智慧和艱苦奮斗努力來實現?！笆濉逼陂g，出臺了全國、省級和部分市縣的礦產資源規劃，為“十一五”及以后的經濟建設和社會發展提供資源依據。近幾年的實踐表明，總體情況尚好，主要問題是規劃中的商業性勘查工作由于種種原因而進展緩慢，致使預查－普查所獲地質可靠程度很低的大量資源量，無法進一步證實并提高勘查程度，這部分資源量中僅有少量被轉讓，其余有待勘查證實。

規劃作為行業管理的重要內容，應在規劃編制的指導思想上確立，規劃為國家整體利益服務的原則；立足國內，放眼全球，充分利用兩個市場，兩種資源的原則；礦產勘查要提前一個五年、一個十年的原則。為國家整體利益服務，省級及市縣規劃要從國家整體出發，而不是僅考慮省市縣的局部利益。大慶在黑龍江省，大慶的石油卻要保證全國的需要，而不只是滿足黑龍江省的需要就夠了。礦產分布是不均勻的，各省（市、自治區）的礦產，都要為國家的國民經濟和社會發展作出貢獻。礦產資源勘查開發立足國內，是為了更充分的利用國內國外兩個市場，兩種資源。不立足國內，就會喪失主動權，在礦產資源上處處受制于人，被動挨打，只有立足國內，才能在全球經濟一體化過程中，取得主動權，讓全球的資源為我所用。只有提前一個五年，一個十年才能趕上國民經濟建設的步伐。

國家和省級礦產資源規劃應在充分調研，全面掌握國內外、省內外礦產資源實情及礦山生產、采、選、治水平的基礎上制訂，應體現我國的礦產資源政策，滿足國家國民經濟和社會發展五年規劃和中長期規劃對礦產資源的需求。各級政府都應提高規劃的權威性和嚴肅性，克服一些地方政府領導對規劃存在的隨意性，拿轄區內的礦產資源打“政績牌”，給國家和人民造成損失。

強化預算管理，首先應依據不同項目的特點，制訂相應的預算標準，使編制的預算更加切合實際。預算標準一定要依據我國的國情及市場動態制訂，脫離實際的標準必然會導致弄虛作假。據反映，青苗賠償的標準與實際相差較大，為了施工有的就將支付的費用，用坑道工作量來頂替。此外，如面上工作在高山、丘陵、平原區以及森林區、荒漠區等，其覆蓋程度、工作條件相差很大，預算標準應有所區別，預算標準是強化管理的重要環節。

每個項目的預算不應管死，否則違背了人們對客觀世界的認識規律，不利于勘查工作的開展。現在一些項目在工作程度很低的情況下申請立項，同意立項時已經確定了預算經費，在隨后的設計評審時，專家提出修改意見，但只能在已確定的預算范圍內調整，這種作法有違認識論之嫌，影響勘查工作高效率、高質量的開展。對商業性地質工作，還應有利潤、稅收的標準，礦產勘查工作的預算管理也要符合勘查工作的內在規律。

規范項目管理，目前的項目種類多種多樣，有地質大調查項目、資補費項目、兩權價款項目、中央專項項目、地方專項項目等，這些項目的資金來源多渠道，相互間銜接不明確，多為預查－普查的重復，個別項目投入少量詳查，項目管理不規范。通過地勘行業管理，應規范項目管理職能，充分利用計算機技術，使其更加條理化、科學化、網絡化。探礦權申請登記，無需再請市縣局復核是否重置，只需在網上一查就可得知，這樣，既提高了辦事效率，又提高了辦事質量。行業的項目管理不能管得過細。建議不同渠道資金來源的項目，其勘查程度應有不同的側重點，以便充分利用這些資金，且相互間有一個銜接的關系，避免勘查程度低水平的重復。規范項目管理中，必須加強資質管理和探礦權、采礦權的登記管理。

加強監督檢查，這是政府主管部門的重要職能，包括的范圍甚廣，既有責任監督地方、企業出臺的法規規章、文件、規范是否與國家的礦產資源法及相關法律相抵觸，維護國家礦業及相關法律、政策的權威性，促進我國礦業市場健康、穩定、有序的發展。又要監督檢查勘查單位的執法情況，規劃的實施情況，預算的完成情況，項目的執行情況，工作及成果質量，市場行為如何及誠信狀況等等。不論公益性的還是商業性的地質工作都應接受監督檢查，不僅要監督檢查勘查的最終成果，也要監督檢查勘查的過程和中間成果，維護礦業市場的公平、公正、透明，為市場和投資者提供可靠的勘查成果和礦產資源儲量，為國民經濟和社會發展提供可靠的物質基礎。

4．積極促成行業協會的建立，行業協會是政府與勘查單位間的橋梁、中介，是行業性的自律組織，其作用是政府無法取代的。

行業協會是群眾團體，行業協會領導班子的主要成員，由行業內部民主選舉產生，要具有充分的代表性。行業協會是行業內部成員的一個活動平臺，組織內部成員學習中國共產黨和國家的各項法律法規、方針政策，響應黨和國家的號召，積極開展公益性活動，為行業內部成員服務，提供交流和人才培訓的平臺，維護行業及成員的合法權益，提高行業的凝聚力，向政府反映行業內部成員對政府的要求和意愿，起到政府與勘查單位的橋梁作用。積極協助政府主管部門對行業內部的監督檢查，維護法律的尊嚴，與違法行為作斗爭。

5．調研中勘查部門和單位，提出了許多非?，F實的問題，建議由行業主管司局，組織一次地勘行業管理的研討會，理出幾個重要的問題進行深入的研討，以求解決實際問題。前面反映的問題，只是其中的一部分，還有一些重大問題，如嚴重的人才斷層問題；礦業權二級市場不發育（或公開市場不發育），以及市場很活躍的問題；勘查單位人均占有資本金低，阻礙向企業化轉型問題；探礦權價款轉增資本金，看政策一路綠燈，辦起來一路紅燈的問題；探礦權申請中的招拍掛問題，空白地的探礦權以申請在先為宜，公益性地質工作無須申請探礦權，商業性地質工作的探礦權也不宜進行招拍掛，礦體圈定的工作程度再高，它與埋藏的真實礦體在數量、質量及各個方面都有大小不等的誤差，甚至稀疏控制時圈為一個礦體，加密工程后，支離破碎構不成礦體。它不像土地是看得見、摸得著的實體，百分之百真實，更不像文物、房產什么都能看清楚。因此，礦產地及其資源儲量不具備拍賣的理論基礎。等等。應該對地勘行業的一些重大問題，通過研討會來統一認識，提高認識。