關于我市扶貧工作調研報告

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4月中旬，市人大常委會副主任陳幼榮率農村工作委員會的全體同志，對惠東、龍門兩個山區縣的扶貧開發工作情況進行了調查。通過聽取市、縣、鎮、村各級的匯報和扶貧工作先進單位的經驗介紹、實地察看、走訪農戶等多種方式的調查了解，并經過對所掌握的情況進行分析研究，大家一致認為，我市開展扶貧工作的主要做法值得堅持，一些問題值得探討。

黨政領導的組織帶頭作用是關鍵

從調查的情況看，近幾年來，我市各級黨委、政府十分重視扶貧開發工作，始終把扶貧開發工作擺在重要位置，加強領導，認真落實國家和省委、省政府有關扶貧開發工作的各項方針、政策，精心組織召開農村工作會議、扶貧開發工作會議和動員大會，積極發動和組織廣大干部群眾和社會各界參與扶貧開發活動，大力抓好“千干扶千戶”掛鉤扶貧活動、以“山、水、田、林、路”綜合治理為主要內容的“大禹杯”競賽活動、以實現行政村“四通”（通電、通機動車輛、通訊、通廣播電視）和貧困人口人均擁有半畝“保命田”為目標的“兩大會戰”活動，實施“幫村富民”工程，在扶貧開發工作中起到了關鍵的領導組織帶頭作用,為我市開展扶貧開發工作打下了堅實的組織領導基礎。如我市在開展“大禹杯”競賽活動中，為了加強領導，專門成立了惠州市山區縣“大禹杯”競賽活動領導小組和辦公室，由市政府副市長林添好擔任組長，成員由市政府辦公室、農委、財政、水利、農業、林業、國土、扶貧辦、移民辦等部門領導組成，辦公室設在市扶貧辦。為了完成“兩大會戰”任務，我市采取集中領導、集中時間、集中力量決戰的辦法，層層建立包干責任制。市、縣、鎮主要領導親自掛帥，實行包路、包村、包戶。市扶貧“兩大會戰”指揮部6位領導李鴻忠（現任副省長，時任市委書記）肖志恒書記（時任市長）、葉月堅副書記、李秀峰常委、林添好、徐志達副市長分別掛一個村一條路，并經常到工地參加勞動和指導工作。在我市主要領導的帶動下，我市各級領導也紛紛帶隊駐點掛鉤扶貧。領導的率先垂范極大地激發了干部群眾扶貧濟困的熱情，對我市的扶貧開發工作起到了極大的推動作用。

扶貧開發工作是黨中央、國務院作出的一項重大戰略部署，是全黨和全國的共同任務。我市各級政府要充分認識扶貧開發工作的緊迫性和重要性，繼續加強組織領導，把扶貧開發工作推向深入。一是認真實施去年6月頒布實施的《中國農村扶貧開發綱要》（以下簡稱《綱要》），堅持以經濟建設為中心，變救濟式扶貧為開發式扶貧，盡快實現貧困地區的跨越式發展。二是切實落實扶貧工作領導責任制。扶貧開發工作要堅持市負總責，縣抓落實，工作到村，扶貧到戶，實行扶貧開發責任到縣，任務到縣，資金到縣，權力到縣的原則。各縣（市、區）政府要以高度責任感和使命感，切實負起扶貧開發的責任。特別是貧困面比較大的地方，必須把扶貧開發工作作為中心任務，抓緊抓實抓好。三是重視和關心扶貧機構的工作，在機構設置、人員配備、工作條件等方面給予更多的支持；市縣扶貧工作機構要保持相對穩定。鑒于我市扶貧辦規格低、人員少的情況，建議市政府將市扶貧辦升格為副處級單位，適當增加人手和經費，并盡快編制實施我市農村“十五”扶貧開發計劃。

扶貧開發工作的主要做法切實可行，效果明顯

從調查情況看，近年來，我市各級全黨動手、全社會動員、各方支持，合力開展扶貧開發工作。扶貧開發工作的許多主要做法切實可行，效果明顯。歸納起來，主要有：

一、*年夏開展的“千干扶千戶”掛鉤扶貧活動，共組織全市各級1000多個市、縣直屬機關、企事業單位掛鉤扶持貧困村981個，各級黨政領導和機關干部6284人分別掛鉤貧困戶口6010戶，共投入資金3100多萬元幫助貧困村、貧困戶上脫貧項目3669個。

二、在山區縣開展的“大禹杯”競賽活動，在很大程度上改善了山區和貧困地區落后的生產條件、生活條件和發展環境。全市共完成除險加固和維修山塘水庫396宗，治理水土流失農田52070畝，開挖灌溉渠道909條861公里，造林撫育45.61畝，種果15.23萬畝。

三、200*年6月開展的“兩大會戰”活動，為貧困地區和貧困人口創造了良好的發展環境。這次活動，全市共有6個未通機動車的行政村實現了通機動車，47個未通電話的行政村實現了通電話，6960戶共39415人實現人均擁有半畝旱澇保收田。

四、今年3月份在全市實施的“幫村富民”工程，是一項扶貧濟困的有力新舉措，有具體方案，共組織了182個富裕村以及市、縣領導、機關企事業單位干部組成的182個扶貧工作組與182個貧困村進行幫扶活動，并要求幫扶單位做到定點、定人、定時間、定目標、定責任；同時，幫思想、幫路子、幫籌資、幫技術、幫管理、幫營銷，力求在2至3年內實現脫貧目標。

上述幾項扶貧濟困活動要在肯定成績和總結經驗的基礎上，堅持開展下去，力爭開展得更有成效。建議今后著重從以下五個方面加大力度：一是加大面上工作力度。要把面上群眾真正發動起來，自力更生、艱苦奮斗，開展全民性的山水田林路的綜合治理，有計劃地實現“四通”由行政村向自然村延伸，鞏固貧困人口人均擁有半畝“保命田”。二是加大治水和治土的力度。切實解決農民生產生活用水和漬地排澇，并不斷改良土壤，提高地力和土地生產率。三是加大引用優良品種和推廣實用技術的力度。要以科技扶貧為重點，有計劃、有針對性地進行實用技術和技能的培訓。四是要按已訂出的具體方案實施好“幫村富民”工程，并在實施過程中不斷探索新的幫扶方式方法，提高幫扶水平，將我市的扶貧開發工作不斷地推向深入。五是要繼續動員全社會參與扶貧開發，把全社會各方面的力量組織起來，形成強大合力，幫助貧困地區脫貧致富。

解決溫飽問題，鞏固扶貧成果任重道遠

據調查統計，目前，我市村級集體經濟年收入在3萬元以下的行政村仍有182個，年純收入低于1500元的貧困戶仍有14385戶62369人，扶貧開發工作仍然任重道遠。一方面，對于解決我市目前貧困人口溫飽問題的難度，我們要有清醒的估計。我市沒有解決溫飽問題的農村貧困人口仍有62369人，雖然占我市總人口的比例不高，但是絕對量不少，而且這些貧困人口，主要分布在自然條件十分惡劣、交通極為不便、經濟和社會發展十分滯后的偏遠地區，有的地方一方水土養不了一方人，解決溫飽問題的難度很大，任務相當艱巨。另一方面，對于鞏固溫飽成果的難度也要有足夠的估計。要鞏固溫飽成果，關鍵是改變生產條件和生態環境，發展社會事業。貧困地區各方面的基礎很差，欠帳很多，沒有大的措施，不花大的力氣，很難見到成效。況且初步解決溫飽的貧困人口，起點低、家底薄，生產和生活條件仍相當差，缺乏自我發展、自我積累能力，增收難度很大。而且由于當前農產品供求形勢的變化，農產品供過于求，普遍賣難、價格下跌，所以要靠一般種養業增加農民收入，難度越來越大。這也是近兩年貧困人口脫貧難度大、返貧人數多的一個重要原因。當前，鞏固扶貧成果，防止返貧的任務仍很繁重。至于要根本改變貧困地區的面貌，更是一項長期而艱巨的任務。因此，今后我市扶貧開發任務不是輕了，而是更重了。

為了鞏固溫飽成果，防止返貧人口增多，建議今后做好以下六方面工作：一是要在原有的扶貧工作基礎上，對已經脫貧的農戶繼續跟蹤、扶持，對還沒有脫貧的農戶，則要做好調查研究，選好發展項目，籌集資金，盡快落實；二是加強基礎設施建設和生態環境建設，進一步改善貧困地區生產生活條件。這是貧困地區鞏固溫飽、脫貧致富的一項根本性措施；三是組織發動較有實力的龍頭企業到貧困地區投資，并給予貸款、貼息等一些政策優惠，倡導“公司+基地+農戶”經營模式，充分利用龍頭企業在資金、技術、銷售渠道等方面的優勢，帶動貧困地區的群眾盡快脫貧致富；四是要在努力解決貧困地區溫飽、發展經濟的同時，改善貧困地區的衛生、醫療條件，積極防治地方病，增強貧困人口的體質，減少因病返貧人口；五是搞好計劃生育，控制貧困地區人口的過快增長，減輕人口增長給脫貧帶來的壓力；六是大力開展思想幫扶和科技幫扶，可促使貧困地區農民群眾思想觀念的明顯轉變，使他們克服“等、靠、要”思想，消除“聽天由命，不思進取”的悲觀情緒，充分挖掘本地優勢，積極發展生產。

因地制宜，找準脫貧致富的路子

我市較貧困地區的主要特征是基本生活條件差、基本生產條件差、基本發展環境差。由于“三差”使貧困人口無法享受經濟社會全面增長的利益，缺乏必要的催化因素實現自我改善，而且受到交通不便、技術落后、信息不靈、人才缺乏等多方面因素的影響，自我發展能力和市場競爭能力還很差。基于這些原因，并考慮到各貧困地區生產生活條件和地理環境以及生產力發展水平的不同，今后我們在實施“幫村富民”工程時，一定要因地制宜、形式多樣，加大對貧困地區的扶持力度，在政策導向、資金投入、項目安排上進一步向貧困地區傾斜，探索出一條在市場經濟條件下有效推進扶貧開發的新路子。

一、走農業產業化道路,大力倡導“公司+基地+農戶”經營模式。繼續加大招商引資力度，鼓勵支持大中城市的企業和較有實力的龍頭企業到貧困地區投資，把“公司+基地+農戶”的經營模式作為推進貧困地區農民脫貧致富、增加收入的重要途徑。支持農產品加工和銷售等企業帶動農戶進入市場，形成利益共享、風險共擔的組織形式和經營機制。

二、拓寬農業投資渠道，增加對貧困地區農業的投入。多年來，投入不足一直是困擾各地特別是貧困地區農業發展的瓶頸因素。因此，要注重吸引社會各界的資金、技術、人才，特別是城市工商資本來增加對貧困地區農業的投入。

三、積極穩妥地擴大貧困地區勞務輸出，引導貧困農戶剩余勞動力有序轉移。這是目前增加農民收入的一條現實而有效的途徑。市、縣勞動部門要與發達地區勞動部門協調溝通，建立勞務合作制度，有組織分階段地引導貧困農戶剩余勞動力有序轉向發達地區，并積極創造條件使貧困戶每戶輸出一個勞動力到經濟發達地區就業，為了順利地組織引導農村富余勞動力合理有序地實現流動就業，一定要提高輸出勞動力的素質，著力加強并辦好貧困地區勞動力的職業技能培訓。此外，還需做好崗后的跟蹤，以保障輸出勞動力的合法權益。

四、加快農業資源的開發利用。貧困地區農業資源的開發任務主要由農民家庭承擔，但農戶家庭勢單力薄，生產生活條件和發展環境差，很難承擔起資源開發任務。因此，可考慮實行土地經營權股分化，依靠各類社會組織的資金、技術優勢，調動貧困地區農戶的種養積極性，聯合開發農業資源，提高開發效益。

五、加強農業基礎建設。在貧困地區，農業仍然是基礎產業，也是農民收入的主要來源。貧困地區發展經濟、脫貧致富，關鍵要加強農業基礎。一是因地制宜發展種養業。這是貧困地區農業增加收入、脫貧致富最有效、最可靠的途徑。二是要搞好農業結構調整。許多貧困地區有豐富的農業自然資源和具有比較優勢的傳統產業，要用市場經濟的觀點，重新審視自己的資源條件，發揮優勢，依靠科技進步，發展特色農業。要切實搞好信息、技術、售后服務，為農民發展生產、增加收入創造條件。要充分尊重農民的生產經營自主權，注重示范引導，防止強迫命令。三是要大力發展農業產業化經營。對具有資源優勢和市場潛力的農產品生產，按照產業化發展，實行貿工農一體化經營，形成有特色的區域性主導產業。提高農業綜合效益。有關部門要采取鼓勵措施幫助具有市場開拓能力的農產品加工和銷售企業，到貧困地區建立商品生產基地，帶動貧困農戶進入市場，要有計劃地建設農產品批發市場，支持農村各類市場中介組織和農民經紀人，搞活農產品流通。

實施《綱要》，促進三個轉變

去年5月，中央第三次召開了扶貧開發工作會議，決定并開始頒布實施《中國農村扶貧開發綱要》，就21世紀初中國扶貧開發進行了全面部署。它是繼《國家八七扶貧攻堅計劃》之后又一個指導中國扶貧開發工作的行動綱領。以此為標志，中國的扶貧開發進入了一個新的歷史階段。

《綱要》提出200*年—2010年我國扶貧開發總的奮斗目標是：盡快解決極少數貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區的基本生產生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質量和綜合素質，加強貧困鄉村的基礎設施建設，改善生態環境，逐步改變貧困地區社會、經濟、文化的落后狀態，為達小康水平創造條件。根據這個奮斗目標，今后我市扶貧開發工作的主要任務應是：一要盡快解決我市6萬多貧困人口的溫飽問題；二要幫助初步解決溫飽、但還不鞏固的貧困人口增加經濟收入，改善生產生活條件，實現穩定脫貧。為此，我市的扶貧工作要按照《綱要》的目標，促進三個轉變：

首先，促進認識的轉變。各級政府要從全面建設小康社會的全局，從我市經濟、社會發展的高度認識扶貧開發工作的緊迫性，把扶貧開發工作擺在更加突出的位置；堅持以經濟建設為中心、發展是硬道理，變救濟式扶貧為開發式扶貧，盡快實現貧困地區的跨越式發展。要求做到如下幾方面：一是各級干部都要為推進扶貧開發盡職盡力，堅持實行扶貧工作責任制，黨政一把手負總責，一級抓一級，層層抓落實。二是各地黨政一把手，特別是貧困問題較突出地區的黨政主要負責同志，要根據新階段扶貧開發工作的要求，認真履行領導職責，經常深入貧困鄉村進行調查研究，制訂切實可行的規劃，并親自部署，親自協調，親自檢查，確保各項政策落到實處。三是貧困地區各級黨委和政府制訂的工作目標、任務和措施，都要圍繞幫助群眾脫貧致富來進行。

其次，促進扶貧工作重心的轉變。經過多年的扶貧開發工作，目前，我市貧困的焦點已從鎮的整體連片貧困轉向一個村的整體連片貧困。182個貧困村和14385戶貧困戶，主要分布在偏遠山區和貧困地區，脫貧工作矛盾的集中點和熱點也在這些地區。這些貧困地區與沿海、沿江、沿主干公路地區的差距在持續拉大，“行路難”、“飲水難”、“看病難”和“上學難”等問題還很突出，扶貧開發任務不容樂觀。因此，扶貧工作的重心要下移到這些村戶，今后要認真按規劃實施“幫村富民”工程，實實在在地一村一村、一戶一戶地扶貧脫貧，確保2-3年內實現脫貧目標。

第三，促進扶貧資金管理的轉變。據不完全統計，近5年來，我市各級政府共投入扶貧達3億多元。從數量上看，這樣的力度是夠大的了，但從我市的經濟水平和脫貧實際需要看，資金的投入量遠遠未能滿足基本解困的需要。我們認為，追加增量是一方面，用活現有量是更重要的一個方面。從過去的資金使用效果看，未達到預期目標。其主要原因是“撒糊椒面”，資金分散使用，增加投入被分散使用所抵銷。通過調查，我們認為，要把有限的資金用好，必須遵循四條原則：

一是突出重點，集中投放的原則。即重點投放在改善和提高基本生活條件、基本生產條件和基本的發展環境這“三個基本”上，集中投入在項目上，改變資金劃分過細，平均分配、大家有分的做法，使扶貧資金根據扶貧立項來安排。

二是風險共擔、立項管理的原則。扶貧資金是無償資金，目前無論是干部還是群眾都無風險責任感，用完再要，窮了再伸手。針對這種狀況，必須要求做到兩方面：一要變政府無償的錢為群眾自己的錢，把扶貧政策向群眾公開，避免干部脫離實際和違背群眾意愿上項目；二要建立項目責任人和監督人制度，不論是一村還是一戶的項目，都有要明確項目責任人和監督人，從規劃實施到完成，全過程負責，資金使用對責任人實行事后追究責任制度，在各級干部特別是基層干部中確定責任風險，改變鋪張浪費、花錢不心痛，轉移資金、不顧后果的狀況。

三是援助到戶、硬性約束的原則。凡是援助到戶的項目，無論是生活補貼還是生產補貼都由銀行支付，即財政按審批的計劃將資金撥付當地銀行，銀行按審批援助清單，開戶給每一戶農民，農民憑項目責任人和監督人的審批，持存折到銀行領取補助。公共項目則以受地鎮集體開設帳戶，同樣經項目責任人和監督人的審批，才能向銀行取錢。這樣，當地領導只有審查、審批權。既看不到錢也拿不到錢，這樣就從根本上防止資金流失

四是專戶管理、監督的原則。扶貧資金要實行專戶管理，分配使用，要做到公平、公正、公開，在鄉村兩級必須公示，接受群眾監督。審計部門要定期對扶貧資金進行全面嚴格的審計，對擠占、挪用和貪污扶貧資金等違法行為、要嚴肅處理，絕不姑息遷就。