市人口與計劃生育綜合改革中期評估的調研報告

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根據對綜合改革試點單位進行中期評估的要求，我們于*年10月27日至28日對湖北省大冶市的綜合改革試點工作進行了中期評估及調研。評估中，聽取了大冶市委市政府關于綜合改革進展情況的報告，與相關部門進行了座談，實地考察了計劃生育基層基礎工作、服務網絡建設和計劃生育安居樓、福利院等。現將評估及調研情況報告如下。

一、大冶市人口與計劃生育綜合改革基本情況

大冶市地處鄂東南，位于長江南岸，總人口89萬人，礦產資源豐富，是湖北省綜合經濟實力“十強縣市”。*年被國家人口計生委確定為綜合改革試點單位以來，大冶市委、市政府以強烈的改革意識和積極的進取精神認真謀劃，確立了“以人為本，把滿足群眾需求作為出發點和落腳點”的理念，在改革實踐中形成了尊重育齡群眾在人口與計劃生育工作中的主人翁地位，回報、補償、關愛、服務群眾的綜合改革思路，經過幾年的認真實踐，綜合改革工作取得了階段性成果：

一是全市上下對人口計生工作的認識日益深化，群眾對計劃生育的認同程度和滿意程度明顯提高。通過開展綜合改革，群眾得到了實實在在的服務和利益。在*年大冶市千人行風評議大會上，計劃生育工作沒有一張不滿意票。全市育齡群眾對計劃生育工作的滿意率達到98%。

二是低生育水平得到穩定，出生人口素質得到提高，人口結構得到改善。開展綜合改革三年來，全市符合政策生育率保持在98%以上，與改革前的*年相比，人口出生率和自然增長率、出生嬰兒缺陷發生率以及出生人口性別比都有較大幅度的下降。

三是新的工作機制初步建立，兩個轉變進程明顯加快。目前，在大冶市依法管理、村（居）民自治、優質服務、政策推動、綜合治理的人口與計劃生育工作新機制已經初步建立，人口與計劃生育工作基本實現了由人治向法治的過渡、由管理為主向服務為主的跨越、由就計生抓計生向采取多種措施綜合治理人口問題的轉變。

幾年來，大冶市綜合改革的實踐展示了作為一個縣級試點單位同樣具有人口和計劃生育綜合改革的寬廣舞臺。對于縣一級，只要改革意識強、改革思路明確，領導得力，改革的設想和措施更方便落實，改革的路徑更暢通。

二、大冶市人口與計劃生育綜合改革的主要特點

大冶市取得綜合改革的階段性的成果，一個重要的因素是他們從本市經濟社會發展水平、人口與計劃生育工作現狀以及人民群眾的生殖健康需求出發，揚長避短，努力抓出特色，抓出實效。綜觀大冶三年的改革歷程，我們認為主要有以下特點：

(一)改革方向定位準確，突出面向基層、面向群眾、面向日常管理和服務。

*年大冶市被國家人口計生委確定為綜合改革試點單位以后，首先面臨如何確定改革方向的問題。大冶是全國19個綜合改革試點單位中唯一的縣級市，直接面向基層，面向群眾，面向日常管理與服務。同時，大冶又是一個工作基礎相對薄弱的試點單位。1995年，大冶市由于工作滯后，被關進湖北省后進縣市的籠子。1996年全市背水一戰，才擺脫后進局面。所以，改革之初，面對的是計劃生育服務質量不高，難以滿足育齡群眾需求；干部隊伍素質不高，

特別是部分村級計生干部不能有效發揮作用；出生人口性別比居高不下；社會保障體系不完善，育齡群眾合法權益缺乏有效保障等問題的困擾。大冶市委、市政府認真調查研究本市開展綜合改革所具備的優勢與劣勢，經過反復醞釀討論，把綜合改革確定在“從理論與實踐的結合上回答群眾普遍關心的問題，使改革貼近需要，便于操作，讓群眾認同改革并自覺接受;從思路與措施的對接上針對當前基層計劃生育普遍存在的疑難問題，探索出系統而長久管用的管理與服務模式”的目標上，著眼思路創新，立足管理創新，致力于服務創新。

1．作好基層基礎工作，大力推進計劃生育村民自治。

村一級是人口與計劃生育全部工作的落腳點和薄弱環節。大冶市把改革的著力點首先放在村一級，把推進計劃生育村民自治作為綜合改革的主攻方向。*年6月出臺了計劃生育村民自治工作規范，開始在全市范圍內普遍推行計劃生育村民自治。為了建立以村黨支部為核心，村委會、計生協會和協會小組“三位一體”的計劃生育村民自治體系，他們首先從解決“墻上協會”、“紙上協會”的問題入手，實行由村民公開選舉協會小組長。通過本人申請、組織審查、民主選舉、培訓上崗，全市產生了上萬名協會小組長。村級自治組織授予他們管理權、服務權、監督權，要求他們履行“五清楚”、“五參與”、“五監督”的職責，每年給予100-300元補助，使他們在責權利落實到位的情況下為育齡群眾服務。

*年10月大冶市委、市政府抓住村民委員會換屆選舉的時機，規定新一屆村民委員會中專設一名計生委員。經過統考和村民選舉，選出362名年輕、有知識、工作熱情高的村計生委員。在健全自治體系的基礎上，重點抓好《計劃生育村民自治章程》和《計劃生育公約》的制定、民主監督、村務公開三個環節。

經過幾年的努力，目前大冶市開展村民自治的比例已達到100%。村民自治使村級計生工作的透明度和法制化水平以及群眾的參與程度明顯提高，村民的合法權益得到尊重，干部的行政行為得到規范，計劃生育工作基本落實到村、到戶。

2．面向群眾，完善社會保障和利益導向機制。

面對80%的農業人口，部分農村經濟落后，農民“養兒防老”觀念根深蒂固的現狀，加快建立完善社會保障和利益導向機制成為大冶市人口與計劃生育綜合改革的重點之一。他們提出對建立完善社會保障和利益導向機制優先思考、認識到位；優先安排、責任到位；優先落實、保障到位的“三優先三到位”工作思路，協調相關部門，啟動社會各方面力量，進行了積極的探索，取得了可喜的成績。

----建立了“以保養老、以院養老、集體養老、安居養老”四種養老模式。“以保養老”即由政府為獨生子女戶和兩女計生戶辦理養老保險、計劃生育手術保險、母嬰安康保險。“以院養老”即在全市16個鄉鎮建立敬老院，優先安排實行計劃生育的夫婦進養老院安度晚年。“集體養老”即經濟條件好的村，為獨生子女戶和老人發放養老金。“安居養老”即經濟實力強的鄉鎮集中建設計生安居樓，其他鄉鎮在小城鎮建設和移民建鎮中優先安排缺房計生戶。四種養老模式的實行，解除了群眾老來無依的顧慮，促進了群眾生育觀念的轉變。目前，全市孤寡老人已有1040人住進了寬敞、舒適的福利院，2601個缺房計生戶搬進了安居樓，1597個二女結扎戶拿到了養老保險。

----不同的計生家庭享受不同的優惠政策。改革三年來，全市為獨生子女、二女計生戶減免學雜費1486戶；按標準落實獨生子女保健費30余萬元；免費辦理新型農村合作醫療10237戶，發放小額扶貧貸款146萬元，啟動幫扶項目30余個，投入資金142萬元。

3．面向日常管理和服務，改革推動基層基礎工作。

大冶市注意及時將改革成果融入日常工作之中，改革與工作相輔相成，互相促進。例如：通過加大有關案件執行中的司法介入力度，依法行政，規范管理。通過考核機制改革建立的月評估機制，引起了各級黨委政府對計劃生育工作的持續關注，提高了基層干部抓好經常性工作的自覺性，促進了機關工作作風的轉變，提高了工作效率。通過優質服務機制改革建立的隨訪制度，切實加強了日常的管理和服務，使管理與服務真正落實到戶、到人，大大提高了群眾的滿意度。

（二）突出以人為本原則，為育齡群眾提供優質服務。

改革之初，大冶就確定了以人為本的原則，把群眾是否擁護、滿意、高興、贊成作為綜合改革的出發點和立足點。

1．隨訪服務，管理與服務雙贏。

隨訪服務是大冶市為群眾提供避孕節育全程優質服務、細化管理的有益探索。他們制定了計劃生育隨訪服務常規，確定了六種重點服務對象，分別實施周服務、月服務、季服務和年服務。隨訪服務分為鄉鎮隨訪和村隨訪，鄉鎮隨訪由服務站技術人員包村負責，績效與工資報酬掛鉤。村隨訪由村計生委員、服務室技術服務人員或經過培訓的協會小組長負責。鄉鎮計生辦負責組織協調、督促、評估考核鄉服務站和各村的隨訪工作。要求通過隨訪服務，切實做到“五結合”、“五掌握”、“五落實”。隨訪服務機制真正實現了寓管理于服務之中，受到群眾歡迎。

2．知情選擇，體現群眾主人翁地位。

實行避孕方法知情選擇是節育政策的一項重大改革。面對基層基礎工作相對薄弱的實際情況，大冶市把推行避孕節育方法知情選擇作為綜合改革的突破口堅定不移的予以推行。他們首先通過多種形式，反復向全社會宣傳開展知情選擇的必要性、可行性。為了確保育齡群眾在充分知情的情況下，自主自愿地作出負責任的選擇，同時保證節育有效率不受影響，制定了《大冶市避孕方法知情選擇工作規范》。結合各個工作環節，提出了“六項制度”（資格認可、宣傳培訓、重點服務、技術指導、跟蹤隨訪、責任追究等制度），明確知情選擇群眾與村委會之間的權利、義務、責任；落實村委會與鄉鎮政府、街道辦事處之間的責任制；落實包村干部、技術指導人員責任制。同時提出有實施方案；有宣傳培訓的資料檔案；有重點對象服務檔案；有節育意向調查表；有跟蹤隨訪服務記錄；有五個方面的效果（符合政策生育率、避孕及時率和綜合避孕率、意外妊娠率、人流率、群眾滿意度）的“六有”要求。

大冶市較好地解決了知情選擇與優質服務的關系。一方面將知情選擇融入優質服務工作之中，使之成為優質服務的有機組成部分；另一方面通過優質服務的各項措施為知情選擇工作創造良好的輿論環境、政策環境、工作環境和服務環境。他們通過加強村（居）民自治建設，為開展知情選擇創造良好的工作平臺。如對開展知情選擇的村委會不再考核有關結扎、上環率指標，對參與知情選擇的育齡夫妻在辦理新生兒入戶手續時，不再要求交驗上環、結扎證明。截止目前，全市知情選擇面已達到100%。知情選擇突出了群眾在計劃生育工作中的自主地位，改善了黨群干群關系，受到廣大群眾和基層干部的歡迎。

3．根據群眾需求，辦好“流動診所”和“臨時課堂”。

大冶市先后投入*多萬元，用于建設市、縣、鄉三級服務網絡和育齡婦女信息系統。市綜合改革領導小組出臺了《大冶市計劃生育技術服務規范》，市計生局擬定了《大冶市計劃生育優質服務先進鄉鎮、街道基本標準》。為進一步提高服務能力和服務水平，開辦了“流動診所”。市服務站組織服務小分隊，常年進村上門，為育齡婦女提供免費檢查、低價治療、跟蹤服務。改革三年來，全市累計下村送醫送藥512場次，實施生殖健康普查64萬余人次，治療婦科病患者9.3萬人次。根據群眾需要開辦“臨時課堂”，組織計生服務人員到田間地頭、房前屋后現場提供生殖健康及相關知識的咨詢服務，服務近萬人次。

（三）堅持用改革手段解決工作中的難點問題。

大冶市面對制約計劃生育工作的難點問題，積極尋找通過改革措施解決問題的途徑。如改革前，大冶計劃生育目標管理責任制考核存在重點不突出、指標設置不科學、考核效果不理想等問題，經過改革，目前初步形成了符合大冶實際的“分線考核、雙月評估”的目標管理責任考核機制。具體做法是：建立和完善黨政線、部門線、計生線“三線”目標管理責任制，在指標設置上做到“六重、六結合”，即重否決指標，否決指標與措施指標相結合；重定量指標，定量指標與定性指標相結合；重效果指標，效果指標與過程指標相結合；重激勵指標，激勵指標與制約指標相結合；重創新指標，創新指標與常規指標相結合。在獎懲兌現上，按三線分別設置固定的獎懲名額，授獎面不超過70%，處罰面不超過20%。通過實事求是，嚴肅認真的評估，力求維護責任制的嚴肅性、權威性和導向性，達到鼓勵先進、鞭策落后、促進工作的目的。為了引導基層把工作著力點放在經常性工作上，在*年建立了月評估機制。*年又改為雙月評估。雙月評估機制對于落實“三為主”，夯實基層基礎，搞好日常管理和服務，促進計生工作整體水平的提高發揮了很好的作用。

為解決建立健全社會保障和利益導向機制中的資金注入和支撐問題，他們積極探索各種解決途徑。例如，采取三級負擔制，即每年在社會撫養費中提取10%、從扶貧款中安排5萬元、從全市預算外金額中提取0.2%、在預算內資金中安排10萬元，此外還有單位、團體、個人的捐款等。資金專戶儲存，專款專用，為社會保障和利益導向機制的建立和完善提供了比較穩定財力支持。*年，他們在企業職工獨生子女父母加發5%退休金的問題上主動協調，在市玻璃廠宣布破產時，及時與“改制組”聯系，經請示省市計生委領導，將加發的5%退休金一次性在企業破產費中提取，一次性加發了15名獨生子女父母5%退休金10年。*年，市政府明確規定在各個改制企業中提出部分資金一次性落實獎勵企業退休獨生子女父母3500元的政策。

（四）全面推進改革，基本構建工作新機制。

在大冶我們深深感受到他們克服困難、銳意進取、全面推進的綜合改革精神。短短的三年時間，經過奮發努力，大冶在服務機制、運作機制、管理機制、投入機制特別是利益導向機制、隊伍建設等各個方面都進行了積極的探索，已經基本構建了依法管理、村（居）民自治、優質服務、政策推動、綜合治理的新機制總體框架。大冶市采取把綜合改革納入黨委政府的重要議事日程，納入整個社會改革的整體布局，納入村民委員會換屆選舉，納入目標管理責任制，納入各項爭創活動，納入日常工作的“六個納入”，努力使綜合改革真正成為各級黨委的決策行為、政府的行政行為、部門的協作行為和群眾的自主行為。

三、大冶的綜合改革給予我們的幾點啟示

（一）縣級市開展綜合改革具有獨特的優勢。

綜合改革的重點是機制建設。過去我們一直強調，綜合改革必須在一定的社會背景和人口規模下才有可能進行。而大冶改革的實踐，使我們看到作為縣級市的人口和計劃生育的綜合改革，更有其自身優勢。

一是他們直接領會改革精神，直接制定改革方案，直接付諸實踐。作為綜合改革試點單位，大冶參加了歷次全國綜合改革試點工作會議，與地市級試點單位一起交流經驗、探討問題，綜合改革工作得到國家人口計生委、湖北省人口計生委的關注和支持，為大冶深入領會改革意圖，開闊視野，在借鑒他人經驗的基礎上創新，并將改革的設想直接付諸實踐提供了很好的條件。

二是沒有諸多層次限制，改革的具體實施，易規劃，易操作，易落實，易總結經驗。縣一級相對人口規模較小，區域小，便于發現問題、解決問題，有船小好掉頭的優勢。縣一級直接面對基層、面向群眾，改革措施更具體，更容易規范，更注重可操作性，更符合基層的實際，因此也更容易得到落實。由于改革經驗來自于親身實踐，是自己研究思索的結果，是在摸爬滾打中干出來的，實踐出真知，有利于發現事物的內在規律，有利于歸納總結出經驗，有利于形成機制。考慮到目前全國已經有數百個縣級單位在開展人口與計劃生育綜合改革的實際情況，加強對縣級綜合改革的研究和指導確是十分的必要。

（二）大冶市在工作基礎相對薄弱，群眾生育觀念相對滯后的情況下開展

綜合改革的經驗值得關注。大冶與其他綜合改革試點單位相比，屬于工作基礎比較薄弱的地方。開展綜合改革面臨依法行政難、征收社會撫養費難、經費不足、治理出生人口性別比難等困難。在改革之初，有相當一部分領導和計劃生育工作者思想認識不到位。有的認為經過幾年的艱苦努力，才取得今天的成績，沒有必要改革；有的認為改革增加基層負擔，壓力大、難度大，不愿意改革；有的擔心改革會否定過去，甚至導致出生人口反彈，不敢改革。大冶市委市政府硬是頂住壓力，克服困難，實現了“一改天地寬”。究其原因，關鍵是大冶構建了“鏈式創新體系”。通過思路創新推進機制創新，確立了“以人為本，以滿足群眾需求為一切工作的出發點和落腳點”的改革創新思路，從而保證了機制創新的順利進行。通過機制創新推進管理創新，以案件執行的司法介入代替原有的行政干預，以村民自治變少數人管多數人為多數人監督少數人，以目標管理責任制和雙月評估機制促進經費的落實，以管理打擊兩手抓、部門間協調配合治理出生人口性別比，以隨訪服務解決管理與服務的銜接融合問題。因此，實行綜合改革，開展知情選擇等等并沒有出現人們所擔心的導致人口出生反彈等問題，反而使群眾的滿意率大幅度上升，與改革前的*年相比，人口出生率降低了0.59個千分點，自然增長率降低了0.23個千分點，出生嬰兒缺陷發生率下降了5.08個千分點，出生人口性別比由130下降到111，三年來，全市沒有發生一起違反“七不準”的案件。這說明，綜合改革不是先進地區的專利，只要認識到位，思路正確，方法得當，工作基礎薄弱地區同樣可以進行綜合改革的實踐。

（三）黨政領導的重視是推進綜合改革的關鍵。

綜合改革是政府行為，只有黨委政府真正重視起來，切實拿在手里，才能夠有所作為。大冶市委、市政府對綜合改革工作高度重視，把它作為貫徹落實以人為本，全面協調可持續科學發展觀的重要內容，以明確的思路指導改革，以積極的態度促進改革，以敢于碰硬的精神堅持改革，把綜合改革納入整個社會改革的總體格局和目標管理責任制以及各項爭創活動之中。經常利用市委常委會、市長辦公會和鄉鎮一把手例會的時機，研究計劃生育綜合改革工作。三年來，大冶市委市政府下發配套文件20多個。市人大、政協也多次對綜合改革工作進行調研、視察，并專門聽取匯報。他們還建立了《綜合改革干部聯系點制度》，市、鄉黨政一把手、四大家分管領導、人口計生部門主要負責人都有分工負責聯系的點，進行工作指導和督辦。事實證明，沒有大冶市委市政府的高度重視，就不可能實現大冶綜合改革的階段性目標，進而達到穩定低生育水平，讓群眾滿意的效果。

四、對大冶市繼續深化改革的兩點建議

（一）要立足眼前，放眼長遠，深謀遠慮。

黨的十六大提出要全面建設經濟更加發展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民更加殷實的小康社會，四中全會進一步提出建立和諧社會的目標，這些都充分體現了我們黨以人為本的科學發展觀和執政為民的理念。貫徹以人為本、執政為民，要求我們解放思想、實事求是，站在戰略的高度審視人口數量、人口質量、人口結構、人口分布和人口流動等一系列問題，努力探索人口發展的自然規律和社會規律，使我們的政策取向既保障人口資源環境的協調發展，又能最大限度地保障更多家庭的幸福美滿。大冶作為綜合改革試點單位，應進一步加強建設和諧社會和促進社會經濟和諧發展的責任意識，站在大冶人口發展戰略的高度，在深入調查研究基礎上，把握住未來人口走勢，制定真正有利于大冶長遠社會經濟發展的人口發展戰略。

（二）積極探索更科學、更有效、更符合改革精神的治理出生人口性別比的辦法和經驗。

大冶市從*年起把治理出生人口性別比作為一項重要任務來抓，取得了明顯效果，出生人口性別比已經從*年的163下降到*年的111，這得益于大冶市委市政府的高度重視和衛生、公安等部門的大力配合，也是各級計劃生育工作者努力奮斗的結果。希望大冶市緊抓不放，在把出生人口性別比真正降下去的同時，積極探索科學、有效、更體現改革精神的治理出生人口性別比的思路和辦法，創造出能在全國普遍推廣的更高層次的工作經驗。