關(guān)于市暫住人口管理情況的調(diào)研報告

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為進一步推進“平安××”建設(shè)，公務(wù)員之家版權(quán)所有，全國公務(wù)員共同的天地!構(gòu)建和諧社會，最近市政協(xié)組織部分政協(xié)委員，就進一步做好新形勢下我市暫住人口管理工作進行了專題調(diào)研，先后分別召開了有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)，部分鎮(zhèn)（街道）政法書記、綜治辦、計生辦、派出所等負責(zé)人和村干部、企業(yè)主、房東代表座談會，考察了義烏市和溫州鹿城區(qū)的暫住人口管理工作，對我市的暫住人口管理情況進行了認真的分析和研討。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

近年來，隨著我市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，來我市的外來務(wù)工者以每年20%的增幅急劇上升，去年全市登記在冊的暫住人口達57.4萬人，發(fā)暫住證53.23萬本，登記房屋出租戶76423戶。暫住人口絕大部分來自貴州、四川、江西、河南等經(jīng)濟相對不發(fā)達地區(qū)，主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市低端服務(wù)業(yè)和民營企業(yè)生產(chǎn)的一線作業(yè)。

面對暫住人口對我市社會治安、環(huán)境衛(wèi)生、計劃生育、勞動就業(yè)等帶來的諸多壓力，幾年來市委市政府高度重視，加強領(lǐng)導(dǎo)，從夯實基礎(chǔ)、積極防范入手，制訂出臺了暫住人口戶籍管理、社會保險、子女就學(xué)、計劃生育等一系列政策措施，建立了覆蓋城鄉(xiāng)的市、鎮(zhèn)、村三級暫住人口管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實行暫住人口分層次管理，試行出租房登記備案制度，實施出租私房委托代管制度和稅收征管辦法。并加大投入，市財政先后撥出500萬元專款，用于暫住人口免費教育培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)。2003年，市、鎮(zhèn)兩級財政又撥款350多萬元，構(gòu)建暫住人口綜合管理服務(wù)信息平臺，實現(xiàn)了市、鎮(zhèn)、村管理信息聯(lián)網(wǎng)。2004年由市財政撥款增配了4000余名社區(qū)保安，協(xié)助公安維護社會治安。今年市政府又把“暫住人口就業(yè)及居住服務(wù)工程”列為十件實事工程之一，鼓勵推行暫住人口集中居住管理。通過開展社會治安大會戰(zhàn)和專項整治行動，震懾了罪犯，促進了社會治安形勢的進一步好轉(zhuǎn)，有效保證了我市經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

暫住人口管理是當(dāng)前市場經(jīng)濟條件下城市社會管理的一個新課題。盡管我市的暫口管理工作成效顯著，處于全省領(lǐng)先水平，但從市民的期望值和構(gòu)建和諧社會的要求看，還有不少亟待完善和改進的方面。

一、存在的主要問題及原因

1、管理合力尚須增強。暫住人口管理服務(wù)工作涉及公安、勞動、計生、城建、衛(wèi)生、民政等多個政府部門。為便于工作協(xié)調(diào)，2001年4月成立了市暫口辦，但限于臨時性機構(gòu)，且力量薄弱，忙于應(yīng)付報表統(tǒng)計匯總，沒有很好地發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)的職能作用。相關(guān)管理部門，局限于自身管理職能，齊抓共管配合不夠密切，沒有形成管理合力。作為基礎(chǔ)管理層面的鎮(zhèn)（街道）暫口辦和公安派出所、村（社區(qū)）暫口管理站與社區(qū)保安，也因責(zé)權(quán)不清，工作經(jīng)常扯皮，存在“兩張皮”的現(xiàn)象。

2、管理重點還不夠突出。不少鎮(zhèn)、村對暫住人口重點列管對象，往往按照比例要求，僅憑主觀臆想湊數(shù)，造成真正有犯罪前科或有違法犯罪嫌疑的高危人員處于失控狀態(tài)。市區(qū)內(nèi)不少房屋信息中介所無照經(jīng)營，只顧賺錢，一套房子多次轉(zhuǎn)手中介，不管承租者有無暫住證，有的甚至連誰是房東都不清楚。滸山老城區(qū)范圍條塊管理交叉，對高危人群落腳窩藏的公共場所和邊緣性行業(yè)，疏于日常防范，使部分違法犯罪分子不能及時被發(fā)現(xiàn)查獲。

3、責(zé)任落實到位還有差距。全市大多數(shù)村存在以收費代替登記、以登記代替管理的現(xiàn)象，有的甚至把收取的衛(wèi)生費與社區(qū)保安隊員的工資福利掛鉤。部分社區(qū)保安隊員業(yè)務(wù)能力弱、工作責(zé)任心差，工作重心偏離，普遍存在重巡邏輕暫住人口、出租私房管理，“兩主兩輔”職責(zé)尚未落實到位。暫口專管員“專管不專”，有的被充當(dāng)村里的“救火兵”、“打雜工”。大多數(shù)企業(yè)主和出租房房東參與暫住人口管理的意識淡薄，有的企業(yè)主只顧賺錢，雇傭無暫住證的外來人員，不配合暫口辦做暫住證，把“8小時外”的管理推向社會，“誰用工，誰負責(zé)”沒有完全落實；城區(qū)及城郊結(jié)合部大多數(shù)出租房的房東因另有居所，客觀上遠離出租房，對承租人從哪里來、做什么工作、有無暫住證及平時活動情況知之甚少，對任意留宿、借宿、轉(zhuǎn)租現(xiàn)象不聞不問，“誰出租，誰負責(zé)”流于形式的多。

4、服務(wù)維權(quán)有待重視。部分本地人對暫住人口還存有偏見，衛(wèi)生費收取尚不規(guī)范，收費方式不文明，收費標準不合理，有的明顯高于核定標準。一些用工單位只把外來務(wù)工人員當(dāng)勞動力使用，疏于勞動保護、日常教育和技能培訓(xùn)，克扣、拖欠工資現(xiàn)象時有發(fā)生。個別業(yè)主和建筑包頭，不依法簽訂勞動合同，勞動保險、失業(yè)保險等保障欠缺。雖設(shè)置了鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心，但有的尚未向暫住人口開放；對暫住人口的計生管理存在盲區(qū)，服務(wù)工作尚未到位。

二、對策建議

針對上述暫住人口管理中存在的問題，一方面要重申慈黨辦[2001]18號、慈黨[2004]16號等文件規(guī)定，繼續(xù)推行行之有效的經(jīng)驗做法，夯實基層基礎(chǔ)，狠抓責(zé)任落實，真正形成“黨政領(lǐng)導(dǎo)、綜治牽頭、公安為主、部門配合、各方參與”的管理和服務(wù)格局；另一方面可借鑒外地經(jīng)驗，對現(xiàn)行管理方法、措施和手段作些調(diào)整和完善，進一步提高我市暫住人口管理服務(wù)水平。

（一）加強協(xié)調(diào)，增強管理合力。

一是強化“市暫口辦”的協(xié)調(diào)職能。根據(jù)我市暫住人口逐年增長的趨勢，建議市政府強化現(xiàn)行“市暫口辦”協(xié)調(diào)職能，進一步明確權(quán)責(zé)，增加人員，保障專項經(jīng)費和落實車輛，增設(shè)職能科室，配強配足市暫口辦力量，當(dāng)務(wù)之急是要配備綜合執(zhí)法人員，建議由一名正局級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任市暫口辦主任，一名副局級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任常務(wù)副主任，便于協(xié)調(diào)各方工作。建立例會制度，凡涉及暫住人口管理的公安、勞動、計生、公務(wù)員之家版權(quán)所有，全國公務(wù)員共同的天地!建設(shè)等部門的領(lǐng)導(dǎo)要定期交流工作，加強協(xié)調(diào)督促，切實擔(dān)負起綜合管理的職責(zé)。

二是切實加強社區(qū)保安隊員的管理和教育。社區(qū)保安是新形勢下工薪化的群防群治隊伍和暫住人口的專職管理人員，從性質(zhì)定位上是公安機關(guān)加強社會治安管理的輔助力量。在鎮(zhèn)（街道）黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，各派出所要充分發(fā)揮職能作用，切實擔(dān)負起日常組織、管理的職能，具體可采取兩種管理模式：①由派出所直管，即由派出所長擔(dān)任大隊長，責(zé)任區(qū)民警擔(dān)任分隊長或指導(dǎo)員，切實改變“兩張皮”狀況。②由鎮(zhèn)（街道）、派出所和村共管。各鎮(zhèn)（街道）可根據(jù)實際情況進行選擇。為更好地開展工作、落實責(zé)任，建議在較大的行政村保安分隊內(nèi)部，落實“兩主兩輔”責(zé)任時可進行適當(dāng)分工，素質(zhì)相對較好的隊員可側(cè)重于暫口管理。同時要加大對社區(qū)保安隊員的培訓(xùn)教育力度，切實提高隊員的整體素質(zhì)。培訓(xùn)教育要有針對性，側(cè)重于實踐操作，兼顧法律理論，并逐步形成一種制度，從應(yīng)急性、臨時性培訓(xùn)向系統(tǒng)性、規(guī)范化培訓(xùn)轉(zhuǎn)化，市鎮(zhèn)兩級對此要有總體計劃和專門的經(jīng)費預(yù)算。

三是完善考核激勵機制。市對各鎮(zhèn)（街道）的暫口管理工作考核，內(nèi)容要刪簡，次數(shù)要減少，重點要突出，考核方案出臺前要充分聽取各職能部門及基層意見，使其更具操作性。鎮(zhèn)（街道）對村級暫住人口的考核采用分季考核，主要考核的內(nèi)容以日常督查情況和工作完成情況為主；對保安隊員的考核由村級保安分隊實施，并將各村（包括社區(qū)保安）的考核結(jié)果與分管的責(zé)任區(qū)民警、協(xié)警的工作績效進行“捆綁”，按一定比例計入派出所對民警、協(xié)警的考核成績。同時加大獎懲力度，根據(jù)公平、合理、獎勤罰懶的原則，適當(dāng)拉開獎罰距離，并同評先結(jié)合，以此調(diào)動民警、協(xié)警和社區(qū)保安隊員的工作積極性。

（二）突出重點，化解工作難點。

從現(xiàn)階段我市暫住人口管理現(xiàn)狀來看，管理的難點和重點主要是出租房屋的管理和“高危人群”的監(jiān)控。

一是加強對出租房屋的管理。加強出租房屋的管理是管好暫住人口的重要環(huán)節(jié)，通過以房管人，把對出租房屋的管理和對暫住人口的管理有機地結(jié)合起來。要貫徹落實市公安局等七部門聯(lián)合頒發(fā)的《××市私有房屋租賃管理暫行辦法》，各部門要根據(jù)各自職能，真正把工作做到實處，從根本上堵塞管理的漏洞。以“人戶一致”管理為目標，對出租房屋重新進行排摸，全員登記，把實際已出租的房屋全部納入管理視線。在落實房東管理責(zé)任的基礎(chǔ)上，實行分類管理。對農(nóng)村出租私房，實行旅店式管理和利用村規(guī)民約進行自我教育、自我約束的“自治式”管理。要積極探索那些租住在自進自出的違章建筑（包括臨時搭建、應(yīng)拆未拆的老房子）的暫住人口管理辦法；對滸山城區(qū)出租房管理，建議借鑒外地經(jīng)驗，建立由滸山街道與市級職能部門共同參與的房屋租賃管理機構(gòu)（可與街道綜治辦合署辦公），抽調(diào)經(jīng)辦人員，下大決心，摸清底子，加強日常管理，加大綜合執(zhí)法力度。對房屋出租戶進行摸底排隊，把經(jīng)常或長期外出、年老體弱多病無管理能力或人戶分離的房東作為重點，加強教育，確定專人，每周上門檢查，進行動態(tài)管理。同時開展房屋信息中介所的集中整治，建議由建設(shè)局牽頭，規(guī)范中介所經(jīng)營行為，落實相應(yīng)責(zé)任，下決心取締一批無證無照中介所。建議有關(guān)職能部門可根據(jù)一定時期內(nèi)的發(fā)案特點、定期向房東通報防范信息，加強重點對象的監(jiān)控。

二是加強對“高危人群”的監(jiān)控。對暫住人口“高危人群”的監(jiān)控，應(yīng)作為公安派出所的主要工作之一，尤其是各責(zé)任區(qū)民警，更應(yīng)作為首要任務(wù)。對符合條件的重點人口和工作對象，要日查日清，日清日報。重點檢查有前科劣跡對象的落腳點和與本人身份不符的可疑物品（如摩托車、手機、金銀首飾等）；重點檢查無牌摩托車、形跡可疑對象，并及時上網(wǎng)比對，展開網(wǎng)上刑嫌監(jiān)控。鑒于責(zé)任區(qū)民警警力有限，管理對象過多，可借助社區(qū)保安隊員和村治保力量獲取初始信息，經(jīng)篩選后上網(wǎng)。公安網(wǎng)要建立專門的數(shù)據(jù)庫，隨時為破案追逃服務(wù)，不能僅僅為應(yīng)付考核，逐級向暫口辦一報了事。要加強對暫住人口高危人群的信息整合，積極構(gòu)建現(xiàn)代化的信息警務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，要充分發(fā)揮已建成的公安信息網(wǎng)、暫口管理信息平臺、旅館業(yè)信息系統(tǒng)、中心城區(qū)的動態(tài)電子監(jiān)控系統(tǒng)和電子警察等技術(shù)設(shè)施在科技強警、技術(shù)防范等方面的作用，以提高動態(tài)基礎(chǔ)管控能力。進一步解決公安內(nèi)部各警種之間、局直部門和派出所之間信息共享度不高、利用信息快速反應(yīng)能力不強、為打擊“兩搶”及偵破重特大案件提供有效信息不及時等問題，通過運用人防、物防、技防綜合手段，實施對“高危人群”的有效監(jiān)控，震懾各類嚴重違法犯罪，為破案追逃現(xiàn)實斗爭提供服務(wù)。

（三）夯實基礎(chǔ)，落實相關(guān)責(zé)任。

做好暫住人口管理需要全社會的配合參與，村、用工企業(yè)和出租房房東更應(yīng)承擔(dān)一定的社會管理責(zé)任。

一是落實村一級的管理責(zé)任。要切實改變村級組織重收費、輕登記管理的現(xiàn)狀，充分發(fā)揮基層組織的作用。①定期召開出租私房房東座談會，村民教育會議，加強法制宣傳，提高村民管理出租私房的積極性。②規(guī)范衛(wèi)生費的收取。建議由市發(fā)改局牽頭，對全市行政村暫住人口的衛(wèi)生費收取使用情況進行一次專項檢查。③每月及時向村轄區(qū)內(nèi)的用工企業(yè)和出租私房房東收集暫住人口動態(tài)信息，指導(dǎo)、督促專管員及時做好暫住人口信息的變更、核對、注銷工作，提高暫住人口信息的準確性和真實性。

二是落實用工企業(yè)的管理責(zé)任。企業(yè)作為享用暫住人口勞動力資源的直接受益者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的社會治安管理責(zé)任。①依照《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》，建立內(nèi)部暫住人口管理制度，對銷售額在500萬元以上的規(guī)模企業(yè)，必須配備專（兼）職保衛(wèi)干部或協(xié)管員，協(xié)助公安機關(guān)做好暫住人口管理工作；②需要招用外來務(wù)工人員時，必須符合國家年齡規(guī)定，查看是否持有《身份證》《暫住證》等證件，不準招用無暫住證的外來務(wù)工人員；③負責(zé)本單位內(nèi)暫住人口的登記、發(fā)證和建檔等工作，定期將有關(guān)信息與所在村聯(lián)系；④凡雇傭外地務(wù)工者人數(shù)較多的企業(yè)，要利用閑置的廠房改建職工集體宿舍，新建或擴建廠房時要把職工宿舍一并規(guī)劃建設(shè)，并在立項、擴初會審時要作為硬性指標規(guī)定。

三是落實出租房房東的管理責(zé)任。出租房房東向暫住人口提供居住房源，收取房租費，同時應(yīng)承擔(dān)以下義務(wù)和責(zé)任：①出租房屋必須符合出租條件，危及承租人的人身安全，房東要承擔(dān)民事責(zé)任；②要經(jīng)常了解承租人的基本情況，不準將房屋租給無有效證件的外來人員，出租房屋要照實登記，人走注銷，人戶一致，準確提供出租房暫住人口的動態(tài)信息；③發(fā)現(xiàn)可疑分子，要及時向公安機關(guān)舉報；④房東遠離出租房、長期外出或年老體弱等無法履行責(zé)任的，要確定代管人，由代管人、村（居、社區(qū)）暫口管理站等代為辦理出租房的有關(guān)手續(xù)、租金收取和稅費繳納等。

為有效落實業(yè)主、房東的管理責(zé)任，要加大監(jiān)督、處罰力度，建議通過廣播、有線電視、報刊、村居宣傳欄等媒介，對一些嚴重違反規(guī)定的企業(yè)主、出租房房東進行曝光，敦促業(yè)主、房東對暫住人口實行有效管理、服務(wù)，增強和落實配合職能部門管理的責(zé)任意識。通過對暫住人口犯罪嫌疑對象的倒查，追究業(yè)主和房東的責(zé)任，給予一定的經(jīng)濟制裁。

（四）以人為本，加強教育和服務(wù)。

暫住人口為我市的經(jīng)濟建設(shè)和社會繁榮作出了積極的貢獻，是社會財富的創(chuàng)造者。我們要客觀、公正地看待暫住人口，尊重和維護他們的合法權(quán)益，多為他們提供方便與服務(wù)。

1、加強教育引導(dǎo)。運用各種新聞媒體，加強宣傳教育，增強暫住人口的社會認同感，要摒棄那種不客觀、帶有歧視的偏見，營造和諧的社會氛圍。暫住人口也要改變不良陋習(xí)，提高自身素質(zhì)，隨鄉(xiāng)入俗，融入××社會。結(jié)合非公有制企業(yè)黨建工作，積極培養(yǎng)、吸收外來務(wù)工者入黨（團），擔(dān)任工會骨干，引導(dǎo)他們參與各項政治活動，鼓勵暫住人口為××建設(shè)多作貢獻。

2、拓寬維權(quán)渠道。要加強勞動、工會、企業(yè)三方協(xié)調(diào)機制，及時研究解決侵害暫住人口權(quán)益行為。創(chuàng)新職工維權(quán)機制，著力構(gòu)建更加良好的勞動爭議調(diào)解機制、法律援助機制、仲裁參與機制和訴訟機制。

3、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。建立健全市、鎮(zhèn)、村三級暫住人口就業(yè)信息體系，繼續(xù)實行免費教育培訓(xùn)，改善外來務(wù)工人員的就業(yè)服務(wù)。各鎮(zhèn)（街道）要開放便民服務(wù)中心，有關(guān)部門要推出便民措施，提供有關(guān)計生技術(shù)、醫(yī)療服務(wù)。政府要制訂優(yōu)惠政策，鼓勵有條件的企業(yè)推行暫住人口集中居住，允許以村集體名義，由村民投資入股，建設(shè)村級暫住人口集中居住點，逐步實現(xiàn)從出租私房散居向公寓式集居轉(zhuǎn)移，爭取通過3-5年努力，暫住人口集中居住率達到60%以上。