關于加快小城鎮建設的財政政策研究

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關于加快××市小城鎮建設的財政政策研究

××市財政局

十六大報告明確指出：“要逐步提高城鎮化水平，堅持大、中、小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路”。小城鎮的發展，公務員之家，全國公務員公同的天地是縣域經濟城市化水平和社會文明程度的重要標志，也是縣域經濟總量，尤其是農村經濟總量擴張，地方財力充實和農民收入穩定增長地客觀反映。推進小城鎮建設的快速、健康發展是促進縣域經濟發展的戰略舉措之一，本文結合××市近年來的實踐，就加快小城鎮建設，促進縣域經濟發展進行一些理論及實踐上的探討和思考。

一、××市小城鎮建設的現狀

近幾年來，××市認真貫徹省委、省政府《關于加強小城鎮建設的決定》，把加快小城鎮建設作為帶動農村經濟社會發展的戰略舉措來抓，大力推進城鄉一體化、鄉村城鎮化進程。截止2004年底，全市共轄17個鄉鎮、2個國有農場，其中建制鎮15個，小集鎮56個，全市小城鎮建成區面積82平方公里，小城鎮人口41.5萬人，比2001年增加7.2萬人，城市化水平達到40%，比2001年提高了3.5個百分點，城鎮居民人均收入達到5966元，比2001年增長15.7個百分點，小城鎮提供財政收入1.1億元，占全市財政收入的32.7%，全市城鎮中心地位和總體功能明顯增強，形成了以郢中城區為中心，建制鎮為支撐，小集鎮為紐帶，中心村為網絡的城鄉一體化格局。

××市近幾年按照“建一個城鎮，興一個產業，活一方經濟”的發展原則，大力推進小城鎮建設，有效地促進了農村經濟發展，夯實了地方財政稅源基礎，達到了良性互動，相得益彰的效果。

一是農村工業化，農業產業化初具規模。在推進小城鎮建設過程中突出“特色建鎮，特色立鎮，特色興鎮”十二個字，立足本地資源優勢，確定區域特色突出，優勢明顯的主導產業，全市初步形成了磷化、食品、建材、紡織、汽車配件等五大產業，生產集約度有所提高，小城鎮經濟日趨活躍。胡集鎮依托磷礦石資源，大力興辦磷化工企業，帶動了鄉鎮企業和第三產業的發展。雙河鎮充分利用石灰石資源，大力興建建材企業，帶動了全市建材業的發展。石牌鎮以豆制品加工為龍頭，擴大黃豆種植面積，帶動了豆制品加工企業的發展。舊口沙梨、柴湖大蒜、轉斗蔬菜、張集香菇、客店葛粉等農產品農業產業化經營也都初具規模，“鐘綠”牌、“三源”牌、“花山”牌大米、“山靈”牌葛粉、“佳綠”牌、“莫愁”牌蔬菜、“笪家湖”牌胡柚等15個品牌，獲得省以上綠色（無公害）農產品認證，農業出口創匯500萬美元，農業外向型經濟初具雛形，有力地帶動了地方經濟發展。

二是小城鎮的綜合功能日漸完善，對經濟的輻射力、吸引力明顯增強。2004年，××市融資投入1.28億元用于城鎮基礎設施建設，207國道、寺沙線、漢宜線改造和襄荊高速公路××段全面竣工，長荊鐵路建成通車，農村路網升級，交通路網骨架形成，城鎮設施、鎮容鎮貌，人口結構迅速得到改善，旅游、服務等產業飛速發展，有力地改善了投資環境，人力、資本、技術、市場初步形成，境外資本大量涌入。2004年，全市引進市外境內資金7.99億元，境外資金1520萬美元，外貿出口1654萬美元，新增規模企業15家，有18個項目落戶全市兩個工業園區。

三是地方經濟實力明顯提升。一批新型小城鎮的迅速崛起，成為××農村經濟發展的增長點，財政增收的支撐點，建設小城鎮直接帶動了建筑、建材等相關產業的發展，促進了稅收收入的增加，旅游城鎮的興建發展，使××旅游知名度迅速提升，旅游業成為縣域經濟最具活力的增長點，2001年以來，全市接待游客289.6萬人次，實現旅游總收入5.5億元。同時，小城鎮的發展，聚集了人口，使城鎮從事服務業的人員增加，也帶動了第三產業的發展，為稅收增收奠定了基礎。2004年，××市完成全口徑財政收入3.06億元，鄉鎮財政完成1.48億元，占48.4%，其中小城鎮完成工商稅收1.01億元，分別占到了32.7%和67.6%，小城鎮建設在地方經濟發展中處于舉足輕重的地位，有力地支撐了縣鄉兩級財政。

四是拓寬了農民就業和增收渠道。小城鎮的建設與發展，直接推動了農民向小城鎮集中，耕地向種糧大戶集中，企業向城鎮集中。近些年××市通過發展小城鎮，共吸納農村富余勞動力8萬人，活躍在小商品批發、運輸、流通等行業，農民通過興辦第三產業，人均純收入由2001年的3048元，增加到2004年3690元，年均增長4.89%，不僅讓農民進了城，而且使生活質量大為提高。同時，××市小城鎮的飛速發展，吸引大量外鄉打工者回鄉創業，帶回來了資金、技術、市場信息等多種經濟因素，為城鎮經濟發展注入了活力，給非農產業發展帶來了新生力量。

二、存在的問題

××市近幾年雖然在建設發展小城鎮、小集鎮上進行了一些探索，但由于城鄉分割的二元結構的大背景，加之受資金、土地、觀念等方面的因素束縛，××市小城鎮建設也存在一些問題：

（一）小城鎮的規模小，對資源的集聚、輻射作用弱化。小城鎮布局由于歷史沿襲立足于利于管理的要求，造成小城鎮個數多規模普遍較小，目前××市共有15個建制鎮和2個街道辦事處，56個小集鎮，擁有人口41.5萬人，小集鎮平均人口0.74萬人，根據全國沿海發達地區小城鎮建設初期的情況來看，小城鎮人口超過2萬人時，才能充分發揮經濟中心對區域經濟的集聚和擴散作用，可以對周邊若干鄉鎮的經濟和社會發展起到明顯帶動作用。××市小城鎮的小規模實際，造成了發展空間和輻射區域狹小，使得小城鎮對鄉鎮民營企業聚集能力有限，工業和第三產業的發展受到嚴重制約，直接導致小城鎮發展后勁的嚴重不足。

（二）小城鎮化速度明顯低于經濟增長水平。××市城鎮化水平從2001年到2004年提高了3.5個百分點，遠遠落后于2001—2004年經濟年均增長7.16%，與此相對應的是，近幾年來，國家相繼出臺的取消農業稅、糧食直補等一系列惠農政策，使農村人均純收入在四年間年均增長4.89%，農民有田種，有穩定的收入，不愿象以前一樣為城市戶口而進城，小城鎮依靠吸收農村人口，依靠數量的擴張來集聚人口的發展方式進一步減慢。

（三）小城鎮建設資金短缺，融資渠道不暢。小城鎮規模小的實際，一定程度上分散了有限的財力來加快城鎮建設，城鎮規模小，但行政人員卻沒有精減，小城鎮的行政事業費支出居高不下，除胡集、舊口、郢中、石牌等幾個中小城鎮自身經濟實力較強外，××市大多城鎮建設投入還受“吃飯財政”狀況的制約，建設資金投入嚴重不足，2004年，××市投入18個城鎮建設專項資金500萬元，平均每個鄉鎮28萬元，僅僅靠有限的上級投入，鄉鎮一級在城鎮建設上存在“有多少錢辦多少事，無錢不辦事”的觀念，城鎮建設資金捉襟見肘。同時，農村金融服務體系不健全，融資成本相對較高，城鎮建設貸款難，融資難一直困擾地方政府，為擴大資金來源，有些鄉鎮嘗試以經營城市的理念發展小城鎮，但辦法不多，渠道不暢，把經營理念簡單地理解為出讓、出租、承包、賣經營權等，一些地理、自然條件較好的鄉鎮，缺乏長遠眼光，把資源都承包、租賃出去了，從長期來看，這種做法對小城鎮的發展有害無益。

（四）小城鎮農業產業化程度不高，區域經濟缺乏龍頭企業支撐。農業產業化經營是發展小城鎮經濟最重要的增長點。2004年，××市全市規模以上鄉鎮屬企業64家，企業從業平均人數5304人，但農業產業化龍頭企業僅10家，在產業發展上除糧油加工、蔬菜、水果外，名、特、優、新的產業規模不大，產業鏈條不長，對產業的引導作用，對種養基地的帶動作用發揮不明顯，農產品加工水平整體不高，呈“三多三少”現象。即：小項目多，大項目少；初加工多，精加工少；低科技含量低附加值多，高科技含量高附加值少。具有明顯支柱產業的鄉鎮不多，許多小城鎮的產業結構相似，缺乏個性和特色，缺乏活力和競爭力，代表農業發展方向的無公害食品，綠色食品的種植面積僅占全市種植面積的4.1%，同時，農業產業化龍頭企業品牌意識滯后，××市現有的一定數量的特色品牌，均限于本省甚至本地區，沒有真正體現品牌價值，很大程度上影響了龍頭企業的擴張。

（五）小城鎮建設配套政策不到位，配套設施滯后。近年來，××市在加快小城鎮建設上取得了一定成效，小城鎮鎮容鎮貌煥然一新，但由于資金緊缺，財政投入不足，仍有部分小城鎮基礎設施建設滯后，城鎮污水處理率和垃圾無害化處理率還很低；斷頭路，泥巴路還很多；綠化總量少，不配套，檔次低；排水設施不健全，排水難的問題沒有從根本上解決，同時，由于戶籍管理制度制約，影響了社會福利、就業水平，在城鎮化建設過程中轉移農民時，對失地農民的社會保障工作沒有及時跟進，出現了農民看病難，就醫難，就業難等問題，這些因素導致城鎮居民生活質量不高，影響××城鎮化的進程。

三、加快小城鎮建設，促進縣域經濟發展的財政對策

1、立足于依附武漢城市圈，科學制定小城鎮建設區域規劃。財政支持小城鎮必須以發展縣域經濟為前提，從戰略的高度制定區域經濟的整體發展規劃，確立財政支持的重點和目標。2001年，湖北省啟動了武漢“1+8”城市圈建設工程，該城市圈以占全省33%的土地，承載全省50.4%的人口，提供全省55.6%的GDP，51.5%的財政收入，60.56%的工業總產值，57.2%的固定資產投資，成為湖北產業發展和經濟實力最集中的核心區，也是國家發改委規劃的全國七大經濟核心區。××市距武漢市區只有3小時的路程，隨著隨岳高速、武荊高速公路的開通，××市到武漢市的時間將近一步縮短，這對××的縣域經濟發展是一個難得的機遇，××市應充分發揮區位優勢，在大城市邊緣形成有經濟活力的小城鎮群體，城鎮化建設應著眼于吸附武漢等大中城市經濟發達地區的資本、技術促進本地區縣域經濟結構的優化和資源的開發，促進財政經濟的整體優化。按照××市目前的資源分布、產業優勢，在規劃小城鎮發展時要有計劃、有步驟地依附城市圈構筑相關產業鏈，實現資源互補。大力扶持胡集、雙河、磷礦等鎮的磷化工產業，著手組建磷化礦業股份有限公司,整合磷化資源,做大做強龍頭企業集團,扶持東橋、郢中等鎮的汽車零配件產業，扶持舊口、洋梓、長壽的農產品加工產業，創建食品工業生產基地和紡織工業生產基地，鏈接以武漢吳家山海峽兩岸科技園為主要輻射圈的產業集群帶。以世界文化遺產明顯陵為龍頭，依托世界文化遺產地、中國歷史文化名城、中國優秀旅游城市、長壽之鄉四大品牌，突出歷史文化、自然生態兩大特色，大力扶持發展客店、大口林場、郢中城區的旅游資源，加強郢中城區的旅游服務業，提升旅游區形象，以東星集團為載體，推動周末假日經濟的發展，力爭發展成為武漢城市圈的“后花園”。

2、立足于比較優勢，大力推進農業產業化經營。推進小城鎮發展不僅擴大城市規模，重要的是引導和促進大部分農業人口轉移到城鎮，城鎮帶動農村，實現城鄉和諧發展，從這個意義上說，加快小城鎮建設，推動農村經濟發展就要加快農村城鎮化、工業化進程，而推進農業產業化經營，延伸農業產業鏈則是實現這一任務的有效途徑之一。結合××資源優勢，農產品加工業的發展狀況和市場潛力來看，應堅持以市場為導向，著眼于長遠發展，抓住有優勢的主導農產品，調整農業生產布局，重點培養和扶持張集的食用菌、長壽的綠色大米，郢中的果蔬加工、胡集、磷礦的花卉產業，舊口、柴湖的糧油以及肉類、蛋品加工，石牌的豆制品等支柱產業延伸農產品加工產業鏈，同時注重品牌意識，為地區名優農副產品統一注冊商標，形成地區名牌，以此為前提優化農產品結構和產業布局，大力發展農產品精深加工為主的第二產業和相關服務業，以全市已建的金林、華聯、新美香、康輝、連心等農業產業化龍頭企業為依托，重點培育一批規模大、起點高、帶動能力強的農產品加工企業，大力支持龍頭企業科技創新，增加農業產業化經營的科技含量，延伸產業鏈條，采取“公司+基地+農戶”、“訂單農業”等形式，通過龍頭企業與農戶建立訂單生產，農資技術服務等方式，強化聯接形成完整的原料—加工—銷售及服務鏈條，發揮整體行業的優勢，提高農業綜合效益，增強地方財政實力。

3、立足鄉鎮企業，壯大地方骨干財源。鄉鎮企業是農村富余勞動力轉移的重要渠道，同時，農業稅取消后，鄉鎮企業的財政貢獻將直接影響地方經濟實力。按照“積極扶持，合理規劃”的方針，繼續優化鄉鎮企業結構，將鄉鎮企業二次創業與小城鎮建設結合起來，引導鄉鎮企業向小城鎮合理集中，重點發展農副產品加工，建筑建材、磷化工、紡織、食品產業。一方面用足、用活財政政策，對小城鎮的鄉鎮企業在資金和稅收等方面給予優惠政策，積極推進鄉鎮企業產權制度改革，實現由集體經營向公有民營、民有民營轉變，引導民間資本、社會資本注入鄉鎮企業。不斷改善條件，優化環境，吸引民營資本和外來企業投資辦廠，使民營經濟成為鄉鎮企業的重要生力軍。另一方面重點扶持鄉鎮優勢骨干企業，立足于胡集、雙河、舊口等地的資源優勢，大力發展磷化工、建材、紡織等工業企業，立足東橋、郢中的交通區位優勢，大力發展機電、汽車零配件、小五金工業，形成區域主導產業，提升產品科技含量，提高競爭力，使之逐漸成為帶動區域經濟增長的支柱和龍頭，為產業興鎮、工業興市奠定基礎。同時，支持發展勞動密集型企業，以提供更多的就業機會，為農村富余勞動力轉移創造條件。

4、立足于制度創新，推行城鎮建設投融資體制改革。城鎮建設資金不足是制約城鎮發展的主要矛盾，單純依靠財政資金的直接投入，不符合公共財政的要求，財政也難以承受。因此，進行城鎮投融資體制改革，建立多元化的投資、融資體制，是加快小城鎮建設的必然選擇。財政應運用市場經濟的運行方式，發揮財政資金和財政政策的導向作用和引導功能，吸附社會資本、民間資本參與城鎮基礎設施建設。一是合理確定政府投入，加強財政基礎建設投入預算安排。根據全市小城鎮建設現狀和規模，以及財政實際，合理確定每年投資支出，力爭逐年增加，同時，積極向上爭取專款用于重點城鎮建設。二是按照“經營城市”理念，推進小城鎮基礎設施建設的市場化進程。對于小城鎮住宅開發項目，供水、供電、通訊、燃氣等具備自負盈虧條件的基礎設施建設項目以及部分文化教育及衛生事業，根據“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，鼓勵建立市政有償使用和合理的收費制度，解決投資者投資回報問題。三是嘗試發行小城鎮建設債券，通過中央財政發行專項債券募集小城鎮建設資金，債券收入嚴格用于準公共產品而又能盈利項目。如農貿市場、供水、供電等。四是金融機構加大對小城鎮建設的貸款支持力度，拓寬服務領域，對農民進鎮購房等方面開展信貸業務。

5、立足于第三產業，擴大農村富余勞動力轉移的容量。城鎮化對農村發展的帶動機制,關鍵是為農民進城創造更多的就業機會，因此，××市發展小城鎮的一個重要途徑就是要拓寬渠道，吸納農村富余勞動力就業。一是著眼市場的帶動能力，重點抓好郢中城區的勞動力就業市場、小商品市場，文集、東橋、洋梓的農副產品、果蔬批發市場，胡集、長壽、柴湖、舊口的生豬交易市場以及農村資金流通體系的建設，為農村第三產業發展創造良好的市場環境。二是大力開發客店、九里、大口、溫峽、長壽等地的旅游產業，加強相關服務產業的建設，創造新的就業機會。三是加大農村交通、通訊、物流、金融信息服務產業的建設力度，既可改善城鄉交通條件，完善通訊信息、產業等基礎設施，又可作為安排農村富余勞動力轉移的重要渠道，加快城鎮化建設步伐。四是積極扶持養老、托老、陪護、衛生保潔等社區家政服務業的發展，發展社區物業管理業，拓寬社區服務范圍，積極推動社區建設向鄉村延伸發展，在部分條件較好的農村引入社區服務，吸納農村富余勞動力就業。五是加強農村教育和勞動力就業培訓，提高農村勞動力素質，增強就業能力，拓展農村富余勞動力的就業渠道，促進農村勞動力合理流動。

6、立足于財政管理，創新財政體制。一是在鄉鎮收入上，按照分稅制財政體制，合理劃分鄉鎮固定財政收入，按屬地原則征收由鄉鎮支配使用，上級不參與分成。全額返還土地出讓金，同時，認真落實恢復征收城鎮建設配套費政策，增強小城鎮的財政實力，確保小城鎮建設資金的落實。二是在稅制上要研究制定有利于小城鎮化建設發展的稅收體系，促進城鎮化進程，比如完善土地使用稅制等等。城鎮維護建設稅制研究制定城鄉一體化相銜接統一的稅制。三是城鎮政府職能是管理服務型，城鎮財政改革是建立公共服務型財政，退出一般競爭性投資領域，著力提供公共產品和服務，加大農村義務教育，公共衛生基礎設施、公共工程、環境保護、可持續發展等公共領域的投入，城鎮政府要在城鎮規劃、住房建設、公共服務、社區管理上注重關注低收入群眾和進城就業的普遍農民工，把進城農民對住房、就學、醫療等設施的需求納入城鎮建設規劃，強調“大服務”觀念，讓進城農民逐步融入城鎮。四是加大對下轉移支付力度，彌補城鎮建設發展資金的不足。五是完善城鎮社會保障機制，健全小城鎮最低生活保障、養老保險、工傷保險、生育保險及醫療保險等制度，提高自謀職業，自由職業，靈活就業人員的參保率，解除農村居民落戶城鎮的后顧之憂。同時，保持農民土地承包經營權的穩定，允許農民保留土地承包權，允許農民在城鄉之間“雙向”流動，在進城農民參與社保的形式上，可借鑒農村新型合作醫療的形式，在全省范圍內對進城農民建立獨立的新型保障體系，由進城農民自愿選擇，自愿參加，保證小城鎮的長期穩定，全面推動小城鎮建設的發展步伐。