江西贛州市新農村建設的調研報告

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關于江西贛州市新農村建設的調研報告

目前，我國經濟、社會發展已經進入工業反哺農業、城市支持農村的新階段。黨的十六屆五中全會提出，建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務。為了解我國農村建設情況，及時總結已有的典型地區建設經驗，認真解決新農村建設中存在的問題，加快推進新農村建設，為決策部門制定更加具體詳細的政策建議，由我委農村經濟發展司與產業發展研究所共同組成聯合調研組，于2005年10月8日至10日，前往江西省贛州市調研。現將有關情況整理如下：

一、江西贛州市新農村建設的做法及成效

(一)贛州市概況

贛州市位于江西省南部，現轄18個縣(市、區)，1個經濟技術開發區，283個鄉鎮。總人口845萬，其中農業人口677.56萬人，占總人口的80％；國土面積3.94萬平方公里，其中耕地面積400.23萬畝。3475個行政村，49139個村民小組。2004年，全市gdp達到398億元，人均4710元，工業增加值97.7億元，農業增加值114億元；實現財政總收入38.35億元，增長22.2％，其中地方財政收入22.84億元，增長16.1％；城市居民人均可支配收入7388元，農民人均純收入2553元。

(二)新農村建設行動的發起

加入wt0之后，我國農業面臨著在國際市場上如何保持競爭力的挑戰；農村稅費改革之后，鄉鎮機構面臨著職能轉變的問題；工業化、城市化的過程中，農村面臨著勞動力轉移的難題。為找出一條統籌城鄉發展的新路，贛州市委、市政府從2004年7月組織人員展開大規模調研，逐步理清了農村今后的發展思路：以科學發展觀整合農村工作的資源和力量，通過把新農村建設作為解決“三農”問題的切入點，統籌城鄉經濟社會協調發展，加快該市全面建設小康社會的步伐。

(三)新農村建設的主要做法

贛州市于2004年9月提出并開展新農村建設工作，主要內容是“建設新村鎮，發展新產業，培育新農民，組建新經濟組織，塑造新風貌，創建好班子”。各地以建設新村鎮為突破口，以“親民、愛民、富民”活動為切入點，以村鎮規劃建設、“三清三改”(清垃圾、清污泥、清路障，改水、改廁、改路)和文明村鎮創建為重點，以增加農民收入、提高農民素質和生活質量為根本，把新農村建設作為解決“三農”問題的新突破口和加強村級組織建設的新載體，科學規劃、整合資源、分類指導、分步實施、依靠群眾、整體推進。

1、以村鎮規劃為龍頭，開展新村鎮建設。一是制定村鎮建設整體規劃。計劃用三年時間全面完成所有村鎮的規劃設計工作，嚴格按照規劃搞建設，做到規劃一步到位，建設分步實施；建立了科學的規劃管理制度并制定了相應的村莊建設管理辦法，形成科學合理的村鎮規劃管理體制，把村鎮規劃建設納入制度化、規范化軌道。二是全面開展“三清三改”工作。根據各個村不同的實際情況，按照“環境整潔、道路暢通”的要求，依靠村民理事會和村民代表會制定“三清”的標準，發動群眾開展“三清”工作，制定了一系列保持農村衛生環境的村規民約，實行村民自治，建立村莊環境管理長效機制。

2、以農民增收為目標，發展新產業。一是完成了產業建設規劃。根據當地的產業基礎、資源優勢、區位特點、市場需求和農民意愿，按照每個縣抓2-3個主導產業、每個鄉鎮抓好l-2個主導產業的發展思路，基本完成四大支柱產業和六大區域特色產業的規劃工作。二是推進農業產業化經營。一方面做大做強主導產業，注重抓好龍頭企業的建設；另一方面，切實加強主導產業基地建設，抓好產業化示范縣、示范鄉建設，形成基地帶農戶，“一鄉一業、一村一品”的格局。三是建立農業支持保護體系。通過建設農業科技創新及推廣應用體系、農產品質量安全保障體系、農產品市場和信息體系和農業生態環境建設和保護體系，有力地支撐農業的發展。四是抓好農產品品牌建設和農產品的標準體系建設。大力組織實施贛南的臍橙、會昌的米粉、大余的金邊瑞香、興國的灰鵝、石城的白蓮五個江西省優質農產品品牌建設，把全市主要農產品納入標準化生產的軌道，把果業、生豬建成產值過百億元的產業集群。

3、以實施“農民知識化”工程為依托，培育新農民。一是以市場為依托，以先進和實用技術、務工技能和三產服務培訓為主要內容，大力實施農民知識化工程，努力提高農民的科技致富能力、市場競爭能力和自主發展能力，使18歲以上、45歲以下年齡段的農村勞動力基本掌握l至2門實用農業技術或務工職業技能。二是建立科學合理的培訓體系。整合現有的大專院校、職業學校、社會辦學力量和企業培訓基地等有效資源，構建農民培訓體系。現已建立縣、鄉、村各類培訓基地3929個，其中縣級273個，鄉級965個，村級2690個。建立農民知識化工程師資庫，提高師資水平，組織專家遵循“規范、實用、通俗、易懂”的原則編寫或選用培訓教材。三是完善培訓機制，創新培訓方法，提高培訓實效。各地職業技能培訓根據市場需求，廣泛開展訂單培訓、協議培訓；根據作物的生長周期和農業主導產業開展農業生產技術培訓工作；對村兩委干部、村級后備干部、農業生產和合作經濟組織帶頭人進行以發展本地主導產業、經營管理等所需專業技能知識為主的大專學歷教育。四是開展以遵紀守法、移風易俗為主要內容的思想道德教育，著力提升廣大農民的思想道德水平，造就一批既有較高科學文化素質和道德素質，又有一定專業技能、文明守法、移風易俗的新型農民。

4、以農業產業化為動力，組建新經濟組織。一是按照“先運行、多扶持、后規范”和“民辦、民管、民營、民受益”的原則，要求每個縣的主導產業都要建立相應產業合作經濟組織，提升農民組織化程度。二是大力圍繞“新品種、新技術、新組織”的要求建立健全良種繁育、農資供應、農業科技服務體系和農產品加工流通服務體系，培育專業化的經濟服務組織，全方面覆蓋產業體系。三是對合作經濟組織在資金上、政策上給予扶持，鼓勵、支持農業龍頭企業和農村能人牽辦合作經濟組織。

5、以創建文明村鎮為先導，塑造新風貌。一是深入貫徹《公民道德建設實施綱要》，以提高農民思想道德素質為核心，廣泛開展道德、法律、文化、科普“四進農家活動”。二是以開展創評文明信用戶、留守孩關心工程等活動為載體，創建精神文明。組織農民開展“除陋習、樹新風”活動，反對封建迷信和宗族宗派勢力，倡導健康、文明、科學的生活方式。三是加強農村民主法制建設，建立健全村民會議或村民代表會議制度。將行政村為單位的村民代表會議制度，延伸到共同利益更加緊密的以一個或幾個聚集的村民小組為單位的村落，創建村組理事會，促進民主管理。逐步把鄉村治理納入法制化軌道，提高農民自我教育、自我服務、自我管理的能力。四是進行文明村鎮創建，重點建設一批標準高、示范帶動能力強的村鎮。五是加強宣傳文化陣地建設，實現每村有一個宣傳文化陣地等。

6、抓好基層領導班子。緊緊圍繞“親民、愛民、富民”活動，把以“三清三改”、村鎮規劃建設、文明村鎮創建為重點的新農村建設成果，作為衡量、檢驗好班子、好干部的重要標準。通過從全國各大高校選拔大學本科生到鄉鎮基層工作，夯實鄉鎮基層領導班子。全面實施鄉鎮領導干部農業專業技能過關制度，開展農村基層干部農業實用技術培訓工作，提高他們帶領群眾做大做強主導產業的能力3實施鄉村干部“素質培訓工程”，加強對鄉鎮、村干部的新農村建設知識培訓工作。

(四)新農村建設的成效

一是村莊面貌有了大大的改變，“臟亂差”現象明顯減少。共完成了6674個村莊的改水，受益人口達74.0246萬人；改廁67273座，受益人口達70.3836萬人；完成通村公路3420.94公里，其中寬4.5米以上的公路l579公里，3.5米以下公路1841.94公里。推廣“三格式無害化衛生戶廁”后，農民跟城里人一樣在家里上廁，而且無臭無味。農民說，用上這種廁所真好，又干凈衛生，又能保證種田的肥料供應。

二是農民的思維方式和價值觀念發生了較大改變。新農村建設剛開始的時候，政府干部下來層層做工作，農民認為政府在搞形象工程。當農民看到了新農村建設給自己帶來實惠的時候，觀念逐漸開始改變。農民由“要我做”變成了“我要做”，建設家園的熱情空前高漲。

三是干群關系得到改善。以前鄉鎮干部下農村時，是“要錢要命”，而現在是“送錢送物”。贛州市農工部部長曾新方說：“現在去農村，農民會拉著你去他家喝茶。”

四是節約了耕地。近一年來，全市共拆除破舊豬牛欄、廁所57648間，面積75萬平方米。清理農民無序建房2925宗，共計345336．1平方米；其中占用耕地510宗，計98025.19平方米；依法拆除54宗，復耕6367.09平方米。

二、新農村建設的成功經驗

2004年贛州城市居民人均可支配收入和農民人均純收入分別為7388元和2553元，比全國平均水平分別低2034元和383元，屬于欠發達地區。轄區內又屬低山丘陵區，人均耕地面積低于全國平均水平。贛州無論從經濟實力還是人均耕地面積均低于全國平均水平，卻率先發起新農村建設行動，形成了欠發達地區低成本推進型的贛南模式，其具體做法在廣大中西部低山丘嶺地區具有普遍的適應性，便于在全國同類地區推廣。

(一)用人得當，領導先行

江西贛州新農村建設，是贛州市委、市政府審時度勢后發起的。其中，主要發起人江西省委常委、贛州市委書記潘逸陽，是來自廣東省的外調干部，中山大學哲學博士，其博士論文為《農民主體論》。新農村建設的一個重要方面就是以農村為載體、以農民為主體來進行的。這表明，新農村建設的思路創新、制度創新和機制創新，與地方黨政主要決策者的開放意識、工作經歷、知識層次具有密切聯系。不論發起還是推廣新農村建設行動，在現行體制下，地方黨政機關領導班子尤其是首要領導的素質高低，一定程度上決定著當地新農村建設行動的成敗。

(二)政府主導，農民主體

在新農村建設過程中，政府深入開展調查，全面掌握當地實情，制定切實可行、符合群眾意愿的實施方案。通過強化宣傳發動工作，公開扶持標準，創新補助辦法，實行“以物代扶”、“以獎代補”。調研數據表明，公共設施中，政府與農民投資比例約為6：4，家庭設施中，政府與農民投資比例約為3：7。新村鎮建設示范點由定點制改為群眾申報制。村民自愿申報，愿意搞新農村建設的群眾申報率達到80％以上的就定點，實行動態管理，擇優選擇定點，越積極、越先申請實施的農戶就先實施，并給予較優惠的獎勵政策，組織和引導農民群眾積極參與新農村建設。同時注意維護和實現農民群眾對新農村建設的發言權。在規劃編制過程當中，吸引村民代表討論，提交村民代表大會認定，通過村民自己制定村規民約保證規劃的切實執行。通過群眾推薦、選舉老黨員、老干部、老勞模、老軍人、老教師等有威望的人產生理事會，由理事會出面與廣大群眾協商化解矛盾，讓群眾做群眾的工作，真正讓農民群眾實現自我管理、自我服務。

(三)實事求是，量力而行

從實際出發，以求真務實的態度和真抓實干的工作作風推進新農村建設工作。制定新農村建設的目標、任務和措施時，既要按照新農村的標準嚴格要求，又要切合實際、切實可行，不增加農民負擔，不搞強行攤派，不搞形象工程和脫離實際的政績工程。正確處理階段性目標和長遠性目標的關系，既要量力而行，又盡力而為，打好基礎，分步實施。

(四)因地制宜，科學指導

要深入調查研究，因地制宜，因鄉鎮制宜，因村制宜。在村鎮規劃上，要根據當地客觀條件，科學編制規劃；在新農村建設模式上，力求以人為本，與自然和諧，格調新穎，形式多樣；在方式方法上，先易后難，分步實施，不搞齊步走、一刀切。創造性地開展工作，形成各具特色的發展道路和發展模式。

(五)建章立制，規范操作

要在實際工作中不斷總結經驗，把握規律，把符合客觀規律的東西形成制度和規范，建立長效機制，把新農村建設納入制度化、規范化、持續良性發展的軌道。只有健全長效工作機制，才能確保新農村建設健康持續發展。新農村建設是一項長期、艱巨的工作，必須有長效機制作保證。

(六)整體推進，突出重點

新農村建設是一個復雜的系統工程。廣大農村點多面廣，一方面要按照統一部署，統一規劃，整體推進；另一方面，又要從解決好農民關心的具體問題入手，找準突破口，根據當前的資源和工作力量，突出每個階段的工作重點，分步實施。贛南市把發展新產業和“三清”工作全面啟動，改水、改廁、改路量力而行。

(七)典型示范，以點帶面

贛州市各地在鐵路、國道、省道以及公路沿線率先展開新農村建設工作，特別是在323國道、贛粵高速公路沿線，重點建設一批具有較高標準和較強示范作用的新農村示范點，發揮典型示范作用。通過典型示范，做到以點帶面，點面結合。

(八)整合資源，優化配置

一是整合部門力量。贛州市31個相關職能部門作為新農村建設成員單位，承擔了各自的工作職責，健全了考核措施，并發揮部門的優勢，圍繞整個新農村建設工作大局，制定了詳細的支持參與工作方案，部門整合有力地牽引了農村各塊工作的整合。如規劃建設部門要抓好村鎮規劃建設，按時完成村鎮規劃編制任務，并負責在今明兩年內對全市的縣鄉規劃人員進行一次系統崗位培訓；國土部門嚴格按照規劃要求把好土地審批關等。二是整合各類資金和項目。依據各級政府投一點、涉農資金捆綁使用傾斜一點，受益群眾出一點，包扶單位助一點，社會各界捐一點，政策優惠減一點，將各方資金統籌到新農村建設上來，提高了各部門資金分散使用的效益。三是動員全社會的力量支持新農村建設。大力推行企業、學校、個體工商戶與村莊結對，建設新農村的“1+1”模式。

三、新農村建設存在的問題

(一)新農村建設范圍廣、對象復雜、難度大

新農村建設涉及到農村生產、農民生活的方方面面，涉及千千萬萬農戶，投資范圍廣，投資金額大。我國農村各地經濟條件、地域特征千差萬別，基礎設施投入和公共服務需求有很大差異。目前，國內一些地方正在進行新農村建設，但大都剛起步，經驗不足，區域性的成功經驗是否適合在全國推廣尚待驗證。

(二)新農村建設缺乏法制化的制度保障

現實工作中，許多地方的發展思路和具體措施隨領導人的更換而發生重大調整。贛州雖然將新農村的發展規劃通過地方人大表決方式加以穩定，但因沒有地方性法規的立法權，同樣面臨法制化制度保障問題。由于各地新農村建設是一項長期艱巨的歷史任務，如果因領導人的輪換而使新農村建設行動出現多次反復，勢必嚴重挫傷廣大干部群眾尤其是農民的積極性，削弱黨和政府的領導權威。新農村建設行動如何通過法制化途徑，獲得穩定的制度性保障，是今后面臨的一大挑戰。

(三)政府投入嚴重不足

全市自開展新農村建設以來，累計投入的資金近5億元，其中財政安排6300萬元，捆綁專項資金1．2億元，吸引社會資金3．1億元，資金投入中政府只占30-40％，農民占到60-70％，而目前贛州的新農村建設尚未全面鋪開，只是在點的層次上進行，覆蓋村莊的數量比較少。根據對贛州18個村進行的問卷調查表明：目前江西贛州農村要完成“六通”、“五改”、“兩建”十三類待建的基礎設施項目，包括政府和農戶在內的各村人均總投入需要1913元，其中需要政府補助48％。從目前政府給示范村的投入看，資金缺口依然較大。例如，興國縣1年來投入到新農村建設的財政資金300多萬元；興國縣4000多個村落，有能力搞示范的目前只有200多個，約占全部村落的5％；另外，道路資金缺口大，興國縣的交通經費只夠建58公里，但已安排190公里的建設任務，政府補貼資金難以保證到位。

(四)資源整合困難

現有的許多涉農項目資金，由于來自不同的部門，在使用上難以整合起來，難以根據各地發展的輕重緩急安排使用，以發揮更大的整體效應。興國縣副縣長歐陽巧文說：現有的支農資金比較分散，整合的時候不僅涉及到利益調整，還涉及到資金用途的改變，不符合資金的使用政策，可能會有一定的管理風險。

(五)農村土地管理法規不完備

土地法中雖然有“一戶一宅”規定，卻沒有相應的實施細則。這使得在村莊整治改造當中，一戶一宅的政策法律依據不夠完善，在清理一戶多宅的過程中，許多問題難以處理。如在拆除空心房的時候，農民會以老祖宗留下來的房子不能拆等種種借口拒拆。由于沒有相關法律的規定，如果強行拆除會引發干群矛盾；如果不拆，又會影響整個規劃的順利實施。

(六)“一事一議”籌資籌勞資金易突破省政府規定的上限

贛州市通過“以物代扶”、“以獎代補”的方式激勵農民投身于村莊公共設施的建設。例如修路，農民只有在鋪好路基的時候，政府才會去修建路面。江西省規定的村內興辦集體生產和公益事業所需資金每人每年不得超過15元，農民為鋪好路基所花的費用往往超過此限額標準。農民自愿的行為與省內現行政策規定相沖突，以致許多時候農民自愿籌資籌勞被視為加重農民負擔。以興國縣長逕村為例，該村通硬化路待建費用需77萬元，政府資助42％，農戶分攤58％，村人口4211人，人均建路負擔為106元，遠遠超過省里規定的標準。

四、政策建議

(一)選擇不同地區先行示范，再逐步向全國推廣

根據近郊、平原和山區等經濟特征，在東、中、西部各找若干地區先行試點。可優先考慮新農村建設已經有一定經驗的地方作為試點，如在江西贛州市。在總結各地經驗，完善相關政策的基礎上，再向全國其它地區推廣。

(二)以法制化方式為新農村建設提供穩定的制度保障

將社會主義新農村建設列入“十一五”規劃，明確新農村建設是統籌城鄉發展的重要手段、未來5年國家重點投資的領域。制定并出臺“我國社會主義新農村建設發展綱要”，明確新農村建設是一項長期而艱巨的任務，國家將在未來的幾十年里大力支持新農村建設。最后，加快“社會主義新農村建設”的相關立法工作，為新農村建設提供穩定的法律制度保障。

(三)擴大新農村建設的財政預算投入，單列新農村建設專項資金

制定財政預算時要單列新農村建設專項資金，預算投入應能滿足新農村建設階段性投資的需要，并明確中央和地方配套資金的比例。近兩年來，地方財政收入和中央財政收入的比例為9：11，配套資金比例可參照此執行。

(四)整合各項支農資金

以新農村建設為契機，成立新農村建設工作辦公室，所有支農資金由該機構統籌使用。各地在村莊規劃的指導下，根據項目向新農村建設工作辦公室申請資金，各省、市、縣設立分部，負責項目的審批、資金的拔放和監督。若部門資金由于利益整合困難，可考慮部門資金下到基層的彈性化和地方化管理，給地方更多的自主權。在現行體制下，對不太符合部門規定但合理的地方資金整合行為，給予靈活寬容對待。或者由涉農資金相關部門聯合統籌資金的使用，建立部門聯席會議制度。

(五)完善和制定宅基地、農村合作經濟組織等相關法規

針對《土地法》中“一戶一宅”的規定制定實施細則，對“一戶多宅”的第二套以上的住房征收較高金額的宅基地占用費；或者修訂法規，允許集體土地所有者以司法途徑收回第二套以上的住房宅基地。制定并出臺《農村合作經濟組織法》，為農村各類合作組織的發展掃除法律的障礙。同時給予農村合作經濟組織及其所辦實體減免所得稅、營業稅、增值稅等優惠政策，扶持其發展壯大。

(六)進一步完善并盡快實施農民籌資籌勞管理新辦法

新農村建設的一項重要內容是改善農村的基礎設施，農村道路等公共設施具有一次性投入大、收益期長的特征。我國的財政實力目前尚不能完全負擔農村公共設施的提供，需要調動廣大農民的積極性來參與新農村建設。2005年7月農業部了《村級一事一議籌資籌勞管理辦法(試行)》的征求意見稿，賦予省級政府根據當地經濟發展水平、農民承受能力、農村事業發展需要，制定籌資限額的權力。根據今后農村基礎設施建設規模不斷擴大的趨勢，一方面省級政府要適當提高籌資限額標準，為村民自愿籌資留出更大的靈活空間。限額雖然高，只要農民真正享有民主權利，政府不強行攤派，并嚴格按“一事一議”表決，農民會自我約束資金籌措負擔；另一方面要根據基礎設施一次性投入大、長期維護費用低的特點，改年度限額為3年或5年總限額，允許農民跨年度使用籌資限額。建議農業部盡快完善“籌資籌勞管理辦法”并頒布實施，為各地根據本地新農村建設的實際情況，出臺相應的“一事一議”籌資籌勞管理辦法提供新的依據。