縣工商內設機構創新交流

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縣級局處于執行層，工作性質決定其內設機構沒有必要同上級部門一一對應，必須敢于創新，克服對現有機制的“路徑依賴”，整合有限的人力資源，對職能相近的科室予以合并，真正以“一根針”應對“千條線”，打造“大執法、大監管”格局，才能確立工商執法權威和影響力。

縣級工商局（包括市區分局）在工商行政管理機構序列中，是重要的一線職能部門，是國家相關法律法規和上級部門政策的重要承擔者和執行者，在工商行政管理系統的許多職能中，有很大一部分要依靠縣級工商局來完成。同時，縣級工商局容納著全系統的大部分干部職工，科學、合理、有效地發揮縣級工商局的效能，就能夠充分地履行工商行政管理職能作用。因此，如何科學設置縣級工商局內部機構，應是當前工商行政管理部門急需研究的重點課題。本文通過對山東省臨沂市部分縣級工商局執法狀況的調查，對改革和創新縣級局的內設機構和執法體制作粗淺探討。

一、當前工商系統行政體制現狀及特點

就山東省工商系統來講，自年實行垂直管理體制后，在20年前后經過大規模的機構改革，在省局——市局——縣級局基本上設置了上下統一、職責對口的內設機構。在縣級局，按照省、市局的設置，基本上都設立了公平交易局（由原經檢所組成）、企業注冊局（由原企業科、個體科合并而成），二者均為副科級單位，同時還有辦公室、人事政工科、財務裝備科、市場合同科、消費者權益保護科、商標廣告管理科、法制科、監察室8個內設科室，在鄉鎮，設立一定數量的派出機構——工商所。每個科室、所定編少則2人，多則10人，以上科室、所在各自職責范圍內各司其職，行使職權，形成比較完善的內勤、監管和執法網絡。

在縣級局設立以上機構，和市局機構相對應，各機構職責比較明確，能夠迅速落實和貫徹上級的精神，對職責范圍內的事務，不等不靠，及時采取措施，作出有效的反應。對市級局相應的機構來說，能夠迅速將上級有關要求和規定傳達給縣級局相關機構，權責相對，“人”、“事”明確，便于發揮效力；對縣級局領導班子來說，能夠對全局的人力資源進行統籌安排，發揮個人所長，合理配置，取得最佳組合。應該說，經過實踐，臨沂市工商系統縣級局內部機構的設置，在充分發揮工商職能、加強隊伍建設、提高行政效率、樹立工商執法權威等方面起到了積極作用。

二、現行體制及執法狀況存在的問題

經過調查發現，在現行體制下，縣級局在主要機構上同省、市局基本保持了一致，但從管理結構上說，同省、市局的工作性質有所不同，縣級局處于執行層，偏重于微觀管理，有大量的具體工作需要落實，有時需要集中人力、物力甚至全局的力量實施行動。這不可避免地需要一些科室、工商所協調配合，便于形成合力。鑒于目前工商部門的財務體制“自收自支、以收定支”現狀，縣級局都把保證本局的經費收入作為壓倒一切的首要任務，由此出現了一些矛盾，已經影響了工商職能的發揮，具體表現在：

一是自劃“山頭”，各自為戰。由于收支壓力逐年增大，目前，各縣級局都給執法科室、工商所下達了一定的工作指標，特別是收費和罰款指標更加細化，并定期進行量化考核，與科室、基層所負責人的晉級、獎懲相掛鉤。與之相對應，科室、基層所負責人又將指標分解到本部門的個人，經過分解，收費、罰款成了每個基層人員的首要任務。為了保證自己的收費來源，各部門尤其是工商所將轄區變成了自己的領地，其他部門不得染指。例如，一些工商所對縣級局的消保科、商廣科等科室到自己轄區內進行檢查就百般阻撓、對經營戶予以袒護；消保科負責查處流通領域商品質量案件，則不允許公平交易局、市場合同科等其他科室介入；由于利益驅動，有的科室即使接手本應由其他科室處理的案件也不移交，有的完成工作指標后，即使發現違法行為也不查處或放到下一年度再處理，美其名曰“涵養費源”。長此以往，既形不成執法合力，樹不起執法權威，又放縱了違法行為。各單位只能辦一些小案、普通案件，對一些大案、要案，要么由于利益分配不均，要么不愿聯合辦案，往往不了了之。今后工商收費改革勢在必行，強力執法將成為工商部門的“重頭戲”。以目前“單兵作戰、分頭出擊”的執法機制，將很難承擔起監管重任。

二是執法“撞車”，互爭費源和案源。在執法辦案中，由于一些機關科室和基層所的管轄權限、職能沒有劃分好，工作起來很難和諧。有些本應歸局機關科室查辦的案件，基層所也插手辦理，存在爭功、搶案源現象。更有甚者，有的單位為了私利，故意趟渾水、瞎攙和。例如，某縣工商局消保科在成品油質量抽樣檢查中，發現一加油站的成品油屬劣質油，隨即對該加油站立案查處，擬依法對其處以3萬元罰款。但當地工商所得知此事立即插手，自行制作了詢問筆錄，上報縣局法制科備案，并擅自決定對當事人處以5000元罰款。當事人當然繳納了小額罰款，導致消保科執法人員非常尷尬。還有一種“撞車”現象發生在所與所、科與科之間。如某工商所查獲一起違法收購棉花案件。在詢問中，該棉販承認是為另一個鄉鎮的一家棉花加工廠收購的。經查，這個加工廠長期無照經營，屬非法加工。沒想到正當該所上報縣工商局準備聯合查處時，當地工商所卻搶先對當事人進行了小額處罰，致使查處被迫終止，讓違法者鉆了空子。某縣商廣科和消保科聯合查辦了5起“輕騎”商標案件，該類案件本屬商廣科職責范圍，但舉報人舉報到消保科，消保科要查辦，最后在局長出面協調下，由兩個科聯合辦案，罰款各一半，這樣才緩解了辦案爭執。

在執照辦理和管理中，也出現“撞車”現象。目前，縣級局已將個體工商戶執照辦理權限下放到工商所，一些工商所在辦理執照時，利用個體工商戶不太了解的心理，如果鄰邊的工商所連辦照和管理費共收取300元，他們就宣傳“到我們所辦理只要200元”，互相競爭，因小失大，影響了全局的收入，造成了費源流失。例如，某鄉鎮是特種農產品生產基地，每年秋季都有許多人從事收購生意，該鄉鎮工商所每年在此季節加強檢查，能夠辦理臨時執照500余份，加上收取300至400元的管理費，成效很大。而今年，鄰邊一些工商所紛紛以200元甚至150元的收費標準吸引經營戶辦照，致使該工商所今年辦照不到100戶，收費額只有去年的20％。

三是管理難以到位，執法力量分散。縣級局由于處于基層，除應付日常工作外，常遇到突發性事件和集中性活動，就需要集合幾個科室、工商所的力量。然而由于現有機構分工過細，“鐵路警察各管一段”，政出多門，造成全局人員總數不少，執法、監管力量卻十分薄弱。一個執法機構僅3到5人，由于工作壓力，寧愿辦一些花費小、耗時少的小案子，對于涉及不正當競爭、商業賄賂、壟斷、傳銷的案件，耗時費力，技術含量高，風險大，執法人員多不愿或沒有力量和能力去查。同時，人員分散造成工作效能不高。如在企業注冊局，在每年年檢期間和企業檔案掃描錄入期間，工作非常繁忙，工作量也很大；公平交易局、消保科等執法崗位，在集中打假、“黃金周”等特殊日子里，也感到人手緊張；對辦公室、人事科來說，大型會議組織、接待、人事檔案整理和調資時期，也是最忙最累的時候，有時需要加班加點，有的科室在工作較多或集中的時候，往往采用從基層工商所和其他科室抽調人員幫忙的方式，這樣既容易打亂其他單位的工作部署，又由于借調人員對業務不熟、造成忙中出亂的現象，更有一些人存在“不是自己本職工作、應付了事”的心理。而在其他的時間里，一些科室無所事事，無事生非，又造成人力資源浪費。同時，科室、工商所多級執法、多頭執法，職能交叉重疊，“有了好處爭著管、沒有利益往外推”的競爭和扯皮現象時有發生。例如，某企業因為銷售劣質商品被縣局消保科查處，隨后又因為涉嫌商標侵權被商廣科立案調查，企業負責人大惑不解地問：“都是工商局的人，為什么不一次性給我們指出來？”還有一些企業經常既接待工商所的監管，又應付企業注冊局的執照檢查，還要準備公平交易局、商廣科、市場合同科等單位對經營行為、商標廣告、合同等方面的專項檢查，以致一些企業發出了“到底有幾個工商局”的疑問！

三、對縣級局現有內部機構和執法體制的創新設計

工商部門的體制改革，是一個逐步深入的過程，目前省以下垂直管理體制雖然已經初步確立，但也不是一勞永逸，不可更改的，應當在磨合的過程中及時改革體制中與實際不相適應的部分，使之發揮出最佳效能。

縣級局內部機構設置存在的弊端，省、市、縣局也試圖進行改變，如近年來，大力推行“小局大所”改革，力圖重心下移，加強基層監管、執法力量，但成效不甚明顯。綜上調查，本著“形成合力、發揮威力、優化配置、精干高效”的原則，對縣級局的機構設置和執法體制創新提出以下設計。

一是對現有科室進行有效整合。根據實際，按照工商部門現有的內部管理、登記監管和行政執法三大職能，大膽打破現有科室之間界限，凝聚力量，科學設立內部機構。將負責內部服務和保障的科室，如辦公室、人事科、財務科、監察室合并為“綜合辦公室”;將公平交易局、消保科、商廣科、市場合同科、法制科合并為“行政執法局”;商廣科的廣告審核、市場合同科的市場證照辦理審核、合同抵押等部分職能合并到企業注冊局，改為“登記監管局”。同時，為強化責任，在各機構內部設立相應的工作崗位，明確專人負責，如“綜合辦公室”的人事崗位、財務崗位、文秘崗位等;“行政執法局”設立各執法中隊。這樣既分工又合作，便于人力資源的高效利用。

三大機構的形成，有利于消除現有科室之間的隔閡和內耗，集中力量，由分散的“巴掌”集中成“拳頭”，解決執法面廣，力量分散導致的執法深度和專業程度不夠等問題。便于查處不正當競爭、壟斷、商業賄賂等需要集中精干力量的各類重大案件，容易產生執法威力，形成震懾力，樹立工商執法權威。同時提高了執法機構規格，有利于專業執法隊伍的組織、指揮和管理，有利于執法機構與內設機構之間，系統縱向之間的組織、指揮和協調。

二是合理設置工商所。目前工商所的設置基本上還是“一鎮（鄉）一所”，每所多則10人，少則3到5人，執法資源沒法整合，不利于工作開展和管理到位。為加大基層監管力度，就是要按經濟區域設置為原則，達到“小局大所”、“精局強所”，可以綜合考慮基層執法環境、現有硬件設施、個體工商戶和各類企業的擁有量、經濟總量及發展潛力等因素，科學調整工商所布局，對工商所的數量、名稱、轄區范圍等進行全面調整和合理配置，整合現有人力、資產、財力資源，統一規范工商所內部機構設置，增加基層執法人員，提高管理服務效能。如江蘇省工商系統在機構改革之初，就大力合并工商所，在較大鄉鎮設立工商分局，管轄周邊2到3個鄉鎮，均以自己名義獨立辦案，分局局長負責把關案件程序和質量，不須縣級局法制科審核，減少了中間環節，提高了辦案效率。

三是整合資源，促進管理和執法機制創新。當前，工商部門監管主體規模越來越大，執法難點、焦點、熱點、重點問題增多。要集中人力研究和探索新的執法手段，克服執法難點，提高監管手段的技術含量，將新的科技成果、信息技術等先進技術充實到現有監管手段中。必須集中執法人才，建立強力精干的執法隊伍。新機構的設置，能夠打破目前各自執法的體制，建立統一的執法指揮系統，統一歸口指導，打破自上而下分業務科室指導、分案件類型指揮的傳統。江蘇省工商局在縣級局推行以縣局經檢大隊（相當于公平交易局）為指導、各鄉鎮分局統一執法的工作模式，根據一個時期執法重點和群眾關注的熱點問題，“圍繞一個熱點問題，開展一次集中執法，查辦一批案件，規范一個行業”，集中全局執法力量，全局一盤棋，統一行動和處罰標準，聲勢強，力度大，有利于查處大案、要案，也減少了人情案、關系案、徇私舞弊現象的發生。

四、結論

體制變遷和創新的標準，在于始終把握住組織的根本利益與核心目標，對體制的改革抱著“一勞永逸”的思想是不可取的。我國的經濟體制正逐步轉型，作為主要的監管者，工商部門的監管方式、監管體制和機制也需要隨之調整，工商部門應當克服對當前體制的“路徑依賴”，高度重視對轉型理論的研究，形成系統性的“轉型”理論，對轉型必要性、緊迫性、轉型的方向、時機等問題開展全方位的深入研究，使監管體制更好地適應形勢的需要。