居委會兩難困境交流

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一、居委會的歷史地位

從歷史和現實情況看，居委會是具有中國特色的群眾性自治組織（“半行政、半民間”）。居委會的歷史地位在于：居委會是“社會橋梁”，是國家與社會在基層社區的中介，是國家政權在基層的延伸，是基層政權的組織載體和實體，又是基層群眾的代言人和利益表達者；居委會是“社會水泥”，它通過組織居民開展民主自治和互助服務，將原子化的個人黏合為社會；居委會是“社會減壓器”，它組織居民自治而增強社會自治能力，它促進政府與居民合作而增進政府與居民的相互信任。居委會的歷史地位是通過它的雙重功能來實現的，它既協助政府進行社會管理和提供公共服務，又組織居民開展民主自治和互助服務；它因協助政府而與政府形成彼此依賴關系，它因組織居民而與居民形成彼此依賴關系；它因協助政府而得到政府的認同，它因組織居民而得到居民的認同；正是居于居委會的雙重功能所帶來的雙重依賴關系和雙重認同，居委會的“社會橋梁”、“社會水泥”和“社會減壓器”作用才成為現實。

居委會的地位和功能是其他社會組織（諸如業主委員會、物業服務企業、社區工作站等）無法替代的。居委會的地位如何體現、居委會的功能如何實現，一直是社區建設以來社區體制改革要解決的一個重要問題。在單位解體、社區替代的情況下，居委會負擔過重、或過度行政化、或再度邊緣化，都會使居委會喪失“社會橋梁”、“社會水泥”、“社會減壓器”作用。

二、居委會面臨的“兩難困境”

政府職能社區化是政府加強基層社會管理和公共服務的現實需要。但受計劃經濟體制慣性的作用，政府的社會管理和公共服務都堆積在居委會身上，居委會肩上承擔著太多、太重的任務，“彎著腰做事，翹著屁股挨批”，是居委會生存狀態的真實寫照。“為居委會減負”成為社會各界強烈的共同呼聲，也成為政府推動社區體制深化改革的出發點。

目前，各地圍繞居委會減負，積極探索社區體制深化改革的新途徑。社區體制深化改革的一個新探索，就是建立社區工作站（各地對此稱謂有差異，但其功能相同，可以統稱為“社區工作站”），具體落實政府職能社區化所帶來的各種任務。社區工作站的管理體制存在差異，主要有兩種模式：居委會管理模式、街道辦事處管理模式。

居委會管理模式的最大特征，是社區工作站在社區黨組織和社區居委會的領導下開展工作；社區工作站是社區居委會的一個工作機構（有的地方，社區黨組織書記或社區居委會主任還兼任社區工作站站長）；社區工作者采取政府出錢、居委會聘用的辦法；社區工作站接受政府、社區居委會和居民群眾的監督、考評。

街道管理模式的最大特征，是社區工作站獨立于社區黨組織和社區居委會。區政府通過公開招聘社區工作站人員；社區工作站在街道黨工委和街道辦事處的領導下開展工作，承辦政府職能部門交辦的事務；街道辦事處負責社區工作人員的考核、評議。

這兩種改革模式的背后，有著共同的改革思路：既然單靠居委會一個組織難以承擔政府下派的事務，那么就增加機構和人員，社區工作站和社區工作者（有的社區專干、社區干事等）也就應運而生。這種改革思路是地方政府受滲透于社會領域里的計劃經濟體制慣性約束，所采取的一種摸著石頭過河的改革策略。

這兩種改革模式都是傳統的行政管理模式的延伸，是政府“腿”的延長，會面臨“兩難困境”。居委會管理模式會面臨居委會“全能化”、“過度行政化”的問題，而且還可能為政府部門不斷地向居委會下派任務提供新的體制平臺。因為在政府部門看來，“我增加了居委會的人，又給了居委會的錢，還給了居委會管人的權，那么，我給你下派任務，與你簽訂行政目標責任書，考核你行政目標完成情況，那是理所當然的。”甚至工會、共青團、婦聯等組織也可能仿而效之。如此，居委會管理模式會走向它的反面：出發點是為居委會減負，其結果卻是居委會負擔越來越重，社區社會管理和社區公共服務的成本會增加而社區整體福利會降低；同時，居委會“過度行政化”，只見“政府的背影”而不見“居民的身影”，會使居委會在政府需求與居民需要之間失去平衡。

街道辦事處管理模式也會面臨街道辦事處“全能化”問題，很有可能為職能部門進一步向街道辦事處下派任務提供新的體制平臺，隨之而來，街道辦事處任務增加、機構增加、人員增加，街道辦事處很有可能越來越遠離其派出機構性質，而演變為一級政府；如此以來，多年來街道辦事處體制改革的成果將化為泡影，帶來政府管理層級增加、管理成本攀升、社會整體效益下降。另一方面，街道辦事處管理模式還面臨居委會“再度邊緣化”的問題。社區工作站成為街道辦事處的派出機構，在權力、資源分配上處于強勢地位，而居委會處于弱勢地位，居委會與政府之間的相互依賴關系會逐步削弱甚至消失；居委會不能背靠政府（失去“政府的背影”），居委會在群眾中的威信會降低，動員居民的能力會減弱，促進政府與居民合作的可能性會減少。問題的關鍵還在于，社區工作站可以分擔居委會的行政負擔，但至少它不可能完全替代居委會，成為“社會橋梁”、“社會水泥”、“社會減壓器”；如果說，社區工作站可以完全替代居委會的話，那么，它就不再是社區工作站而是負擔過重的居委會的翻版。

在新一輪為社區減負而進行的社區體制深化改革中，面臨“兩難困境”：既不能使居委會“過度行政化”，也不能使居委會“再度邊緣化”。如何破解“兩難困境”，是社區體制深化改革面臨的挑戰。

三、“江漢模式”的深化：權力平衡模式

政府職能社區化是政府加強基層社會管理和改善社區公共服務的需要，而建立社區工作站又是適應政府職能社區化的需要。問題的關鍵在于，社區工作站在制度設計上能不能有“第三條道路”：在居委會“過度行政化”與“再度邊緣化”之間找到某種平衡。

制度是調整權力關系的規則。要規避居委會的“過度行政化”和“再度邊緣化”，需要在制度設計上構建政府、居委會、社區工作站之間的權力平衡關系。

2005年以來，華中師范大學城市社區建設研究中心與武漢市江漢區政府合作，尋找社區工作站的新的制度設計。我們做過多次的調研、開過數次討論會、提交過9份咨詢報告，在一次又一次地重復博弈中，我們彼此認識到：只有深化社會專業分工，才能構建政府、居委會、社區工作站之間的權力平衡關系。深化社會專業分工，就是要通過社區體制的深化改革，在社會管理中促進政府行政管理與居民自治管理的分工，在公共服務中促進政府“掌舵”與社會組織“劃槳”的分工。

深化社會專業分工，其核心是要將街道社區服務中心和社區公共服務站（江漢區之所以用“社區公共服務站”替代“社區工作站”，一方面是為了凸顯其服務屬性，另一方面是為了與社區其他服務如社區商業服務、社區志愿服務等區別開來）定位為社會組織，定位為具體承擔社區公共服務的專業機構。如果定位于政府的辦事機構（或派出機構），勢必采取街道辦事處管理模式，帶來街道辦事處“全能化”和居委會“邊緣化”的問題；如果定位于居委會的辦事機構，勢必采取居委會管理模式，出現居委會“全能化”和“過度行政化”的問題。

深化社會專業分工，需要創新社區公共服務體制。江漢區著力創建政府統一購買、街道辦事處發包、街道社區服務中心和社區公共服務站服務、居委會協調監督的管理體制。新體制的實質，是要通過政府購買服務的方式，推動政府職能轉變，促進街道社區服務中心逐步轉向專業化的社會組織。市區政府做好社區公共服務發展規劃，確定服務購買項目和服務購買要求，測算各街道辦事處所轄區域的服務當量，明確資金籌措渠道，做好年度財政預算，等等。街道辦事處代表政府與街道社區服務中心協商簽訂服務購買合同，指導和監督街道社區服務中心的工作。街道社區服務中心以社區為基本單元，設立社區公共服務站，負責內部人、財、物的管理和服務項目的運行。居委會負責指導、協調、監督社區公共服務站的工作，代表居民履行五種權力：一是參與社區公共服務站站長、副站長及其工作人員的聘用，具有人員聘用的建議權；二是工作協調權，牽頭組建社區服務協調委員會，協調居委會、社區民間組織、社區公共服務站、其他社會組織之間的工作關系，指導和協助社區服務站開展工作，形成工作合力；三是民意表達權和工作監督權，收集居民需求信息和代表居民權利，監督社區公共服務站工作人員的服務態度、服務行為、服務狀況；四是民主評議權，組織居民代表，通過民主評議，對社區公共服務站的服務績效進行年度考評，評議考核合格者，方可續聘。最重要的是，居委會的職責和權力，是通過相關制度來規范的，包括社區公共服務站人員聘用制度、社區公共服務承諾制度、社區服務聯席會議制度、社區公共服務站監督考核制度。

深化社會專業分工，需要創新社區公共服務機制。傳統的“條條”運行機制存在職能分解過細、權責交叉、權責不清、運行不暢、資源浪費等諸多問題。不改變傳統的“條條”運行機制，新的管理體制不盡無法運行而且還會走回頭路。江漢區通過社區業務流程再造，重建社區公共服務機制。一是服務項目分類。按照“相同職能合并、不同職能分開”的原則，依據社區服務項目間的內在因果關系（低保與社保、計劃生育與流動人口管理與服務、安全保衛與市容環境管理等之間存在內在因果關系），目前，街道社區服務中心的服務項目可以分為三類：社會保障（包括低保、社保、醫保、社會救助等）、人口管理與信息綜合（計劃生育、外來人口、人口信息采集與綜合）、社區秩序與安全綜合協助管理。二是人員整合。根據服務項目的分類，江漢區將政府各部門購買公益崗位進入社區的人員（俗稱“八大員”，即政府各職能部門購買的八種公益崗位：安保隊員、計劃生育專干、最低生活保障專干、勞動與社會保障專干、殘疾人協理員、流動人口協管員、信訪專干、城管協管員）整合為兩類：社區服務員和社區協管員，這便于淡化“條條”身份，規范人員管理。三是團隊協作模式。社區公共服務站內設社會保障工作組、人口管理與信息綜合工作組、城市綜合協管隊，其好處在于既有利于避免因職責交叉所帶來的扯皮推諉問題，又有利于培養工作人員的團隊精神和提高彼此的協作能力，還有利于為工作人員提供一種在工作中學習、在學習中工作的良好氛圍。四是財政統一撥付機制。改變過去財政資金由“條條”分散撥付的機制，這種財政撥付機制容易帶來“擠牛奶式”的結果，誰“擠”（爭取）得多，誰就得的多，造成財政分配的不公平；新的財政撥付機制是，根據各街道社區服務中心的服務當量，核定財政資金總額，直接撥付給街道社區服務中心，維護財政分配的公平性，提高財政使用效率。

深化社會專業分工，需要采取“軟著陸”的改革策略。政府、居委會、社區公共服務站的權力平衡關系，會觸及兩個結構性系統的改革，既涉及社區內部結構系統的改革，又涉及社區外部結構系統的改革，改革并不容易。江漢區的“軟著陸”改革策略包括：在改革的區域布局上，采取先在滿春街和唐家墩街試點，后再逐步推廣的策略；在部門權力和利益調整上，采取共同協商辦法，在改革前、改革中不斷聽取部門意見，爭取部門支持的策略；在街道社區服務中心的轉型上，采取政府先培育，再過渡為社會組織，登記注冊為“民辦非企業”；在社區公共服務站人員結構調整上，采取雙向選擇，先培訓后上崗，富余人員慢慢調整的策略。

總之，社區體制深化改革，不宜采取簡單的改革思路：簡單地為居委會減負而改革，或簡單地為完成行政目標而改革，都有可能出現“改革悖論”——良好的愿望換來不好的結果；需要在初始制度設計上，構建政府、居委會、社區工作站（根據黨的十七大報告精神，街道社區服務中心和社區工作者站都屬于地方公共服務部門建設范疇）之間的權力平衡關系。