關于健全法院信訪制度之思考

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一、信訪制度的現狀

*年1月5日國務院第76次常務會議通過了《信訪條例》。《信訪條例》的出臺是順應信訪工作面臨的新形勢、新任務的客觀要求，是黨和政府密切聯系群眾、傾聽群眾意見、接受群眾監督的重要途徑，做好信訪工作是各級黨政領導的重要職責。

一方面，從外部環境看，我國經濟社會進入了一個關鍵的發展階段。一些國家和地區的發展歷程表明，人均GDP在1000美元至4000美元之間，往往是一個國家經濟社會發展的重要戰略“關口”。這個時期既是“黃金發展期”，又是“矛盾凸顯期”。在此期間，社會結構劇烈變動，利益分配格局重新調整，新老矛盾相互交織，社會不穩定因素大量增加。跨越這一階段，美國用了100年，日本用了70年，按照黨的十六大確定的目標，我國將只用20年時間。這意味著我國在這一階段將發生巨大變化。在這一階段，化解各類矛盾、解決各種問題、維護社會和諧穩定的任務繁重艱巨，這些給信訪工作帶來了新的挑戰。

另一方面，從自身實際看，當前我國面臨的信訪形勢依然嚴峻，主要表現在五個方面：一是信訪總量呈高位運行態勢。二是越級上訪大幅上升，赴京上訪成倍增加。三是重復信訪比例大。四是群眾來信來訪反映的問題相對集中，以利益性訴求為主。反映企業改制、土地征用、房屋拆遷、涉法涉訴、移民安置等方面的信訪問題突出。同時，反映勞保、農村農業、黨紀政紀等方面的問題所占比例較大。五是一些問題處理難度大。隨著改革向縱深推進，涉及群眾切身利益引起的上訪量比較多，且處理難度大。再就是對少數長期無理上訪老戶缺乏有效的解決辦法。對些，我們必須保持清醒的認識。所以，改革和完善現有的信訪制度，建立合理、科學的信訪機制，是法院信訪工作的當務之急。

二、法院信訪工作中存在的主要問題及原因

（一）目前法院信訪工作中存在的主要問題

一是上訪、申訴不規范。對同一案件、同一問題，多次反復上訪申訴或控告；有的為了達到改判目的，利用重大活動，傳統節日，市、省、全國“兩會”期間，到市、省，甚至赴京上訪，給法院施加壓力；有的甚至結伙上訪以引起重視。

二是當事人抓住瑕疵，不斷上訪。有些案件的判決結果是正確的，但一些當事人卻抓住審判、執行中存在的瑕疵，如手續不規范、文字有誤、承辦人員言行有些欠妥等到處上訪、控告，這類信訪占信訪總數60%左右。

三是一些部門過分強調“屬地原則”，將本應由自己解決的信訪推給法院。如：房屋拆遷案件涉及安置補償政策問題，應屬建設部門處理；勞動爭議案件涉及工齡問題，屬企業、勞動部門的信訪問題，但這些信訪往往被推諉給法院。

（二）法院信訪工作中問題產生的根源

1、法院信訪具有行政性。法院信訪是國家信訪的重要組成部分，但它與行政機關及其他國家機關的信訪不同，有其自身特點，根本的區別在于法院信訪工作具有訴訟性。即對申訴人提交的申訴、申請再審的材料先行復查，經復查認為有錯誤，符合法定再審立案標準的，則予以再審立案，反之，則駁回申訴或再審申請。然而，在現行信訪制度中，當申訴人向國家機關申訴的，國家機關認為申訴人有道理的，即以“有錯必糾”為由，要求法院復查進入再審，以息事寧人；有的新聞媒體僅根據當事人的申訴材料所反映的內容，不了解，不核實，僅聽一面之詞便對法院裁判妄加評論，嚴重損害裁判的權威；申訴人申訴隨意性大，不受時間、次數、審級的限制，缺乏訴訟制度約束，有的案件多次處理，但申訴人仍申訴不止，導致不斷出現上訪。

2、缺乏有效的管理、監督機制。現行法院來信來訪由立案庭登記接待、分類、處理。但對分流到相關業務庭或其他部門的信件、信訪問題，由誰來負責、怎樣處理、如何答復當事人等缺乏統一規定，缺乏有效的管理、監督措施，導致相互推諉，引起申訴人不斷上訪。

3、對濫用權利缺乏法律約束。當事人對生效裁判不服的可以向法院申訴、申請再審，這是法律賦予當事人的權利。但是，部分當事人利用法律、制度上無制約的漏洞，濫用這一權利。有的就同一問題到處申訴上訪、控告、無理糾纏，甚至辱罵法院信訪工作人員，影響法院正常的信訪秩序。

三、改革與完善現行法院信訪接待制度的對策

（一）樹立信訪接待工作新理念

一是樹立信訪既是法律問題，又是社會問題和政治問題的理念。在堅持依法辦事的同時，從講政治的高度看待法院信訪工作，認識到信訪工作對社會政治穩定的緊密關系，強化信訪工作責任制。

二是樹立“大信訪”的理念。立案庭是信訪工作的主要職能部門，其他審判業務部門和綜合部門也應認真處理信訪。目前群眾來信來訪所反映的問題涉及到法院工作的很多方面，沒有各部門齊心協力，單靠信訪部門是難以解決信訪問題的。

三是樹立申訴信訪是訴訟行為的理念。當事人和人民法院處理申訴信訪，都必須依法進行，嚴格依法辦事，摒棄“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的傳統觀念，嚴格做到大問題大解決，小問題小解決，沒問題不解決，堅決控制無理上訪，把更多的精力投入到解決正當的信訪工作中。

四是樹立信訪工作也是審判工作，是審判工作的一項重要內容的理念。提高辦案質量和效率，認真、及時處理審判過程和執行過程中的信訪，盡最大可能減少案件處理后發生的申訴信訪。

（二）加強信訪司法解釋工作和信訪接待制度建設

建議最高法院盡快出臺法院信訪工作司法解釋，明確信訪工作性質、范圍、職能、信訪工作操作程序、管理監督制度、考核獎懲辦法，規范申訴上訪范圍、次數，制約或限制濫用權利的當事人，處罰妨礙信訪正常秩序，且造成一定影響的當事人。各法院要在認真執行最高法院《關于規范人民法院再審立案的若干意見》基礎上根據本院信訪工作情況，制定和完善具體的信訪工作制度。

（三）建立合理、科學、有效的信訪接待機制

一是加強對信訪工作的領導，明確責任、分級負責。一把手對信訪工作負總責，親自抓重大、復雜信訪案件；分管領導具體負責；立案庭主要領導直接負責；其他庭室各負其責，形成齊抓共管的大信訪工作格局；實行一級抓一級，層層抓落實的工作機制。

二是實行信訪工作流程管理。信訪工作流程管理包括來信來訪登記、分流、審查、處理、統計等各個環節，通過動態管理，在內部形成相互監督、相互制約、相互促進的工作機制。

三是積極探索行之有效的信訪工作方法。在信訪工作中，要加強法律咨詢、法制宣傳的力度，及時與有關部門溝通協調，力求群眾的來訪問題能一次解決；要不斷增強解決信訪老戶及疑難問題的能力，加強解釋工作，堅持“實事求是、有錯必改”原則，“對癥下藥”做好息訴息訪工作，將矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態。

四是建立切實可行的信訪接待制度，及時辦理申訴復查案件。接待來訪當事人要做到熱心、誠心、耐心、細心。樹立“信訪無小事”觀念，要重視初信初訪，建立來信來訪限期答復制度，做到事事有交代，件件有著落；對申請再審的案件及有關部門交辦、督辦的案件，要及時審查，認為符合再審條件的，及時提交審監庭予以復查立案，盡量避免積壓；對不符合再審立案條件的，在駁回其申訴或申請再審的同時，要做好耐心細致的解釋說服教育工作，力爭息訴息訪；對突發性的重大群體、集體申訴上訪的案件，要及時報告有關領導及相關部門并啟動應急方案；對少數社會弱勢群體的申訴人，如果申訴上訪案件不能通過法律途徑解決問題但又確實存在生活困難的，要盡力做案外協調工作，盡可能幫他們解決生活中的實際困難。

五是定期召開信訪工作情況分析會，實行信訪案件討論制度。要定期分析影響當前社會穩定的主要因素，對涉法信訪案件進行認真排查梳理，對重大信訪問題和老上訪戶的信訪，立案庭信訪組要提交相關部門定期討論研究，有針對性地提出解決信訪問題的措施，制定解決方案。通過耐心細致的思想工作，防止越級上訪。

六是建立完善與信訪工作配套的相關制度。如建立信訪工作考核通報制度、信訪信息月報和跟蹤督辦制度、與地方政府和有關部門合辦、協辦制度。特別是要完善院長接待日制度。實行院長定期接待來訪當事人的工作制度，便于院長了解掌握全院審判、執行工作情況，進一步了解申訴人上訪案件的情況。增加與人民群眾之間的情感聯系，縮短與群眾之間的距離。

七是加強信訪干部隊伍建設，為開展依法信訪工作提供組織保證。打鐵還需身先硬，為推進信訪工作法治化進程，人民法院要挑選法律專業知識和其他綜合素質較高的人員到立案庭信訪接待室工作，做到能隨時依法說服教育上訪人，為上訪人指出一條依法解決問題的法律途徑。要加大法律知識培訓力度，解決涉法信訪問題。

總之，在新形勢下人民法院解決信訪案件特別是疑難復雜的信訪案件，要有新思路、新機制。除了完善各種制度外，必須創新信訪案件解決的方式方法，堅決貫徹信訪無小事、服務是根本、穩定是關鍵的工作原則，達到妥善處理好各類信訪案件，切實化解矛盾的目的。