如何建立健全社會矛盾糾紛調解機制維護社會穩定

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當前,我國社會主義建設事業既處在重要戰略機遇期,同時也處在人民內部矛盾凸顯、刑事犯罪高發、對敵斗爭復雜的時期。隨著經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式發展變化,各類社會矛盾糾紛日益增多,并呈多樣化、復雜化趨勢，人民內部矛盾以及由此引發的各類群體性事件,已成為影響社會穩定的突出問題。建立健全社會矛盾糾紛調解機制,實現人民調解、行政調解、司法調解有機結合，更多采用調解方式，運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等方法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態。積極采用多元化調解機制化解社會矛盾糾紛，是構建社會主義和諧社會的必然要求，對維護改革發展穩定大局，促進我縣社會經濟事業健康協調發展具有重要意義。

一、國際性ADR崛起的啟示

自20世紀后半葉以來，世界各國興起了發展訴訟外糾紛解決機制即ADR的浪潮。AlternativeDisputeResolution(ADR)是對世界各國普遍存在著的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機制的總稱。ADR之所以在當代獲得了迅速發展，不僅僅是為了緩解“訴訟爆炸”給法院帶來的壓力，它的發展還反映著人類社會和法治自身的一種發展需求。首先，法治社會固然必須有司法的權威，但這并不意味著必須由司法壟斷所有的糾紛解決。同時，訴訟不是萬能的，社會的復雜性和矛盾的多樣性客觀決定了訴訟在解決紛繁復雜的矛盾方面的作用是有限的。現代社會和當事人在利益、價值觀、偏好和各種實際需要等方面的多元化，本質上需要多元化的糾紛解決方式，需要有更多的選擇權，各種社會性、民間性的社會組織及其糾紛解決機制將會有更大的發展空間。其次，在現代法治社會，仍有相當多的糾紛并不能簡單歸結為權利義務關系，而更多的是利益之間的平衡問題。在糾紛當事人充分行使意思自治權利時，有可能通過協調達到雙方利益的“雙贏”，而不一定要通過判決得出非勝即負的結局。再次，ADR機制以合意為基礎、以當事人為中心，它為糾紛當事人提供了低成本的解紛程序，使當事人可以規避正式的、嚴格的程序，而通過非正式的、靈活的程序尋求更符合情理的個別正義。可見，ADR是在現代社會日益凸現的效益理念、自治理念和實質正義理念的支撐下而得以蓬勃發展的。

為構建社會主義和諧社會，我們應從ADR的國際性大發展中得到啟示，思考如何提高社會的整體協調功能通過建立多元化的合理的糾紛解決機制，維護法院的權威和司法資源的有效利用，同時適應現代社會公眾解決糾紛的現實需求，維護社會穩定。

二、充分發揮人民調解在社會矛盾糾紛調解機制中的基礎作用

*年9月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于轉發〈最高人民法院、司法部關于進一步加強新時期人民調解工作的意見〉的通知》指出：人民調解制度是在黨的領導下，繼承發揚我國民間調解的傳統，經歷了革命、建設和改革各個歷史階段的實踐，不斷發展和完善起來的一項社會主義法律制度。進一步做好新時期人民調解工作，對維護社會穩定，加強社會主義民主與法制建設，實現國家的長治久安，具有重要的作用。

人民調解作為一項人民群眾自我管理、自我約束、自我教育和自我服務的具有中國特色的社會主義法律制度，被譽為“東方經驗”。進一步做好新形勢下人民調解工作，發揮“第一道防線”的作用，是構建社會主義和諧社會的客觀要求，是預防和化解矛盾糾紛、促進社會和諧穩定的有效途徑，在社會矛盾糾紛調解機制中具有基礎作用。

（一）加強宣傳，提高人民調解組織的地位。傳統觀點認為：人民調解協議的效力規定不明確，當事人可任意反悔，這嚴重影響了人民調解工作的開展。為此，最高人民法院于2002年11月1日出臺了《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，將符合條件的人民調解協議認定為具有民事合同性質，只要人民調解協議符合相關有效條件，人民法院就應該確定其效力。這一司法解釋在人民調解法律制度的發展史上具有里程碑性質的重要意義，推動了人民調解工作的大發展。

（二）進一步加強人民調解組織建設。建立健全鄉鎮人民調解組織，進一步鞏固村（社區）調解委員會，完善社調解小組。按照“小事不出村、大事不出鄉”的原則，積極穩妥地及時化解矛盾、穩定情緒、控制事態、調解糾紛。逐步發展行業性、區域性的民間調解組織，鼓勵支持建立專業化、社會化的調解組織。

（三）大力加強人民調解員隊伍建設。調整、充實調委會人員，選聘公道正派、群眾威信高、懂法律、熱心人民調解工作的人員擔任人民調解員，吸收符合條件的離退休法官、檢察官以及律師、法律工作者等志愿者參加人民調解組織，建立一支適應化解新形勢下矛盾糾紛需要的專兼職人民調解隊伍。加強人民調解員隊伍培訓工作，不斷增強人民調解員的業務素質、工作水平、調解能力。

（四）進一步加強人民調解工作的制度化、規范化建設。建立健全各類調解組織的崗位責任、工作例會、業務學習、業務登記、數據統計、工作考評等工作制度，保障人民調解工作順利開展。按照司法部人民調解文書格式要求，規范人民調解文書，提高人民調解協議書的制作水平。認真執行《人民調解委員會組織條例》和《人民調解工作若干規定》等法規和規章規定，認真落實調解組織標牌、印章、人民調解標識、程序、制度、文書“六統一”，提高人民調解工作的規范化管理水平。

（五）要進一步拓寬工作領域，加大對生活、生產中多發性、易激化糾紛的調解力度。要在及時預防和化解婚姻、家庭、鄰里、賠償、土地承包等常見性、多發性糾紛的基礎上，結合當地社會經濟發展的實際，主動參與社會難點、熱點糾紛的調解，積極參與群體性矛盾糾紛的調處工作。要堅持抓早、抓小、抓苗頭，努力把矛盾糾紛化解在萌芽狀態，消滅在激化之前，防止因矛盾糾紛激化導致自殺和刑事案件發生。要采取有效措施進一步提高調解率、調解成功率和協議履行率。

（六）鄉鎮司法所是基層司法行政部門，處在化解社會矛盾糾紛的第一線，是指導基層人民調解組織化解矛盾糾紛的重要職能部門。要堅持建設、管理、工作并重，進一步加強司法所的建設和管理，全面活躍司法所工作，努力提高司法所干部隊伍綜合素質，提高司法所管理水平，提高司法所業務能力，充分發揮司法所在調處社會矛盾糾紛中的職能作用。

三、大力加強行政調解工作

行政調解是行政機關在其職權范圍內所進行的活動，是用調解方式解決行政管理事務中的有關問題。各級黨政領導和有關部門要適應新的形勢，解決矛盾糾紛，要盡量少一些“對簿公堂”，多一些調解疏導行各，融法、理、情為一體，化解矛盾，促進和諧。要注重發揮調解手段化解矛盾糾紛的作用，善于運用政策、法律、經濟、行政等多種手段和說理、教育、協商、調解等方式，依法及時合理地處理群眾反映的問題。所有負有調解職責的行政機關和行政執法部門，要貫徹“當調則調、調裁結合、解決問題”的原則，進一步強化行政調解工作。

四、進一步深化司法調解工作

“司法是解決社會矛盾糾紛的最后一道防線”。司法調解是我國重要的訴訟制度，是人民法院行使審判權的重要方式。人民法院應當深刻認識訴訟調解在提高訴訟效率、化解矛盾糾紛、減輕當事人訟累、節約司法資源方面的獨特優勢，深刻認識以調解方式解決糾紛對于實現司法公正的實質作用，深刻認識加強訴訟調解工作是構建和諧社會的重要舉措。人民法院應當牢固樹立“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”的審判指導思想，全面加強訴訟工作，增強調解意識，把調解貫穿整個訴訟活動的全過程。

人民法院應當認真執行最高人民法院《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》，按照“合法、自愿”的調解原則，結合新時期司法調解工作實際，進一步強化訴訟調解機制的功能，規范調解行為。要不斷研究總結推廣訴訟調解的方法和技巧，建立勸導調解機制，引導當事人盡可能選擇調解的方式解決糾紛，做好當事人息訴工作，提高調解結案率，調解兌現率。要依法擴大司法調解范圍，除民商事案件外，要積極做好刑事自訴案件、刑事附帶民事訴訟案件的調解及執行和解工作。對行政訴訟案件大膽探索引進協調機制，化解行政爭議，促進官民和諧。

五、完善人民調解、行政調解、司法調解的銜接配合機制

加強人民調解、行政調解、司法調解的銜接配合，實行優勢互補，資源共享。著力構建以人民調解為基礎，加強行政調解和司法調解，通過各部門齊抓共管，人民群眾廣泛參與，建立起三種調解手段相互銜接配合的大調解體系。使社會矛盾糾紛調解機制更加完善，隊伍素質明顯提高，運行機制科學規范，工作效能不斷提高。

（一）人民調解與行政調解的銜接

首先，司法行政機關要把指導管理人民調解組織作為司法行政的重點，進一步加強對人民調解組織的業務指導和管理。基層黨委、政府要高度重視人民調解與行政調解工作，要整合基層綜治、司法、信訪等部門力量，以鄉鎮人民調解委員會為平臺，對社會矛盾糾紛實行統一接待，實行社、村、鄉三級調處，努力把大量矛盾糾紛有效地化解在基層、化解在萌芽狀態。

其次，在鄉鎮建立人民調解員參與涉法涉訴大接訪和行政信訪接待機制，調解員要主動調解上訪人員的矛盾糾紛，要積極對上訪人員進行法制宣傳，勸導其息訴罷訪。同時，調解員要將社情民意及時反饋給黨委、政府，讓黨委、政府全面了解本地區的社會矛盾糾紛，從而提高全社會矛盾糾紛的信息預警和調處化解能力。

（二）人民調解與司法調解的銜接

最高人民法院院長肖揚在全國第七次民事審判工作會上提出：“要推動多元化糾紛解決機制的進一步建立和完善，實現人民調解、行政調解、司法調解等方面的有機結合”。指導人民調解工作是民事訴訟法賦予人民法院的一項重要職責，充分發揮人民法院對人民調解工作的指導、支持、矯正、補救功能，實現人民調解與司法調解的銜接配合，使社會矛盾糾紛不激化、不升級，從而維護社會穩定。

首先，人民法院應建立人民調解工作指導小組，并把具體工作交由派出人民法庭實施。通過定期集中授課培訓，或利用巡回審判制度的便利，采取“以案代訓”和“觀摩調解”的方法進行業務指導，提高人民調解員的法律理解能力和糾紛調處水平。

其次，人民法院應加強與司法行政機關在指導人民調解工作方面的聯系和溝通，建立工作聯席會議制度。及時了解人民調解工作的狀況，幫助人民調解委員會規范運行機制、工作程序和制度、調解方式及文書制作。

再次，人民法院應建立人民調解質量信息反饋制度。在審理涉及人民調解協議的案件時，對合法的人民調解協議堅決維護，這既是對人民調解工作的支持，又提高了人民調解的公信力。對于人民調解協議經生效判決確認無效或者撤銷變更的，以及對于人民調解協議中存在的問題，人民法院應及時以適當的方式告知當地司法行政機關和人民調解委員會，并建議人民調解委員會在今后的工作中注意加以改進。以“一案一反饋”的形式把好每一起人民調解案件的質量關，并有針對性、時效性地指導人民調解工作。

總之，人民調解工作在化解矛盾糾紛、預防矛盾糾紛激化方面的基礎作用的發揮，需要人民法院的支持和指導；人民法院對違法調解協議的矯正和補救，可以使人民調解工作始終沿著規范化、制度化的軌道發展。人民法院與人民調解工作這種互相聯系、互相銜接、互相補充、相互促進的良性互動關系，使各自在不同的階段，以不同的特點發揮著化解社會矛盾糾紛，維護社會穩定的作用。從而建立起一種人民調解和司法調解協調發展的社會矛盾糾紛調解機制。

結語

毋庸質疑，社會矛盾糾紛調解機制的建立和完善，還需要進一步探索，他們三者的結合，不僅實現了優勢互補，節省了社會矛盾糾紛調解的社會成本，更使得社會矛盾糾紛的調解實現了多層次、多途徑，從而有力地減少和緩和了社會矛盾，進而促進了全社會的穩定、和諧和進步。