紀(jì)委全委會(huì)制度創(chuàng)新的探討

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在黨內(nèi)民主制度體系中，全委會(huì)是黨代會(huì)閉會(huì)期間的一個(gè)重要決策和監(jiān)督層級(jí)，是一種較高級(jí)的民主形態(tài)。黨的十六大提出，完善黨委內(nèi)部議事和決策機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮各級(jí)全委會(huì)的作用。紀(jì)委與黨委都由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生，紀(jì)委組織形式與黨委具有同構(gòu)性，因而，健全紀(jì)委全委會(huì)制度，發(fā)揮紀(jì)委委員作用，對(duì)于發(fā)展黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督具有重要意義。

首先，健全紀(jì)委全委會(huì)制度，體現(xiàn)了黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的制度化理念。一是體現(xiàn)了重溯權(quán)源的理念。健全紀(jì)委全委會(huì)制度，充分發(fā)揮紀(jì)委委員作用，根本的意義在于使權(quán)力回到了它的本來(lái)源頭。二是體現(xiàn)了重構(gòu)組織之間權(quán)力關(guān)系的理念。在一個(gè)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的權(quán)力系統(tǒng)中，實(shí)際上存在著合理的分權(quán)，即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，三權(quán)通過(guò)適度整合，達(dá)致功能協(xié)調(diào)。目前，紀(jì)委權(quán)力系統(tǒng)存在明顯的整合失靈現(xiàn)象。一方面，全委會(huì)呈現(xiàn)欠整合狀態(tài)，會(huì)議不經(jīng)常，作用不充分，實(shí)際的決策權(quán)大部分時(shí)間被常委會(huì)所掌控。另一方面，常委會(huì)則存在過(guò)度整合傾向，普遍集權(quán)，而且權(quán)力得不到有效制約和監(jiān)督，上下級(jí)紀(jì)委常委會(huì)又是典型的權(quán)力收放模式。健全紀(jì)委全委會(huì)制度，實(shí)際上是常委會(huì)將重大事項(xiàng)決策權(quán)交還給全委會(huì)，自身則向執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能歸位，更多地履行日常工作領(lǐng)導(dǎo)管理職能。而全委會(huì)則地位上升權(quán)力擴(kuò)大，朝著黨代會(huì)閉會(huì)期間最高紀(jì)律檢查權(quán)力機(jī)構(gòu)回歸，朝著一個(gè)名副其實(shí)的重要決策監(jiān)督層級(jí)回歸。三是體現(xiàn)了重建領(lǐng)導(dǎo)方式的理念。與黨的一般工作部門(mén)不同，各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)實(shí)行“委員會(huì)”領(lǐng)導(dǎo)體制。目前由于其決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)合一，使其在領(lǐng)導(dǎo)方式上存在一定的悖論：作為決策機(jī)關(guān)的委員會(huì)，本該實(shí)行民主集中制；作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的“委員會(huì)”，本該實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，二者怎樣選擇，莫衷一是。眼下各級(jí)紀(jì)委強(qiáng)調(diào)實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制，也并未解決這一悖論。健全全委會(huì)制度，將紀(jì)委決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)適當(dāng)分開(kāi)，有利于破解這一難題：作為決策系統(tǒng)的全委會(huì)，實(shí)行民主集中制；作為執(zhí)行系統(tǒng)的常委會(huì)，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這樣既有利于貫徹黨的民主集中制原則、促進(jìn)科學(xué)民主決策，又能保證決策得到有效執(zhí)行。

其次，健全紀(jì)委全委會(huì)制度，體現(xiàn)了民主監(jiān)督的本質(zhì)。紀(jì)委是黨內(nèi)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)，而監(jiān)督依賴(lài)于民主，沒(méi)有民主就沒(méi)有監(jiān)督。全委會(huì)制度蘊(yùn)含著豐富的民主要素，制度化地釋放全委會(huì)功能，能夠充分體現(xiàn)民主監(jiān)督的本質(zhì)。一是有利于發(fā)揮黨員監(jiān)督的基礎(chǔ)作用。黨內(nèi)監(jiān)督必須以黨員為基礎(chǔ)，這是近年來(lái)人們對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)律認(rèn)識(shí)上的一大深化。健全紀(jì)委全委會(huì)制度，為黨員監(jiān)督提供了制度平臺(tái)和機(jī)制保障。通過(guò)這一合法的組織載體，有利于發(fā)揮紀(jì)委委員的民意輸入和綜合作用，有利于暢通黨員監(jiān)督渠道。二是順應(yīng)了民主反腐的時(shí)代要求。當(dāng)今反腐敗斗爭(zhēng)日趨復(fù)雜化，反腐敗領(lǐng)域日益拓展化，必須擴(kuò)大民主視界，特別是要實(shí)行民主決策，按民主意愿部署反腐敗工作。三是有利于提高監(jiān)督層次，增強(qiáng)監(jiān)督強(qiáng)度。黨內(nèi)監(jiān)督存在著宏觀監(jiān)督與微觀監(jiān)督、政治監(jiān)督與風(fēng)紀(jì)監(jiān)督、事前監(jiān)督與事后監(jiān)督之分。紀(jì)委全委會(huì)在黨代會(huì)閉會(huì)期間就黨內(nèi)監(jiān)督和反腐敗重大問(wèn)題作出決議，實(shí)質(zhì)上是代行黨代會(huì)宏觀監(jiān)督、政治監(jiān)督、事前監(jiān)督職能，保證黨的路線、方針、政策和代表大會(huì)決議的貫徹執(zhí)行。如果同級(jí)黨委存在背離黨的路線、方針、政策的問(wèn)題，或者存在決策失誤和用人不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，以紀(jì)委全委會(huì)名義提出監(jiān)督建議和制止糾正，具有更大的合法性和正當(dāng)性。

此外，健全紀(jì)委全委會(huì)制度，還有利于加強(qiáng)紀(jì)委內(nèi)部監(jiān)督。近年來(lái)，隨著紀(jì)委權(quán)力的擴(kuò)大職能的增加，使“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督紀(jì)委”特別是“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督紀(jì)委書(shū)記”的問(wèn)題凸顯出來(lái)。現(xiàn)有體制下，主要由上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委對(duì)其實(shí)施監(jiān)督，但這都屬于自上而下的監(jiān)督，缺乏自下而上的民主監(jiān)督，監(jiān)督效果不佳。在此情況下，發(fā)揮紀(jì)委全委會(huì)的監(jiān)督作用，不僅十分必要，而且可能。一是來(lái)源于全委會(huì)組織中異質(zhì)性和多元因素的存在，能夠一定程度地沖擊權(quán)力過(guò)于集中的格局；二是來(lái)源于全委會(huì)中平等的委員關(guān)系，在全委會(huì)決策中，任何人無(wú)論權(quán)力多大，都只有平等的一票；三是來(lái)源于全委會(huì)決策的開(kāi)放性特點(diǎn)，開(kāi)放性本身就是對(duì)權(quán)力的一種約束力量；四是來(lái)源于全委會(huì)自身的控權(quán)機(jī)制，全委會(huì)在閉會(huì)期間將權(quán)力授予常委會(huì)，同時(shí)通過(guò)審議常委會(huì)工作報(bào)告、聽(tīng)取常委述職述廉、行使詢(xún)問(wèn)質(zhì)詢(xún)權(quán)以及問(wèn)責(zé)等手段，來(lái)控制常委會(huì)，這樣既授權(quán)又控權(quán)，在權(quán)力委托關(guān)系中實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

在紀(jì)委全委會(huì)制度創(chuàng)新中，還有幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題需要進(jìn)一步思考。

1、關(guān)于紀(jì)委全委會(huì)制度創(chuàng)新的方向及其法理依據(jù)問(wèn)題。紀(jì)委全委會(huì)制度創(chuàng)新的“路線圖”應(yīng)該是很清晰的，就是按照“由誰(shuí)產(chǎn)生、向誰(shuí)負(fù)責(zé)”的民主原則理順紀(jì)委全委會(huì)與常委會(huì)的權(quán)力關(guān)系，確立全委會(huì)在黨代會(huì)閉會(huì)期間紀(jì)律檢查最高決策機(jī)構(gòu)和最高監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位。這里的關(guān)鍵是牽涉到法理依據(jù)問(wèn)題。目前為止黨章和黨內(nèi)法規(guī)都沒(méi)有明確規(guī)定紀(jì)委全委會(huì)的性質(zhì)、地位、職責(zé)權(quán)限及其與常委會(huì)的關(guān)系。在現(xiàn)階段推進(jìn)黨內(nèi)民主，既要強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新，又要遵守現(xiàn)有規(guī)范，這兩者的確是一對(duì)矛盾。

2、關(guān)于紀(jì)委全委會(huì)制度創(chuàng)新與現(xiàn)行黨內(nèi)體制相協(xié)調(diào)的問(wèn)題。給紀(jì)委全委會(huì)“復(fù)位”、“正位”，必然遇到與黨內(nèi)其他機(jī)關(guān)相協(xié)調(diào)的問(wèn)題。特別是如何處理紀(jì)委全委會(huì)與黨代會(huì)、與黨委的關(guān)系，成為一個(gè)敏感而關(guān)鍵的問(wèn)題。目前的主要問(wèn)題是黨代會(huì)未實(shí)行常任制、無(wú)常設(shè)機(jī)構(gòu)，使黨內(nèi)權(quán)力配置過(guò)分集中于黨委，黨委權(quán)力又過(guò)分集中于黨委常委會(huì)，紀(jì)委全委會(huì)決定的事項(xiàng)仍要經(jīng)黨委常委會(huì)批準(zhǔn)。這種關(guān)系不理順，紀(jì)委全委會(huì)的地位就不可能得到實(shí)現(xiàn)。這是紀(jì)委全委會(huì)制度創(chuàng)新遇到的深層次問(wèn)題。

3、關(guān)于完善全委會(huì)組織構(gòu)成及提高組織效能的問(wèn)題。當(dāng)前紀(jì)委全委會(huì)組織本身尚存在一些缺陷，影響了功能的發(fā)揮。一是委員選舉欠民主。紀(jì)委委員的候選人，黨代表沒(méi)有參與提名，雖然規(guī)定實(shí)行差額選舉，但實(shí)際上是找一兩個(gè)人作陪襯。選舉紀(jì)委常委和書(shū)記，委員沒(méi)有參與提名。二是委員構(gòu)成欠合理。目前，紀(jì)委全委會(huì)構(gòu)成基本呈現(xiàn)“兩多兩少”局面，即領(lǐng)導(dǎo)干部多，普通黨員少；紀(jì)檢系統(tǒng)內(nèi)干部多，系統(tǒng)外干部少。三是委員履職欠動(dòng)力。此外，紀(jì)委系統(tǒng)開(kāi)放度不高，普通黨員和委員知情渠道不夠暢通；尊重、保護(hù)和運(yùn)用不同意見(jiàn)的制度機(jī)制不完善等等，這些都限制了委員作用的發(fā)揮。

4、關(guān)于塑造制度權(quán)威確保創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。紀(jì)委全委會(huì)制度創(chuàng)新能否堅(jiān)持下去，還取決于諸多因素。第一取決于推進(jìn)創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)者本人的決心究竟有多大。這項(xiàng)創(chuàng)新歸根到底要觸及到紀(jì)委與黨委權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，這就需要利益相關(guān)者具備高度的政治理性和政治勇氣。第二取決于上級(jí)機(jī)關(guān)是否認(rèn)可。第三取決于制度本身是否成熟，特別是創(chuàng)新的成本問(wèn)題至為關(guān)鍵，如果因?yàn)閯?chuàng)新而耗費(fèi)太多的時(shí)間和精力，使相關(guān)的人感到是一種很重的負(fù)擔(dān)，則會(huì)因缺乏群眾基礎(chǔ)而難以持久。第四取決于舊體制的慣性有多大。如果舊體制的惰性過(guò)于強(qiáng)大，也難以推行下去。

紀(jì)委全委會(huì)制度創(chuàng)新能夠長(zhǎng)期堅(jiān)持的關(guān)鍵在提高制度權(quán)威。以下幾個(gè)方面至關(guān)重要。一是要在制度機(jī)制本身上下功夫。每一項(xiàng)具體制度、每一道具體程序都要經(jīng)過(guò)精心設(shè)計(jì)，既要周密，不嫌必要的“麻煩”，又要較少付出成本，易于操作而被人們接受。二是要重視制度內(nèi)化。要將制度內(nèi)化為人們的價(jià)值準(zhǔn)則、行為規(guī)范，逐漸被大家默認(rèn)為慣例。三是要營(yíng)造良好的外部生態(tài)環(huán)境。一方面要積極爭(zhēng)取同級(jí)黨委支持和上級(jí)機(jī)關(guān)認(rèn)可，另一方面要通過(guò)媒體加大宣傳力度，使之形成一定的輿論氛圍和外部情勢(shì)壓力，從而有利于制度創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。