淺談推進城郊村失地農民市民化

導語： 淺談推進城郊村失地農民市民化一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

東寶區“經營城郊、興工強區”自2001年實施以來，依托城郊村的區位優勢、交通優勢、自然資源優勢，全力以赴招商引資，項目建設如火如荼，城郊村經濟飛速發展，城郊村的工業化進程不斷加快，工業用地逐步擴大，致使部分農民失去作為基本生產資料的土地。筆者圍繞子陵鋪鎮新橋村，就城郊村城市化、失地農民向市民轉化談幾點膚淺的認識。

一、推進城郊村失地農民市民化的必然性

以區委、區政府確定的26個城郊村之一子陵鋪鎮新橋村為例，子陵鋪鎮新橋村位于荊門城區北郊，屬城市總體規劃區。全村總人口2950人，總戶數971戶，地域面積8平方公里，耕地面積1530畝。區位優越，交通十分便利，焦枝鐵路、長荊鐵路、207國道、襄荊高速公路縱橫境內。轄區內石膏礦產資源富集、人文底蘊豐厚。工業基礎比較堅實，為子陵鋪鎮工業大村，全村現有企業近20家，從事個體經營達100多戶農戶。2004年以來，隨著該村招商引資力度加大，大型建設項目增加（2005年以來有6個引資項目，如玖源精鈣、凱龍納米、荊鑄水暖等），長荊鐵路、襄荊高速公路等相繼建成通車，共占用耕地400多畝，比二輪承包面積減少21%，大約100戶農戶近300人輪為無地農民，占總戶數的10%，如果按照此發展速度（不考城市擴充）進行不完全測算，5年后將會有350戶農戶近1050人輪為無地農民，占總戶數的38%。加之在區委、區政府的爭取下，市委、市政府將子陵鋪鎮納入了城市總體規劃區和荊門市整體編制的建材工業園區，并寫入了市十一五規劃，有可能失地農民會更多。為解決城郊村失地農民的生產生活問題，加快失地農民奔小康的步伐，讓失地農民安居樂業，確保社會穩定。為此，推進城郊村城市化、失地農民市民化勢在必行。

二、推進城郊村失地農民市民化幾處瓶頸

（一）勞動就業難問題：1、就業競爭激烈，由于“城中村”農民生活水平提高較快，相應對勞動條件、報酬的要求較高，而目前，嘉善縣有10萬余來自四川、云南、貴州等省的勞動力，這些外來民工對工資要求低，能吃苦耐勞，深受企業主的歡迎，他們在為本地經濟作出貢獻的同時，也給當地農村勞動力轉移帶來一定壓力。2、勞動技能、素質較低。惠民鎮土地被征用的1036名女性勞動力中，有90%文化程度在初中或初中以下，文化程度低導致勞動技能低，他們很難進入較高的產業層次，很難成為日益發展的新興產業的合格員工。從目前的經濟發展規律來看，中、低素質勞動力的轉移將越來越困難。3、就業觀念陳舊，就業渠道單一。農村承包制實施以來，農民習慣勞作時間自由支配，與現代企業的嚴格管理和作息不相適應，對工作的工種既要求適合自己低素質的實際，又怕吃苦丟面子。就業目光大多停留在工勤雜員等清閑崗位，對進一步學習技能招考就業沒有信心和興趣。失地群眾對生活出路的后顧之憂普遍存在，已就業的怕下崗，工作無著落的等政府能給予就業安置。

（二）社會保障難問題：城鄉居民在社會保險及醫療保險等方面的制度差別很大，城鎮的社會保障體系相對完善，而農村的社會保障制度則殘缺不全，參加社會養老保險的失地農民占失地農民總數的三分之一，即使在這三分之一里，他們的醫療保險、失業保險也得不到充分保障，居民、農民兩種制度的對接難，是阻礙農民市民化的根本問題。更大的問題還在于大多數農民缺乏投資理財意識，對土地征用補償費如何用于養老、醫療保障缺乏長遠的考慮，大多會在幾年內很快用完，今后的生活沒有了著落，給社會穩定帶來很大的隱患，而且，許多失地婦女在城市從事非農產業勞動，就業的風險很大。

（三）居住方式變換難問題：農民在農村無償占有宅基地，并可自行建房，獲取房租收入，使得失地農民不愿農轉非，這是其市民化的一大障礙。農民在集體土地上建造住房免交各種費用，在城鄉結合部，農民紛紛建了新房，而且面積很大，除了自己一家人住外，多余的住房都出租，每月收益少則幾百元，多達幾千元，成為“城中村”農民收入的主要來源，這種農居點既不利于城市建設，影響城市景觀和品位，而且不利于農民轉變傳統觀念、小農意識和落后的生活、社會活動方式，阻礙農民再就業、再提高積極性，不利于農民的市民化。

聯單

三、推進城郊村失地農民市民化的對策

從目前的城市化趨勢來看，整體考慮和解決城市化進程中的農民市民化問題已是現階段城市化進程中迫切需要解決的重大問題。與區域經濟發展水平相適應，根據我縣的工業化、城市化和現代化進程，立足于超前思考，立足于系統設計，立足于城市居民的標準，以促進失地農民與現代城市社會的文化融合，加快其市民化進程為目標導向，堅持制度創新與機制創新相結合，積極推進城郊農村特別是“城中村”的土地國有化、戶口非農化、資產股份化、居住公寓化、保障社會化、管理社區化進程，促進其思想觀念、生產方式、生活方式和社會組織型態等的加速轉變，最終實現完全的市民化。

（一）以改變集中建房模式為重點，加快土地制度的改革創新，促進失地農民居住方式的轉變土地作為一種特殊的生產要素，雖然其自身不能在地區間流動，但其使用權的可流動性對依附于其上的生產要素的流動具有重要的影響。農村土地征用制度的不規范，特別是依附于基本土地制度之上的農村宅基地制度，則是農民轉變成為市民的制度障礙。要完善貨幣化、市場化的征地安置制度，逐步建立起“經濟補償、社會保障、就業服務”的三位一體新模式，實行土地征用與勞動力安置、建立社會養老保險同步進行。一是要根據農村經濟發展和農民收入的增長狀況，逐步提高土地征用補償費標準。政府要通過壟斷土地一級市場，適當降低稅、費，調整土地出讓收益分配比例，以提高征地補償標準。使農民得到的土地補償費用能基本解決養老保險所需的費用，并通過以土地換社保的辦法，將土地補償費和勞動力安置費優先用于解決失地農民的養老保險，實現社會保障對土地保障的有效替代。二是要堅持市場化方向，實行統一征地，全面推行土地“片區綜合價”。根據城市發展總體規劃，按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區片，每一區片確定一個相對合理的基準地價，在統一征地時，實行統一的補償標準。三是要加快“城中村”農民建房制度的配套改革。要以“城中村”連片改造和建設村民公寓為契機，按城市功能分區要求統籌安排各類建設用地，將城市整體規劃與村一級管理體制協調起來,打破行政村的界線，采取組團式集中連片與局部分散相結合的空間可持續發展模式,逐步將“城中村”失地轉居人員混雜安置在城市居民小區內，形成在地域上相對集中、新轉居人員與老市民混居的具有規模效益的功能小區。徹底打破集中聯建排屋、村民集中安置的舊模式。而且要強化經濟利益杠桿的調節和引導作用，鼓勵失地農民選擇城市公寓，加快市民化。

（二）以提高素質和技能為重點，加快勞動就業制度的改革創新，促進失地農民的就業農民的市民化重要前提是農民就業的市場化、非農化和充分化，順利實現就業是解決失地農民生活來源，加快其生產生活方式轉變和市民化進程的重要保證。應按照市場化原則，制定城鄉統一的勞動力就業政策，建立城鄉統一的勞動力就業市場，實現城鄉統籌就業。一是要引導和教育失地農民轉變觀念，確立沒有技能、不提高技能就不可能穩定就業的新觀念，確立自謀職業、競爭就業的新意識，破除“等、靠、要”思想，提高參加和接受教育培訓的自覺性，積極主動地參與市場化就業。二是要加快經濟發展，多渠道、多形式擴大就業需求。三是建設以縣勞動力市場為中心，以鄉鎮服務站為網點的就業服務網絡。四是加強教育培訓，提高勞動力素質。

（三）加快戶籍制度的改革創新，促進失地農民的身份轉變隨著戶口政策的逐步改革和調整，戶口政策已基本沒有門檻，農轉非已沒有什么政策障礙。但還沒有完全將利益要素與戶口剝離，仍然把子女入學、就業、社會保障等利益與戶口緊緊地聯系在一起。如不加以剝離，戶籍制度改革就無法取得突破性進展。戶籍制度改革的重點是要取消附屬在戶口上的各種利益，剔除粘附在戶籍關系上的種種社會經濟差別，達到戶籍與各種福利待遇完全脫節，真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等，獲得統一的社會身份，達到憑身份證“一證走天下”的目的。農業人口和非農業人口僅僅作為職業劃分的依據，不再具有利益分配的功能。（四）以“低門檻進入、低標準享受”為原則，加快社會保障制度的改革創新，促進失地農民養老方式的社會化城郊失地轉居的農民已經是城市新居民，應享受城市居民同等的養老保險、醫療保險和失業保險等社會保障待遇。但馬上為他們建立完全與城市居民相同的社會保障制度，還有一定的難度。現實的做法是，設計一個與城市居民相對接近、便于今后與城鎮社保體系相銜接的操作方案，先養老保險，后醫療保險和失業保險，因地制宜、循序漸進。建立失地農民養老保險制度，應采取個人責任和社會互濟相結合的辦法。在制定基本目標時應考慮四個因素：一是保障水平要與現階段的經濟發展水平相適應，確保大多數失地農民的養老需求；二是保障機制應有利于激勵經濟的增長，特別是要鼓勵他們勞動就業；三是必須考慮制度上的平衡性、穩定性和開放性，能夠適應城市化加快推進的需要，并有利于與城鎮社保體系相對接；四是要具有很強的可操作性，各種具體制度都應符合實際，相互協調，互相促進，盡可能便于管理和操作。現階段失地農民的養老保險交費標準和享受標準，應以“低門檻進入、低標準享受”為原則，養老保險金的來源也應以個人為主，政府和集體支持為輔。村民個人應將勞力安置補償費全額用于養老保險費，村集體土地補償費和集體資產應首先用于村民的養老保險，政府也要從當期或延期的土地出讓金凈收益中按一定比例劃入社保基金，或是財政補貼一部分。同時，還要積極鼓勵失地農民參加大病統籌醫療保險等其它社會保險或商業保險，提高其保障水平。

（五）加快集體資產管理體制的改革創新，促進其由封閉的農村模式向開放的城市模式轉變在加快農民市民化過程中，革除農民對集體經濟組織的依賴性，淡化乃至徹底消除農民對傳統的“村”概念，除了改變以村為單位集中居住外，還必須加快集體資產管理的股份制改革，割斷其與集體或與村聯系的“尾巴”。一是要加強村集體資產的管理，加快股份制改革。村集體資產特別是歷年土地征用的補償費要單獨建帳、專款專用，優先用于辦理村民的養老保險等社會保障。對于土地已基本征完或全部征完的“城中村”，在撤村建居時，要按村集體資產的多少進行分類改革：資產總量大、集體企業多、收入較穩定的村，要進行股份制改革，量化到人；總量不大、又無企業，主要依靠貨幣資金，收入不穩定的村，可進行資產托管、入股投資，量化到人，或直接分給個人；資產較少的村，除優先用于為村民辦理養老保險外，全部分到個人。要加強對股份制改革后的集體資產的管理，集體資產主要投資于風險小、收入回報穩定的第三產業為主，其收入除用于發展再生產外，應主要用于社區公益事業建設和股民福利事業建設，提高股民的社會保障水平。二是在股份制改革過程中，除在撤村建居時部分資產用于扶持新建立的社區管理需要轉變為社區資產外，因村集體已經解體，不能再設立集體股。股份合作社成立后，要允許其成為法人實體，并給予一定年限的過渡期，在過渡期內稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優惠，以穩定股份合作經濟組織的收入來源，提高失地農轉非人員的生活保障。三是加快股權流轉，進一步完善股份制模式。要明確社區股份合作制經濟組織的地位，制定規范的章程范本，確定合理的股權量化比例及配股政策，使每一個股份合作經濟組織在資產評估、法人登記、股權設置、股東權利與義務、收益分配辦法、股權轉讓等方面都有法可依、有章可循。

（六）以城鄉文化融合為目標，加快社區管理制度改革和社區文化建設，促進社區管理由農村范式向城市范式轉變農民失去土地依附，進入城市成為城市居民，實現了身份上的轉型，但在市民化過程中，更需要盡快實現社會關系的轉型——即農村村落的行政村管理向城市社區的居委會管理轉變，文化的轉型——即從農村文化向城市文化轉變。一是要加快撤村建居。對土地已被基本征完或將要被征完的“城中村”，要加快撤村建居。對居住集中、符合建立社區條件的村，要成建制地轉為社區居委會；對居住分散的村，要就近并入社區居委會。社區的日常管理應按照城市社區的規范和要求進行。二是要加強現代城市文化建設。“城中村”農民轉居后，促進農民與市民的文化交流，加快生活觀念和生活方式的更新。