農居點用地整理計劃

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一、概述

農村居民點用地是指各鄉鎮管轄范圍內的所有村莊用地，包括農村居民居住的主房占地、附房占地以及曬場、庭院、宅旁綠化、圍墻等用地，也包括村內基礎設施和公共設施用地。除建制鎮政府駐地的城鎮建成區以外，一般集鎮、中心村均在此范圍之內。農居點整理，是指通過對已有農居點用地的深入加工、改造、調整及整治，消除原有農居點土地利用中對社會經濟發展起制約或限制作用的因素，促進土地利用的有序化、集約化、合理化和科學化，從而提高土地利用率的一項土地利用管理工程。根據國內外經驗，通過對農村居民點用地進行整理，退宅還田，可增加耕地5％左右。根據臺州縣土地利用總體規劃下達到本縣的土地利用控制指標，在規劃期內必須通過土地開發，土地整理及復墾新增耕地700公頃,因此必須在全縣開展縣域、鎮域規劃和村域規劃，實施農居點遷村并點，整治空心村，嚴格農村宅基地管理，合理調整城鄉居民點用地結構，以保證規劃目標實現。

二、農居點用地現狀分析

（一）農村居民點用地現狀及存在的主要問題

1、人均農居點面積過高。*年全縣農村居民點用地3551.35公頃，占全縣居民點及工礦用地的65.47%，與全縣耕地總量27686.79公頃相比，農居點用地與耕地的比例為1:7.80。全縣*年末農村人口40.92萬人，人均農居點用地為86.79平方米，而且各鄉鎮的實際情況差異較大，因此，整理潛力非常大

2、村莊規模偏小。根據*年*縣統計年鑒，全縣共有1019個村委會，而農村人口為40.92萬人，平均每村的人數是402人（表2），若按1892個自然村統計，則每村的平均人數為216人，據調查，最小的自然村的人口只有幾十人，可見村莊的自然縮并有很好的前景。

3建筑密度大，容積率低。由于缺乏村鎮改造的統一規劃，不同年代、不同結構的新舊建筑物相互交替、見縫插針式地排列，雖然偶有新蓋農房零星分布，但基本上都是連在一起的。八十年代以前的房子以一層簡易房為主，占地面積很大，八十年代以后的房子以二、三層磚木結構為主，三層以上的樓房不多見，這樣就形成了建筑密度大，容積率低的狀況。據估算，大部分鄉鎮建筑容積率普遍為1.5～2.0左右，建筑密度一般都在0.8以下。

4、生活設施差，環境較為惡劣。在舊農村居民點中，公共設施很不完善。由于建筑密度大，村內路窄巷小，而且七拐八彎，甚至穿居住廳堂而過，一般的交通工具難以入內。排污下水道設施幾乎是一片空白，露天臭水溝在房前屋后通過，老式廁所及豬牛圈就近分布。每到夏天，蒼蠅蚊子就多，環境衛生較為惡劣。部分丘陵山區農村居民點，其生活用水難以保證，大部分是以坑塘儲水作為生活用水，甚至包括飲用水，其衛生標準很難符合要求。這樣的居住生活環境已和當前農村經濟發展水平格格不入。如果不進行改造完善，那么其居住利用價值將逐步喪失。

（二）成因分析

農村居民點這種粗放型利用現狀，能得以維持到現在，有其一定的背景和原因，這些背景和原因也是構成實施農村居民點整理的主要阻礙，增加了整理過程中的難度。

1、農村宅基地產權制度模糊。雖然我國《民法通則》和《土地管理法》中都明確規定，農村宅基地屬農業集體經濟組織所有，但在實際操作中，農業集體經濟組織的所有權難以得到真正體現。長期以來人們對農村宅基地所有權普遍存在一種觀念上的偏差，認為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來，是一種私有財產，自己不使用，也不準別人使用，即使閑置、拋荒，別人也無權過問，宅基地主人擁有使用的權力，卻沒有合理使用的義務。我國也沒有相關法律條文來限止農村宅基地的閑置，這樣，舊宅基地的閑置現象就難以得到有效控制。

2、住宅建設各自為政，缺乏統一規劃。目前大部分農村居民點都是經過漫長歲月逐步形成的。不同年代、不同結構的建筑物相互交錯。經常可以看到在一片60年代的磚木結構住宅群中，豎立起幾棟90年代的三、四層新式農村樓房。由于缺乏舊村鎮改造的統一規劃，新式農村建筑也就順其自然地在舊建筑群的空地上建造起來。這種新、舊交替的形式，無疑增加了舊居民點改造的成本，新居的主人往往成為舊居民點改造的主要抵制者，隨著年代的推移，更新的住宅又在不斷地落成，這樣形成一種惡性循環。

3、耕地保護意識不強。雖然“保持耕地總量動態平衡”已成為我國土地管理的戰略目標，但在農民心中，并沒有真正樹立起耕地保護的強烈意識。受當前農業比較效益低下的影響，耕地拋荒現象時有發生，住宅建設大量侵占耕地，盡管在占用耕地方面，有一定的經濟約束機制，這種經濟約束機制在節約用地方面也起到了一定作用，但還無法從根本上控制對耕地的占用。在占用耕地建新房和舊村鎮改造二者選擇中，選擇后者的人并不多。這在一定程度上，也反映了農民的耕地保護意識不強。

4、資金來源難以保證。農村居民點整理，需要的資金是巨大的，從拆遷、平整、生活基礎設施完善，到新居建設，都需要投入大量資金。例如浙江省臨海縣縣場鄉在墾岙村168戶搬遷整理過程中，僅道路、供水、排水、有線電視、電話等基礎設施建設就已投入1200萬元。資金能否落實、渠道是否穩定，是農村居民點整理順利進行的基本保障之一。目前由于各地經濟發展水平不同，經濟實力各有差異，特別是集體經濟相對薄弱，使得所需資金難以得到可靠的保障，這給農村居民點整理工作帶來困難。

三、農村居民點用地整理潛力分析

為了適應浙江省人多地少、土地資源不足、用地緊張的實際情況，省城鄉建設廳于1994年制定了《浙江省實施<村鎮規劃標準>的有關規定》，對村鎮規劃的人均建設用地

按*年土地利用現狀變更資料,*縣人均耕地為0.78畝，對照《浙江省實施(村鎮規劃標準)的有關規定》，中心鎮人均建設用地最高標準為120平方米,而一般鎮不能超過80平方米，即使是新建村鎮，其人均建設用地最高限也只有150平方米.*縣人均農居點用地現狀為86.79平方米，而且不同鄉鎮差異較大,最大的街頭鎮人均用地達107.99平方米,這一數字較大程度地超出規定指標，因此，農村居民點整理潛力較大，整理工作勢在必行。

但眾所周知，農村居民點整理是一項長期的、復雜的工作，不可能一蹴而就，人均農居點面積若要從現狀水平下降到規定指標，需要一個非常長的時期，

其時間跨度將遠遠超出浙江省土地利用總體規劃的末期2010年。因此，在具體推算*縣農居點用地潛力時，選擇指標標準應非常謹慎，要盡可能多地考慮規劃實施的可行性，關鍵是要嚴格控制指標。

1.農村占房人口的確定

在人口預測專題中已經得到2000年和2010年各鄉鎮農村人口數,但此數據并不能完全代表實際農村房房占有者的人數,本次規劃中,采用以下公式求取

2、農村居民點發展趨勢和遠景目標

(1)發展趨勢

隨著社會經濟的不斷發展，城鎮化率將逐步提高，一方面，大量農村人口遷往城鎮，另一方面，自然村居民將逐步遷入中心村.因此,今后我縣農村居民點發展的趨勢主要表現在以下幾個方面:

①農村居民點規模逐步縮小.

②農村居民點數量逐步減少

③中心村規模將逐步擴大,而自然村將逐步消失

(2)農居點發展遠景目標

根據社會經濟可持續發展的要求,參照國內外城市化發展的歷程,我們提出了以下遠景目標:

①農村人口在2010年基礎上進一步減少;

②人均農居點用地面積達90平方米以上;

③自然村消失,全部農村人口居住在中心村里

3、農居點整理潛力測算

根據各鄉鎮人均用地現狀、規劃年農村占房人口、農居點遠景發展目標，按以下步驟進行:

(1)規劃年人均指標的計算

由公式

A=A0-K(A0-Ae)

計算得到規劃年人均指標。

:其中:A----規劃年人均指標

A0----基期年人均指標

K----規劃期間指標幅度占整個調整幅度的百分比

Ae---遠景人均指標,本規劃確定為90平方米

(2)規劃年農村居民點用地規模計算

由公式

B=A*P

計算得到,式中,B---規劃年農居點規模

A---規劃年人均指標

P---規劃年農居點占房人口

(2)規劃期間農居點整理潛力計算

規劃年與基期年農居點規模之差B－A即為整理潛力.。

為了使規劃具有可選擇性,我們根據K值的不同,制定了五套方案,其中K值分別取30%、40%、50%、60%、70%，并由遠期數值推算近期結果，見表7。

表8規劃期完成農居點整理目標的百分比單位：%

差異并不大,但和各鄉鎮的整理結果則差異較大,從方案一至方案五,整理力度不斷提高,與農居點建設目標也越來越接近.若按折中方案,即方案三計算,則2010年人均用地指標為84.74平方米，1997－2010年全縣可整理出土地352.47公頃.

四、農居點用地整理規劃

（一）規劃原則

1、在已編制村鎮規劃的前提下進行農居點整理；

2、嚴格控制土地供給量，正確引導需求；

3、積極盤活存量用地，轉變土地利用方式，促使農居點用地從粗放利用向集約利用轉變；

3、從實際情況出發，明確目標、逐步整理、循序漸進、不斷深化；

（二）初步規劃

根據實踐經驗分析，農居點用地的總量控制，必須以人均農居點用地指標嚴格控制入手，針對具體現狀，制定人均用地指標，特別是上限指標,一旦人均用地達到臨界值，該區域的農居點建設不得再增加用地，只能從存量土地中挖潛整理補充。

浙江省下達*縣*年至2010年的規劃主要控制指標，要求補充耕地量733.33公頃,*縣補充耕地的途徑主要是農田整理、農村居民點用地整理、廢棄耕地復墾、土地開發、退園還耕等。根據這樣一個總體要求以及*縣農居點用地現狀及潛力,提出農村居民點用地整理目標為：至2010年農村居民點整理退宅總量為352.47公頃，其中整理退宅還耕量為264.35公頃(按75%計算)；近期農村居民點整理退宅總量為22.21公頃，其中整理退宅還耕量為16.66公頃(按75%計算),各鄉(鎮)農居民點整理量、退宅還耕量。

（三）、農居點用地整理主要方法

*縣境內有平原、崗臺地、山地等各種地形地貌，而且各地自然條件、經濟條件迥異，所以農居點用地整理應從實際出發，按不同區域條件采取不同類型的方法才切實可行。以下是適應不同區域的四種農居點用地整理方法：

（1）城郊結合部農村城鎮化型土地整理

城郊與城鎮距離很近，經濟水平較高，農民的思想觀念更新快，有較強的農村城鎮化趨勢。在整理這部分農居點用地時，應將舊村改造規劃與城鎮總體規劃相連，積極提倡建公寓式樓房，一般要求統建聯建，這樣可以降低人均用地面積，提高土地利用率。同時考慮到農村的實際情況，可將生產設施集中化，統一建設曬場、農具堆放地。

（2）小村并點型土地整理

自然村大多為歷史上農民為方便生產而散居后逐步形成的，全縣五十戶以下的自然村落有許多，一些自然村甚至只有幾戶人家，而且往往離行政村較遠。居民點的分散有許多不利之處：第一、行政管理不便。由于村落，分散使鄉鎮、行政村對其管理難以同步到位，一些政策、措施不能立即下達實施，使管理滯后，產生許多的矛盾和問題。第二、不適應社會主義縣場經濟需要，信息傳播慢，接受外界信息的過程較長，難能緊跟社會發展的步伐，從而使經濟水平提高較慢，人民生活水平改善趨緩。第三、基礎設施、公共設施難配套。由于居民點分散，地形地勢限制，無法進行村村“三通”。同時由于經濟發展水平的限制，不可能為眾多的小村落同時進行公共基礎設施配套建設，使得許多小村莊衛生條件差，設施不齊全現象嚴重。對于這樣的村莊基層政府應統一組織，將其進行遷并，采用就近相并的原則，將自然村遷向最近的行政村，原則上各行政村建立一個中心村，小村并點要打破村民小組界線，一個村民小組建立一個自然村，對于原來歷史上形成兩三個以上村民小組在一個自然村的，保持不變。在遷村過程中要從實際出發，優化小村遷并方案。農戶建新房時要嚴格按照國家標準審批宅基地，并將原來的小村舊址進行復墾還耕。這樣將零星變為集中，既便于政府管理，又能增加耕地面積。

（3）小村控制型土地整理

十戶以上到幾十戶的小村莊在平原與丘陵低山地區都比較普遍。該類村莊交通條件一般，較近于行政村，但一時難以遷并。對于這樣的村莊，尤其交通不便的畈中小村，可以采取控制村莊規模、在建新房中逐步向中心村集中的方法，在統一規劃指導下，積極鼓勵其到中心村建新房，回收舊宅基地以便退宅還田。也可以先將閑置地、廢棄地進行有償使用，再逐步改造舊宅基地，使村莊布局逐漸合理。該類村莊著重考慮的是在規劃期內建房不能再占用耕地，其用地規模牢牢控制在現有范圍之內，甚至縮小或遷移。

（4）中心村型土地整理

中心村的規模一般為幾十戶到數百戶，其用地范圍較大，在平原地區和經濟發達地區，這樣的中心村很具有代表性。中心村的農居點用地整理要強調規劃的核心指導作用，合理調整布局，走滾動式開發利用之路，切實做到先拆舊后建新，并按標準確定宅基地面積。提倡兩戶以上的農民聯合建房，將群眾住房建設與基礎設施建設相結合，統一修建道路，統一平整土地和圍填基礎，統一安裝電網和自來水，統一澆制基礎，促使群眾更加支持舊村改造工作。有些地方還可以為周圍村落的遷村并點工作創造示范效應。基層政府也可以用獎勵村集體農居建設用地指標的方法，把廣大農民的農居點用地整理積極性調動起來，推動農村集約利用舊宅基地、閑置地、廢棄坑塘的工作，走出一條耕地總量穩中有升，村鎮建設不斷發展的新路子。

五、實施農村居民點整理的對策

1、加強村鎮建設規劃，合理安排村鎮用地

村鎮建設規劃是合理利用土地，統籌安排各項用地的重要手段。目前農村居民點內部結構混亂、布局零亂、生活基礎設施難以完善的現狀，與缺乏村鎮建設統一規劃是緊密相連的。通過規劃，合理安排各項基礎設施建設，科學地進行功能分區，把村鎮用地分為生產區、居住區和公共服務區，優化內部結構，可以提高各類用地的規模效益，也有利于各類用地的環境建設。因此，加強村鎮建設規劃，是農村居民點整理最基本的要求。即使由于資金原因，一時難以保證規劃的全部實現，但也可以有針對性地引導農民擇址建房，逐步使規劃得以實施。必須杜絕農戶自行選址，各自為政的住宅建設，否則會使農村居民點發展陷入一個惡性循環之中。

2、強化耕地保護機制

耕地保護是我國的基本國策，但與計劃生育基本國策比較，其重視程度還不如計劃生育的貫徹。耕地保護意識必須在農民心中深深樹立。相應的耕地保護機制應該加強，包括經濟保護機制，法律保護機制和行為保護機制。通過各項保護機制的強化，改變人們習慣占用耕地建房的觀念，迫使人們走內部挖潛道路。

3、加強對村鎮用地合理利用的管理力度

村鎮用地合理利用的管理力度不夠，是造成目前農村居民點粗放式利用的主要原因。由于缺乏必要的手段來限制宅居地的閑置、拋荒及其它不合理利用，使得農村居民點用地利用效率極為低下。在舊農村居民點中，由于火災、搬遷或長期外出而出現的大片廢圩地、閑置地、空置房比較常見，閑置幾年，也無人問津，這種現象是土地資源的極大浪費。因此，必須加強這方面的管理力度，促進土地資源的合理利用。在我國臺灣地區，就通過征收高額土地閑置稅、空地稅和荒地稅，來保護土地資源，提高土地利用率。這一做法就很值的我們借鑒。

4、搬遷與復墾相結合

在農村居民點整理過程中，伴隨著大量零星村、空心村的搬遷，這些村莊的搬遷就直接涉及到舊宅基地的復墾。要保證搬適后的舊宅基地得到及時復墾，就必須把搬遷和復墾相互結合在一起，“誰搬遷，誰復墾”。在舊宅基地復墾中還要推行科學的復墾技術，盡快恢復地力，比如廄肥的推廣施用、養地作物的回田等技術都可使地力盡快恢復。

5、建立農村居民點整理專項基金

資金落實是農村居民點能否達到預期目的的關鍵因素之一。為此，建議建立農村居民點整理專項基金，基金可以從耕地占用稅、農業開發基金、集體經濟組織或個體經濟等多渠道籌集，個人籌資可以與整理后的土地利益分配相互聯系。這樣，集體、個人多方面共同努力，為農村居民點整理提供資金保障。