對我國稅收制度“綠色”改革的思考

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對我國稅收制度“綠色”改革的思考

一．我國稅收制度“綠色”改革的必要性

改革開放以來，我國經濟取得了舉世矚目的發展。但隨著經濟的快速發展，工業化水平的不斷提高，環境污染、生態破壞問題也日益突出。據世界銀行的計算，我國空氣和水污染的總體經濟損失為每年536億美元，接近我國gdp的8%，這表明我國目前每年因環境惡化造成的損失幾乎抵消了每年社會新增財富的價值。環境的不斷惡化不但直接影響著我國人民的生存質量，而且制約著我國社會經濟可持續發展。治理污染、保護環境是一項系統工程，世界各國無不以法律的、行政的、經濟的各種手段進行綜合治理。自70年代以來，經濟手段在環境保護中的應用取得了空前的發展，其中，稅收手段的運用已成為各國環境政策的一個重要組成部分。通過稅收手段一方面可對污染、破壞環境的行為或產品征稅，利用經濟利益的調節來矯正納稅人的行為，改善環境質量和實現資源的有效配置；另一方面可以為政府籌集保護環境和資源的專項資金;同時還可利用稅收差別、稅收優惠措施促進環境保護技術的提高，資源的合理開發和利用以及環保產業和再生資源業的發展。

在我國現行的稅收制度中尚沒有專門的出于環保目的的稅種，但也存在一些可以達到環保效果的稅種，如資源稅、消費稅、城市維護建設稅、車船使用稅、固定資產投資方向稅、耕地占用稅等。這些“綠色”稅收收入占國家總稅收收入的比例很低且近年來呈下降趨勢。同時，這些稅收制度還存在征收范圍窄、征收標準低、征收成本高、減免稅及稅收優惠形式單一等諸多問題，限制了稅收對環境保護的調控力度，嚴重削弱了稅收的環境保護作用。

面對日趨嚴峻的環境狀況，針對我國現行稅制中環保稅收措施存在的不足，借鑒西方國家在環境稅收政策方面所取得的經驗，適時地對我國稅收制度進行“綠色”改革成為必要。

二．進行稅收制度“綠色”改革的有效途徑

1.逐步減少不利于環境的補貼

環境補貼政策是指政府根據企業進行污染防治所發生的費用，針對企業排污量的減少程度給予的補貼。目的是使企業加強對污染技術和設備的投入，達到降低環境污染的目的。

我國《排污收費暫行規定》允許排污費的80%用于污染源治理。可是80%的排污費收入以補貼形式返還到污染單位，不但沒有發揮激勵治理的作用，反而變相成為有關行業的一種保護。降低了該行業的退出率，無形中鼓勵新的生產者進入該行業，從整體上看，企業的污染程度實際會加重。此外，補貼支出還加重了政府的財政負擔。逐步減少或取消不利于環境的補貼政策，可以糾正政策的扭曲，減少財政支出。比如減少工業和城鎮居民用水的價格補貼，鼓勵節約用水，提高資源使用效率；取消進口農藥化肥的價格補貼，引導農民使用高效、低殘留和無毒化肥農藥。

2.調整現行稅收制度

⑴擴大征收范圍。在我國現行稅制中“綠色”稅種太少，且征稅范圍狹窄，未發揮稅收在保護資源和環境中的作用。如我國目前的資源稅僅對開采的天然石油、專門開采的天然氣和與原油同時開采的天然氣、原煤、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽類七項資源征稅，而土地資源、動物資源、植物資源、海洋資源等其他資源均未納入征稅范圍，造成非納稅資源的肆意浪費和破壞，特別是水資源和森林資源；消費稅未把容易造成環境污染和資源浪費的消費品納入征稅范圍。如電池、一次性產品、農藥、不可回收的容器等。

⑵提高征收標準。我國的資源長期在政府控制下實行低價政策，未反映資源的真正成本，造成不必要的資源浪費。適當提高非再生性、非替代性、稀缺性的資源稅率，對環境造成污染和破壞的產品課以重稅，從而限制它們的開采和使用是非常必要的。

⑶增加環保稅收優惠措施。現行稅制中涉及環保的稅收優惠措施形式比較單一，收益面比較窄，缺乏針對性和靈活性，力度不足，影響了實施效果。靈活運用各種不同稅收優惠形式可以鼓勵企業積極采取保護環境、治理污染的措施。如對節能設備或低污染設備的投資實行退稅并允許加速折舊；對環保技術的研究開發、引進和使用減免稅；對環境保護工程項目和生態恢復工程項目給予稅收優惠等。

3.改革排污收費制度。我國的排污收費制度是目前政府為保護環境、防止污染所采用的實施范圍最廣的一項政策。實施20年來取得了顯著的成效，但同時也存在一些不足。如現行的排污制度只對超過地方排放標準的排污單位征收，對已經達到或低于排放標準的不收費；收費標準偏低，無法彌補污染治理成本；征收范圍窄，對居民生活污水和垃圾，流動污染源沒有收費等。改革排污收費制度，適時將排污收費改為污染稅是一個較好的選擇。

4.開征新的環境稅。治理污染、保護生態環境需要大量的資金投入，而我國的“綠色”稅收收入遠不能滿足需要。資金的不足嚴重制約著我國環保事業的發展。因此在條件允許的情況下，可以開征一些新的環境稅。如對污染嚴重的產品征收環境保護稅；對城市垃圾征收垃圾處置稅等。

三．在稅收制度“綠色”改革中應注意的問題

1.稅制的“綠色”改革應與國家的“費稅”改革及地方稅制改革緊密結合起來。在引入環境稅的過程中，應處理好稅收與收費，中央與地方的關系，環境稅費收入建議大部分納入地方財政統一管理，以發揮地方在環境保護中的作用。

2.在進行稅制改革時，應注意不加重總體的稅收負擔。可通過降低其它稅來減少新增環境稅的影響，這樣可以保證稅收制度效率的提高，并使稅制改革易于實施。如丹麥在開展綜合性的稅制改革時，降低了所有所得稅的邊際稅率，堵塞一系列稅收漏洞，逐步將稅收負擔由所得和勞務收入轉到污染和環境資源上，收到很好的效果。

3.稅制的“綠色”改革應循序漸進。對我國稅制進行“綠色”改革不是一蹴而就的事情，必須盡可能周全的規劃，循序漸進地進行。不同時期環境政策的目標和側重點是不同的，不同環境稅種實施的條件和推進的難易程度各不相同，因此在改革初期應首先選擇征收成本低，公眾易于接受的稅種，以便改革的順利進行。此外，稅制的“綠色”改革還應堅持“發展與環保兼顧”原則，不切實際的高標準環境稅制不僅公眾一時難以接受，同時也會令我國企業的競爭力受挫，從而阻礙整個經濟的發展，最終也會使環境保護水平下降。

4.在稅制的“綠色”改革中，應注意環境稅收手段內部的協調配合。即環境稅種與各種稅收差別、稅收優惠措施之間的配合。

對我國稅制進行“綠色”改革是一項復雜、艱巨而又緊迫的工作。我們應積極抓住稅制深化改革的有利契機，穩步推進環境稅收改革，進一步加強稅收對節約資源和保護環境的宏觀調控能力，盡早建立一個既有利于環境保護又有利于經濟發展的“綠色”稅收制度。