略論鄉鎮政府的職能錯位

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關鍵詞]鄉鎮政府公共服務行政化壓力型體制

鄉鎮政府是當前中國農村的基層政權組織，是地方各級人民政府中的最低層級，直接面向農民工作，負責黨和國家政策、法律的貫徹與執行，并以國家政權者的身份規劃和組織鄉村公共設施、公益事業的建設，為農村提供公共產品和公共服務。中國是農村地區大、農業人口多的農業大國，因而鄉鎮政府作為國家行政體系中的最低一級政權，卻承擔著重要責任，其履行職責狀況直接關系到農村的穩定和發展，對整個國家和社會有重大影響。但目前中國很多地方的鄉鎮政府卻存在著非常明顯的職能錯位現象，這種狀況極大地制約著這些農村地區的經濟發展和社會政治穩定。

一、當前鄉鎮政府的職能錯位現象

按照現代政府理論，政權存在的理由和基礎就是運用稅收等形式收取上來資金，為社會提供公共產品和公共服務。一般說來，鄉鎮財政收入由國家預算收入資金、預算外資金和自籌資金組成，其中來源于鄉鎮企業的上繳利潤和管理費、各種集資和罰款等的自籌資金是其主要收入，鄉鎮政府在財政上主要依賴于鄉村稅收。統計資料顯示，1986-1992年間的鄉鎮財政收入中，預算內收入所占比重呈逐年下降趨勢，而預算外收入和自籌資金收入的比重則呈較快上升勢頭。其中，預算外收入占鄉鎮財政收入的比重上升了41.68%，自籌資金收入占鄉鎮財政收入的比重從11.72%上升到21.47%，增長了83.19%，增幅為預算外收入的1倍。可見，1986年-1992年我國鄉鎮財政收入的快速增長，由自籌資金收入拉動的特征尤為明顯，而這意味著農民負擔的加重。公共財政原則要求"取之于民，用之于民"，但在現行行政體制下，很多地方的鄉鎮政府的主要職責卻是收取稅費和配合縣市政府開展工作，很少向鄉村提供公共服務。

從鄉鎮政府的實際運行來看，相當多的鄉鎮政府都把自己的工作重點放在上級派下來的硬指標工作上，或僅僅限于上級派下來的工作上，如計劃生育和催糧派款等，甚至為迎合上級要求大搞所謂"政績工程"，建設高標準的小城鎮草坪、廣場等招牌建筑，嚴重浪費農村有限的公共資源，造成農民負擔加重。鄉鎮政府在自身利益驅動下，忙于為上級政府服務時，對于自身應該擔當的引導農民發展經濟、為農民提供生產服務、管理社會治安、發展農村教育文化事業、保護國土資源和生態環境等"軟工作"卻缺乏應有的積極性，對農民提出來的要求和需要解決的問題，更是無心理睬，致使農民的社會治安、醫療衛生、教育、交通道路、水利設施、環保等方面的基本需求無法滿足，農民的生存環境不斷惡化。可以說，很多鄉鎮政府基本上處于一種被動運作和職能錯位的狀態。

鄉鎮政府過分強調對上級政府的職能，致使其難以有效提供農民需要的公共產品。但農民也是理性的經濟人，在他們的稅費負擔日益沉重而獲得的公共服務卻嚴重匱乏時，對鄉鎮政府的不滿情緒便日益高漲，產生了農民和基層政權間的緊張和沖突。調查顯示，與80年代比較，90年代的鄉村沖突明顯增加，而最近兩三年，嚴重沖突事件比90年代末有所減少。但是，值得重視的問題是，在嚴重沖突事件有所減少的同時，基層政府和農民的緊張關系卻明顯蔓延，緊張關系的主要特征是農民對干部不信任、不接觸。可見，鄉鎮政府"對上服務、向下要錢"的職能錯位現象使其面臨著合法性危機。

二、鄉鎮政府職能錯位的原因分析

鄉鎮政府"對上服務、向下要錢"的職能錯位現象是有其深層原因的。總的來說，主要是行政化控制、壓力型行政體制、財政危機和動力機制不健全等四個方面導致鄉鎮政府對上負責有余而對下負責不足，不能有效向農村提供必需的公共服務，導致農村公共產品供應不足。

1.行政化控制致使鄉鎮政府權力太小，難以對農村提供公共服務

作為一個后發國家，現代化是中國實現國家繁榮富強和人民富裕幸福的必由之路，二十世紀的中國歷史在一定意義上是一部現代化史，二十世紀的中國政治也相應呈現出"行政吸納政治"的特色。新中國建立以后采取以行政過程吸納政治過程的辦法，在地方行政建制中用行政化完全取代自治化，以更有力地貫徹國家方針、政策，加速實現國家工業化目標。國家為盡快實現工業化、現代化，確保對鄉村社會的資源提取并促進國家認同在鄉村社會的傳播，加強了對鄉村基層政權的控制。

國家對鄉鎮政府的行政化控制主要通過"強書記、弱鄉（鎮）長"的干部配置模式，以及人事權、財政權由縣政府控制這兩方面加強。盡管在1983年，中共中央、國務院就發出《關于實行政社分開建立政府的通知》，要求在鄉一級建立黨委、政府和經濟組織三個機構，實行黨政分開、政企分開。但"黨治"作為行政化的一種特殊方式在"強書記、弱鄉（鎮）長"的干部配置模式下并沒有被削弱。在鄉鎮的權力結構中，黨的權力占支配地位，黨委書記是鄉鎮中的"一把手"。這種"強書記、弱鄉長"的權力設置模式確立了黨委書記的權威地位，樹立了黨對政府的領導權，使鄉鎮政府成為黨的路線、方針、政策的執行機關，鄉鎮長難以開展工作。另外，縣政府控制鄉鎮人事權和財政權，又使鄉鎮政府聽命于縣政府。雖然《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定了鄉鎮長由鄉鎮人民代表大會產生，但在實際運行中卻由縣常委會討論決定鄉鎮長候選人，縣委組織部考察，然后交鄉鎮人民代表大會投票通過。在財政體制上，鄉鎮政府是一級政權并有一級財政，但實際上，鄉的主體財政由縣控制。縣政府控制鄉鎮人事任免權和財政權，致使鄉鎮政府只有無條件地執行上級決定的任務而缺乏根據實際獨立決策的權力，也就自然無從談起向鄉村提供公共服務。

行政化的國家政權建設，是世界現代化進程中的一個普遍現象，是"后發"社會實行"追趕"戰略的方式。這種方式反映在中國就是建立了一種以中央集權、行政命令、等級官僚為特征的國家制度。國家政權的行政化對鄉村基層政權強調的是集權而非分權，是控制型政府而非服務型政府。可以說，"強書記、弱鄉（鎮）長"的權力設置模式和人事權、財政權的缺失使鄉鎮政府難以確立主體地位，成為一級完備的基層政府組織，是中國行政化控制的必然結果。鄉鎮政府的無權狀況使其難以承擔提供公共服務和公共產品的任務。

2.壓力型行政體制造成鄉鎮政府不堪重負，缺乏精力向鄉村提供公共服務

在壓力型行政體制中，上級機關制定各項經濟、社會發展目標，并加以具體化和數字化后，以指標和任務的形式分派給各個下級行政組織，并以這些指標、任務的完成情況作為評價、考核的主要依據，下級機關官員的升遷、榮譽都和完成上級下達的任務掛鉤，承受著來自上級行政機關的巨大壓力。

當前中國上下級政府間的關系呈現出高度僵化、向上集中的特征，下級政府對于上級政府層層下達的數量化的任務沒有任何商議權和保留權，只能按時完成，否則便會面臨"一票否決"的困境。這種層層傳遞甚至加碼的工作壓力最終都要全部由國家最基層的鄉鎮政府來完成。由于過分強調上級意圖和任務而忽視了鄉鎮下層政府的工作自主權，往往使鄉鎮變成了單純完成上級任務的工作機器。鄉鎮政府只能選擇對上負責，調動一切資源來完成上級下達的各項指標任務，從而無暇顧及鄉村的公共產品需求。即使鄉鎮政府向鄉村提供了公共服務，也是在上級政府決策下進行的強制性供給，而農戶真正需要的服務卻提供不足。壓力型體制下鄉鎮政府較濃的行政管理色彩，較弱的服務色彩致使其對農村公共服務有效供給不足，不能滿足農戶需求。

3.財政危機使鄉鎮政府提供公共產品的能力大大削弱

自上個世紀80年代改革開放以來，中國的經濟發展日新月異，舉世矚目。但就在經濟不斷騰飛的背景下，中國的許多鄉鎮政府卻在近些年來陷入了越來越的財政危機。最近的許多統計和調查都表明，鄉鎮政府的財政危機具有一定的普遍性和嚴重性。據資料披露，中國鄉鎮在上個世紀共留下了2000億元的龐大債務，其中河南省的情況最嚴重，據河南省財政部門的統計，全省2100個鄉鎮目前總負債95億元，平均每個鄉鎮負債489萬元，全省90%以上的鄉鎮都有負債，其中負債1000萬元以上的有179個。

據對較早進行農村改革的安徽省的統計，截至1998年底，全省鄉鎮政府債務總額為59.23億元，平均每個鄉鎮負債303.91萬元。該省宿州市甬橋區的資料表明，29個鄉鎮中有25個負債，負債面達86%。另據湖南省農辦、省財政廳的調查，全省1000多個鄉鎮共負債85.4億元，負債面高達88.2%，一些負債比較嚴重的鄉鎮甚至在1999年就吃完了2003年的財政預算。該省芷江縣1998年全縣29個鄉鎮負債總額2431萬元，鄉鎮平均負債84萬元，負債面100%。四川省農村社會經濟調查隊的調查研究表明，四川省近幾年鄉鎮負債呈急劇上升趨勢，多數鄉鎮陷入了嚴重的財政危機。據陜西省農村社會經濟調查隊對30個鄉鎮的調查，不少鄉鎮每年的財政收入已不足以支付教師和干部工資，拖欠工資相當普遍，有的教師和干部已有好幾個月沒有發工資。由于多年積累，目前大部分鄉鎮都已背上了債務，有的高達數百萬之巨。由此看來，除少數東部沿海發達地區不存在鄉鎮財政危機問題外，中西部各省區的鄉鎮政府普遍都存在較為嚴重的財政問題，鄉鎮政府的財政危機確實既普遍又嚴重。

鄉鎮政府財政危機是由債務因素、體制性因素、收入渠道小、財稅上繳多、機構龐大冗員過多等多方面因素造成的，其中壓力型行政體制造成的機構臃腫和1994年實行的分稅制導致的鄉鎮財政收入減少是根本性原因。

1994年分稅制實行后，中央政府通過控制能夠帶來更多財政收入的稅種與制定有利于中央政府的稅收分享比例，使中央政府的財政狀況得到了巨大好轉。這種利益上收的做法得到了地方各級政府的相繼效仿。在"條塊分割"體制下，有相當一部分從鄉村汲取的稅費，通過"條條"被上級政府部門拿走；另一方面，另一些鄉村資源則通過逐級"財政包干"及自上而下嚴重失衡的分稅制，從鄉鎮財政直接流向上級政府。鄉鎮政府的實際所得非常少，分稅制后留給鄉鎮政府的法定稅收都是一些分散、小額、難收的稅種。在"權力支配財富"格局中，處于行政體系最底端的鄉鎮政府成了最大的受害者。與此同時，鄉鎮政府維持機構運轉和人員工資的費用急劇增加，造成鄉級財政支出的不斷擴大和鄉鎮債務負擔的日益沉重，使其陷入生存困境。

鄉鎮政府的財政危機導致其行為變異，在運行過程中越來越把自身存在作為重要目標，組織越來越具有自利性。鄉鎮政府對自身利益的日益關注進一步發展便出現了目標替代現象，由于生存困境和體制缺陷的交互作用，鄉村基層組織作為公共權力部門，自利性目標在一定程度上取代了公共目標，為公共目標工作演變成為自己工作。在一些地區，鄉鎮政府幾乎已經完全喪失了其提供公共服務的本來職能，變成了一個追求自我利益最大化的贏利性組織。可見，鄉鎮政府的財政危機不僅致使其供給公共產品的能力大大削弱，而且導致其對公共服務職責的淡漠，從而使鄉村社會公共產品供給嚴重匱乏。

4.動力機制不健全致使鄉鎮政府向鄉村社會提供公共服務的積極性不高

鄉鎮政府作為行政體系中的基層政權，其提供公共服務的動力來自于上級政府的激勵和鄉村民眾的壓力。但在目前，對鄉鎮政府政績的評價以及干部個人的升遷權掌握在向鄉鎮分配任務的縣級政府，而不是直接與政府行為有利害關系的農民手中，造成鄉鎮政府對鄉村的公共產品供給處于上無激勵拉動下無壓力推動的境況。

在縣級政府對鄉鎮政府的工作考核中，公共服務只是一個很小部分，鄉鎮政府的大量精力花費在上級安排的各種任務和考核上，這些工作往往只有服務的形式而無服務的內容，很多東西表現為掛牌子，刷標語，報材料表格之類的內容。而且，縣政府向鄉鎮政府下派的許多工作諸如計劃生育、社會治安、稅費征收等等都是上級政府可以實行"一票否決"的硬任務，作為國家最基層行政組織的工作人員并不能從"承包任務"中獲得相應的政治激勵。另外，鄉鎮政府工作人員由于人數眾多，素質相對較低，其向上升遷的路徑和機會也就十分有限。上級政府不重視，一票否決制和升遷機會少等因素致使鄉鎮干部向鄉村提供公共服務的積極性不高。

另一方面，鄉鎮政府也缺乏來自鄉村民眾要求提供公共產品的壓力。中國為加速經濟趕超，盡快實現工業化，選擇了以滿足最低公共產品需要為目標和重城市輕農村的公共產品供給政策。長期以來，這種城鄉公共品供給差異政策在一定程度上導致農民對鄉村公共品供給訴求能力極低。談及鄉村干部的服務狀況，許多農民僅要求他們"少收點錢"、"少干點壞事"，想不到也不敢向鄉鎮政府提出公共服務的問責。"這種無語可說或有話說不出的失語狀態，既說明農民沒有關于服務需求的權利表達，也說明基層組織確實沒有真正把自己定位于為農民服務。"再者，公共物品具有供給的連帶性和排除他人消費的不可能性，這就為"搭便車"現象的廣泛存在提供了可能。公共產品的非排他性造成很多農民既想分享利益又不愿承擔成本的"搭便車"現象，致使村民對農村公共產品需求的有效表達程度低。可見，在缺乏上級政府的合理激勵和下級鄉村民眾的適當壓力下，鄉鎮政府難以被調動起來對鄉村社會提供有效公共服務，致使鄉村公共產品供給不足。

三、鄉鎮政府應走向何處

鄉鎮政府"對上服務、向下要錢"的錯位造成鄉村社會公共服務的缺位和農民的失語，致使基層組織和農民之間的疏離及農民對鄉鎮干部的不滿和失望。鄉鎮政府對農村公共產品供給的嚴重不足導致其合法性地位動搖，鄉鎮政府必須進行改革以走出困境。圍繞這一問題，學者們提出了各種思路，綜合這些思路，不外乎以下三種情況：一是主張加強鄉鎮政府，將它建設成為一級完備的基層政府組織；二是主張虛化鄉鎮政府，將它改為縣級政府的派出機構，實行"縣政鄉派"；三是主張撤消鄉鎮政府，實行類似于村民自治的"鄉鎮自治"。其實，鄉鎮政府改革的關鍵不在于"加強"或"撤消"與否，而在于它的職能轉換和結構優化。重新對鄉鎮政府進行角色和職能定位，解決其職能錯位問題，需要從政治體制方面進行思考，并進行相應的改革。

1.合理劃分各級政府的事權

我國政府體制在各級政府間關系上的一個顯著特點是，只關注權限程度大小的區分，而不重視事權范圍的分工。除有些權力如外交權、軍事權等為中央政府所獨享以外，其它各級政府的事權差不多沒有分工，所不同的是對同一事權的處理權限隨政府級別的高低而有所區別。這一點可以由從國務院到縣市級政府的部門設置的高度對口性和一致性清楚地看出來。鄉鎮政府盡管機構設置簡單，不要求與上級政府對口，但是來自上級政府的行政任務卻一點也不少，因此才有"上面千條線，下面一根針"的說法。

而西方國家普遍的做法卻是不同級別的政府職能有所側重、事權有一定的分工。如在英國，郡政府一般負責警務、消防、教育和社會福利等事務，區政府擔負住房管理和環境保護等事務，最基層的教區或社區管理喪葬火化、人行道和體育娛樂設施等。在美國，由于它是聯邦制的國家，在聯邦與州之間存在著權限的劃分是自不必說的，但需要指出的是，組成聯邦的各州在自己的州內都實行的是州內單一制，州內部的結構形式與中國幾乎相同。不過美國各州的政府卻存在著非常明顯的事權的劃分，一般而言，涉及到教育、福利、發放行業執照、調整家庭婚姻關系等方面的權力由州行使；而諸如消防、衛生、市政、地方治安等事權都交給地方政府來做；具有自治權的市鎮和村鎮處理的事務嚴格限于地方性的需要，如鋪路、安裝街燈、供應自來水、治安與消防、處理垃圾等。

西方國家在各級政府間合理劃分事權的做法既明確了各級政府的職責權限，又減少了不必要的機構設置，對于中國的政府機構改革具有直接的借鑒意義。鄉鎮政府作為一級直接與農民打交道的基層政權，對其進行改革，必須首先明確它該管什么，不該管什么，哪些應該重點管，哪些只要一般管，哪些該直接管，哪些該間接管。一般說來，鄉鎮政府應當直接提供公共安全、民事糾紛處理、鄉村道路建設、社區醫療等受益范圍限于鄉鎮的公共品，而那些屬于主要利益外溢的公共產品，如對國家經濟發展和全國人民生活有影響的農業生產基礎設施建設、基礎教育、民兵訓練、優撫等，則不應由鄉鎮政權來承擔。

2.確立各級政府的財權和事權相統一的原則

合理劃分事權是糾正鄉鎮政府職能錯位的基礎，但事權的行使和完成需要財權作保障，因而擁有與事權相一致的財權就成了實現鄉鎮政府職能轉變的必然要求。我國目前的財政體制下，鄉鎮政府承擔了過多的事權，但財權卻多由縣政府控制，致使鄉鎮政府窮于應付上級政府下派的各種任務，而無力顧及農村公共產品和公共服務的需求。因此，我國政治體制改革應在合理、清晰地劃分各級政府事權的基礎上，確立各級政府的事權與財權相統一的原則，將不適當下放的事權上收，或在事權不上收的情況下，加大中央和省級政府財政轉移支付的力度。針對鄉鎮政府的財政危機，適度重新調整中央與地方，省與市，縣與鄉鎮之間的財政分配關系，在目前是一個必要的舉措。同時，對屬于上級政府的事權卻下派到鄉鎮，交由鄉鎮政府承擔的，應遵循"誰派任務誰花錢"的原則，由下派任務的那級政府提供相應的財政支持，不能讓鄉鎮政府既受累又出錢。

3.尊重鄉鎮政府的相對自主地位

中國傳統上是一個中央集權的單一制國家，中央政府保留著比較大的權力，這是由中國的歷史文化特征和當前所處的特殊國情所決定的。盡管當前在中國也存在著中央與地方權力劃分的問題，但是上下級政府之間的僵化的自上而下的控制關系、基層政府相對自主權的過分萎縮等，仍然是政府間關系中的一個突出問題。

當前中國上下級政府間的關系呈現出高度僵化、向上集中的特征，下級政府對于上級政府層層下達的數量化的任務沒有任何商議權和保留權，只能按時完成，否則便會面臨"一票否決"的困境。這種層層傳遞甚至加碼的工作壓力最終都要全部由國家最基層的鄉鎮政府來完成。由于過分強調上級意圖和任務而忽視了鄉鎮政府工作的自主權，往往使鄉鎮變成了單純完成上級任務的工作機器。上級政府布置的這些工作有的是合理和必要的，有的則顯然是值得商榷的。

民主不僅僅意味著國家政權要有人民的選舉、人民的參與，也意味著各級政府之間的相互尊重和平等的商議權、討論權和知情權，尤其是基層政府相對于上級政府或部門的相對自主權、表達權以及商議權等，而且還意味著上級政府對下級政府、尤其是基層政府所應有的起碼的尊重。因此，確立各級政府的相對自主性，尤其是確立鄉鎮這樣最低一級的政府的自主性，對中國政府體制改革來說也是一個值得考慮的問題。

4.加強人民對鄉鎮政府的監督制約

民主政治的一個重要特征就是人民能夠通過制度化的途徑，有效地控制和監督政府，使每一級政府都要對自己的人民負責。我國的人民代表大會制度賦予了各級人民代表大會的地位，代表人民選舉政府官員、監督政府、進行重大決策，完全符合現代民主政治的精神。

但是我國政府體制在實際運行過程中，人民群眾對各級政府和官員的控制和監督卻非常有限；相反，在自上而下的壓力型體制下各級政府及官員的升遷較多地掌握在上級政府手中，因此他們往往是對上負責多于對下負責，人民群眾無法對政府形成有效的控制和監督。這就會產生兩個后果，一是使各級政府缺乏自主性和獨立性，對上級政府有較大的依附性，這一點在最低一級的鄉鎮政府身上體現得最為明顯。二是使人民對政府的機構設置、人員編制和財政支出等最基本問題都沒有發言權，造成政府人員膨脹、支出無度。在這一點上，西方國家的地方政府為我們提供了非常好的例證，它們能夠對上級政府保持相對的獨立性，但對轄區內的人民卻高度負責，對如何花納稅人的錢精打細算。

因此，對當前中國的鄉鎮政府而言，建立起人民對政府的制度化的控制和監督，一是可以避免不必要的財政開支和浪費，二是可以提高鄉鎮政府的主體地位，增強它們的自主性和獨立性。

總之，轉變鄉鎮政府的職能，對其重新進行角色和職能定位，就是要擴大鄉鎮政府作為一級基層政權組織的自主性和增加鄉鎮政府對于農民的責任制，實現其由行政型政府到服務型政府的轉變，從壓力型政府向自主型政府的轉變，樹立鄉鎮政府為民服務意識，以贏得民眾的認可和支持，增強其作為基層政權的合法性。