中共黨內民主五年探索：理論、實踐、制度齊推進

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黨的十六大以來的5年間，黨內民主建設邁出了重要步伐，從黨中央到基層黨組織，對黨內民主建設的探索不斷向深層次推進，取得了一系列理論、實踐和制度化成果，為黨內民主帶動人民民主、黨內和諧促進社會和諧奠定了良好基礎。

理論建設不斷深入

“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。”中共中央黨校黨建部梁妍慧教授在接受半月談記者采訪時首先引用了黨的十六大報告的這句話。她說，這個論斷的首次提出是我們黨在黨內民主理論上的重大創新，為黨的自身建設指明了方向。據此，黨的十六大確立了發展黨內民主的基本思路：以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。5年來，黨內民主建設的實踐就是在這個重要論斷和基本思路的指導下有序、積極地展開。

此后，黨中央仍在理論上不斷深化對黨內民主建設的認識。中共十六屆四中全會提出：發展黨內民主，是政治體制改革和政治文明建設的重要內容。中共十六屆五中全會強調指出：發展黨內民主是全面貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，加強黨的執政能力建設和先進性建設的戰略舉措。中共十六屆六中全會又進一步提出“以黨內和諧促進社會和諧”。這就不僅從黨的自身建設方面深化了發展黨內民主的認識，而且上升到社會主義民主政治建設、社會主義事業發展的大局上來認識。

理論上的不斷深化，為黨內民主在實踐中的探索提供了支撐。今年6月25日，總書記在中央黨校的重要講話中指出，要繼續積極穩妥、扎實有效地推進黨內民主建設，堅持民主集中制，堅持黨員主體地位，完善黨內民主制度，使黨內民主意識普遍增強、黨內民主制度不斷健全、黨的創造活力充分發揮。梁妍慧教授認為，明確提出“堅持黨員主體地位”，是增強黨內民主意識的核心內容，是健全黨內民主制度的理論依據。所有黨員在黨內一律平等、共同享有民主權利是黨內民主的兩大基石。這一民主意識的確立和普遍增強，必將為進一步推進黨內民主建設提供強大的發展動力。

黨員權利保障邁出堅實步伐

在黨內民主建設中堅持黨員主體地位，首先必須保障黨章賦予黨員的各項權利。2004年9月，中共中央正式頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例》，使黨員的主體地位有了制度保障，這也是近年來黨內民主建設取得的一大成果。

《中國共產黨黨員權利保障條例》歷經多年試行、修訂而成，對黨員的知情權、參與權、選擇權和監督權等各項權利作了更加規范、完善的規定，對黨員權利的保障措施作了進一步完善，對黨的各級組織、黨的各級領導干部在保障黨員權利方面應承擔的責任作了明確界定。

需要指出的是，這部《條例》對保障黨員的選舉權和被選舉權作出了進一步明確的、可操作性的規定，這對保障黨員更好地了解和參與黨內事務，推進決策的科學化民主化、增強黨的生機活力起到了重要作用。2006年開始的省、自治區、直轄市以及市(州)、縣(市、區)、鄉(鎮)黨委換屆工作，今年以來的十七大代表選舉工作，普通黨員的參與作用之所以能得到充分發揮，把發揚民主貫穿全過程，一個重要原因在于《條例》的貫徹落實。

黨代會常任制試點范圍不斷擴大

推進黨內民主建設就必須改革相關體制機制。作為落實黨內民主的一項重要制度，黨代會常任制的試點近年來得到了高度重視。黨的十六大報告提出，擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點，積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。這個明確要求為各地對這項制度的試點和探索指明了方向。

近年來，黨代會常任制的試點規模進一步擴大，浙江、四川、湖北、江蘇、廣東、山東、山西、廣西、陜西等全國很多地方都進行了相關試點工作。梁妍慧教授指出，從全國的試點來看，這項制度有兩大特點：建立黨代會年會制，每年召開一次黨員代表大會，決定重大問題，地方黨委主要領導向大會作述職報告，接受評議；建立黨代表常任制，通過差額選舉甚至競爭直選產生黨代表，黨代表在會上通過提案、評議等方式發揮作用，在會下開展調研，聯系、了解群眾意愿和要求。上述制度的創立，對于確立黨代會的權威，發揮黨代會和黨代表的作用，具有積極的推動作用。

黨的全委會作用得到發揮

黨內民主建設在制度化方面取得的另一項重要進展是充分發揮黨的委員會全體會議的作用。在十六大召開之前的2002年7月，中央就下發了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，其中第三十三條規定：市(地)、縣(市)黨委、政府領導班子正職的擬任人選和推薦人選，由上級黨委常委會提名，黨的委員會全體會議審議，進行無記名投票表決；黨的委員會全體會議閉會期間，由黨委常委會作出決定，決定前應當征求全委會成員的意見。

十六大報告提出“進一步發揮黨的委員會全體會議的作用”后，這項工作得到了加強。2004年4月，中央又下發了《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》，這是一部操作性較強的黨內法規，它對全委會在重要干部的表決方式上作出了全面、細致的程序性規定，使各級全委會在推行這項制度時有章可循，避免了隨意性。

在中央的大力支持下，各地對于發揮全委會作用不斷探索，亮點不斷。比如，2004年10月，江蘇省委常委會沒有按慣例直接任命新的無錫市委書記，而是把擬任人選提交11月中旬召開的全委會票決，并且將票決過程向媒體開放。

干部選任制度不斷完善

在領導干部的選拔任用管理監督工作上，貫徹和擴大科學化、民主化、制度化的方針，是黨內民主建設的重要一環。梁妍慧教授認為，5年來，全黨在干部制度改革方面進行了有益的探索和創新，取得了較大的成績：

一是確立了干部制度改革的基本思路和重點內容，十六大報告指出，干部制度改革要“以建立健全選拔任用和管理監督機制為重點，以科學化、民主化和制度化為目標”。二是出臺了一系列法規制度，如2004年先后頒布了被稱為“5+1”的選拔任用管理監督干部的單項法規；2005年底至2006年，又集中出臺了5個教育管理監督干部的單項法規；2006年7月，中組部又制定并下發了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》。上述單項法規細則，有力地完善了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，使《條例》的貫徹執行有了程序化的細則作保障。三是試行了基層黨政主要領導干部“公推直選”的試點。中共十六屆四中全會提出“逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍”，這是黨內民主建設走向深入的一個重要標志。近年來，四川、湖北、江蘇等地積極探索對鄉鎮黨委書記、鄉鎮長進行“公推直選”，均有效擴大了黨內民主，取得了一定的經驗和良好的效果。

黨內監督力度繼續加強

民主和監督密不可分，監督既是民主建設的重要內容，也是推進黨內民主建設的有力保障。2003年底，中央頒布的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，第一次以黨內法規的形式對黨內監督重點、途徑和辦法等重大問題作出了規定。其突出之處在于：第一次明確提出黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人。同期，還頒發了修訂后的《中國共產黨紀律處分條例》，對新形勢下黨員各種違紀行為的處理作出了具體的明確規定。

黨內監督條例對領導干部的監督制度做了一些原則性的規定，如述職述廉等。其后，中央根據實踐需要陸續頒布了一些操作性較強的法規細則。如2005年12月頒布的《關于對黨員領導干部進行誡勉談話和函詢的暫行辦法》、《關于黨員領導干部述職述廉的暫行規定》等，和黨內監督條例一起構成了從原則規定到細則制度的監督框架。

針對不斷發展的新形勢，黨內監督制度仍在不斷完善。目前，中央紀委、中央組織部正在研究起草《中國共產黨巡視工作條例》以及一系列配套制度，這將有利于監督工作走上規范化、制度化的軌道。

5年來，黨內民主建設一連串堅實的腳印歷歷可數。梁妍慧教授認為，5年的歷程雖不短，但今后黨內民主建設要走的路還很長，一些初步的理論成果尚需實踐推廣驗證，一些制度還需完善落實，一些試點仍需堅持并擴大。相信在不久的未來，黨內民主建設必將邁出更堅實的步伐，取得更大的進展。