統一實施協定赴美國考察總結報告

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一、考察學習的基本情況

為進一步加強我國的法制建設，維護政府法制的統一，保證規則在我國的正確實施，根據美國亞洲基金會的邀請，××年月，國務院法制辦成立了統一實施協定赴美考察團。國務院法制辦外事司副司長吳浩同志擔任團長，個省、市、區、計劃單列市的法制辦負責人及處長、國法辦的有關同志為考察團成員，總計人。月日，由北京飛往美國舊金山，月日到加州首府薩克拉門托，月日到華盛頓，月日到達紐約，月日，由紐約返回北京。在美國的天行程中，我們先后走訪了亞洲基金會、加州政府食品和農業部、行政法辦公室、行政聽證辦公室、保險部、太平洋法學院、美國聯邦貿易代表處、喬治敦大學、美國商務部、美國聯邦最高法院等部門和單位。美國亞洲基金會副主席、商務部高級法律顧問（副部級）美國聯邦最高法院終身大法官等會見并與考察團的成員進行了坦率交談。考察團在美期間，重點考察學習交流的內容有，美國憲法、政體與中國體制的比較、聯邦和州的行政程序法、規章的制定、聯邦政府與州政府立法方面的關系，加利福尼亞州政府的行政裁決，立法及實施情況，規章制定的聽證，司法審查，規則在美國的統一實施，法律制定及實施的透明度，信息自由法、企業界對商標、專利以及有關行政法實施的看法和建議等，考察以美國聯邦和州政府的官員、法律顧問介紹情況和大學法學教授講課為主，同時留出足夠的時間，由考察團成員提出問題，他們進行解答，同時輔以圖片展示、參觀、酒會和現場情形的模擬等，在考察學習的過程中，我們一方面注意學習美國立法和實施中的有益的東西，同時也注意交流、及時把我國的有關情況和做法交流給對方，增加美國的官員和法學界人士對我們的了解，達到了取長補短、互通信息、增加了解、增進友誼目的。由于考察團吳浩團長領導得力、協調有致，考察團同志團結協作，考察學習態度認真，因此，受到美國亞洲基金會和有關法學專家的高度評價。可以說，這次考察圓滿地完成了預定的任務。

二、考察學習的主要收獲

美國是一個聯邦制國家，各州在立法上享有相當大的自主權，而聯邦政府的立法也來自憲法和各州的授權，加上立法、行政、司法的三權制衡，與我國的情況有很大的差異，但仍然有一些方面值得學習和借鑒。

（一）行政規章的制定

⒈規章的制定

美國的聯邦政府和各州政府可以制定行政規章，規章的制定需要法律授權或聯邦批準，規章一般由部門根據需要起草，原創：起草的文本要告知公眾，通常登在聯邦公報或州的公報上（如加州政府公報為周刊，每年期，為公開發行的刊物），而不是登在報紙上，在網上和圖書館也可以查閱，有時還要寄給有關的專家和對此感興趣的民眾，公告時間為天。在此期間一般還要舉行聽證會，充分聽取民眾的意見，聽證不是對話，主要是聽取、搜集各種意見，并記錄全部過程。對民眾提出和反饋的意見，要逐條進行研究其合理性和重要性，并予以采納。規章草案經修改后，要將采納民眾的意見情況逐一做出反饋，對沒有采納的意見要向民眾闡明理由。修改后的規章還要再公布天。美國民眾參與立法的積極性很高，例如某部門起草了一個防止有毒有害物質的立法件，除接到民眾的大量反饋信息外，其中有一份意見就達頁之多。美國的立法還有一個很重要的特點，就是對社會經濟產生重要影響的立法件（一般在一億美元以上），要求起草部門還要形成一個規章實施后的經濟效益分析報告。還要將每段都寫明立法的依據。

⒉規章的行政審查

部門起草的規章，有專門的機構審查，象聯邦政府由聯邦預算辦公室審查，其職能與我國的政府法制機構極為相象。其人員絕大多數都是法律方面的專家。主審官多人，一年里審查的規章在件左右，州里也有相應機構負責此項工作。象加州是由行政法辦公室負責審查，出版、發行，該辦公室有人。審查的內容是：）權力獲得的審查；）統一性審查；）是否與上位法沖突的審查；）必要性審查；）立法依據的審查；）民眾意見采納情況的審查；）文字方面的審查。文字審查要準確無誤，通俗流暢，民眾容易接受。規章審查結束，一般由政府部門首長簽發，而不是州長，但聯邦的立法還有其特定的批準生效程序。

⒊行政規章的司法審查

司法審查不是制定規章的必經程序，但卻是規章是否合法生效的否決程序。行政機關的立法或規章的制定，必須遵循行政程序法、信息自由法等，民眾或單位可以對立法和規章提起訴訟，法官可以對規章的內容和程序進行司法審查，并對法條的內容做出最終解釋，法官還可以宣布規章無效。美國聯邦的食品藥品局曾經起草了一個法案，既將煙草納入藥品進行管理，草案公布后，在社會上引起很大反響，食品藥品局接到民眾反饋意見萬件，后有人將此法案告上法庭，經司法審查后，法院判決行政機關敗訴，理由是無法律授權，食品藥品局不能對此進行管轄。

（二）聽證

聽證在美國采用的極為普遍，不但行政機關，大學等公共事業單位也廣泛地采用。聽證的具體內容，有立法聽證，對行政管理不服的聽證，行政機關或一些單位做出一項新的決定前的聽證等。聽證在很多情況下并不是必經程序。但只要有人提出，一般都會舉辦。聽證不是對活，主要是聽取意見，主持聽證的人員不可以誘導或提示對方講什么。要完全站在中立的立場上，所發問的問題也是中性的。聽證前要求聽證人員舉右手宣誓，并承諾所講的每一句話都是真實的。聽證時間根據實際需要可長可短，長的達幾十天，并有多位律師參加，短的只有幾小時，甚至幾分鐘。美國加州一名殘疾兒童的家長，因學校不能為殘疾兒童提供上課和上衛生間的方便，將學校告上法庭，法庭經聽證后判決，學校賠償該家長萬美元，聽證已成為政府機關制定良法和實施法律與民眾間建立起密切溝通和聯系的一個重要紐帶。

（三）美國的情報信息自由

美國于年通過了信息自由法，以后又經過多次修改，其宗旨就是使民眾知情，并更加容易獲取政府的各類信息，當然由于國防、外交、商業秘密等原因，有種信息不可以自由查詢或不對外公布。信息的自由法主要是要解決透明度的問題，美國的一位學者曾講，法律、行政機關和法院的工作應該成為一個玻璃幕墻，從外向里看應當一覽無余。為了向社會和民眾提供這種服務，美國政府將立法件都登在聯邦或州的公報上，并設立圖書館、閱覽室、電子檔案，向社會提供便利的服務，民眾可以自由地查詢各種資料，包括上網查詢。如果政府機關不能提供這種服務，民眾也可就此向法院提起訴訟，法院將會依照陽光下的政府法、行政程序法及信息自由法和有關判例進行審查，做出判決。

（四）美國法律的特點

美國不是大陸法系國家，而是判例法國家，但此次對美國的考察學習，對此有了新的了解和認識。隨著行政權的不斷擴展，美國的條文法的內容也在急劇增加。形成了法律條文與判例同時存在，相互兼容的特點。另外，美國法律出臺后，對條文的含義、適用和解釋，極其詳盡，充分估計條文在實施中的各種情況，對行政機關執行法律帶來很大的方便，同時減少了自由裁量和隨意性，保證了行政機關的依法行政。

（五）規則在美國的統一實施

美國的貿易代表處是直屬白宮的行政單位，其負責人是美國總統對外貿易的首席顧問，該機構一是負責談判，組織規則在美國的統一實施，二是決定美國貿易政策。該代表處在各州設有辦公室，還有若干個專門委員會，負責搜集經濟和貿易方面的各類信息，經加工整理，上傳下達。

在組織規則在美國的實施過程中，通常的做法：一是將規則予以公布，使全社會周知，公眾能夠很方便地得到這方面的信息。二是通過駐各地辦公室和聯邦專門委員會收集整理各類信息，確保企業界的各類信息能夠融入代表處。三是發現各州法律、法令與規則不一致時，則采取反復磋商的辦法，要求各州對法令進行相應的修改，如某一級別的協商不能形成共識，有時還會提升磋商的級別，磋商在正常情況下都可以解決州法律和法令的修改，保持與規則的一致。四是當磋商無法解決問題，聯邦政府還會采取兩種措施，要求州修改與規則不一致的法律或法令。一種是經濟制裁，按照目前美國的管理體制，聯邦政府每年都要對各州給與很多補貼。比如，象加州的醫療保險，每年大約需要億美元，而其中的一半都來自聯邦的補貼，如果有的州不能按照聯邦政府的要求及時修改與規則不一致的法律、法令，聯邦就將實行經濟制裁，減少或取消補貼。另一種就是在磋商和經濟制裁都不能奏效的情況下，聯邦政府可以向法院提起訴訟，請求法院撤消或變更州的法律和法令，但這種情況極少發生。

三、美國立法和法律實施的幾點啟示

⒈增加立法透明度

我國的立法和地方的立法體制多年沿襲部門起草、部門征求意見、政府法制部門審核把關、征求相關部門意見、法學專家等有關方面意見的方式，極少有法律規范草案向全社會征求意見的情況，立法成為部門的特有權力，立法過程的開放度和透明度還遠遠不能適應民主與法制建設要求。我們應逐步改變這種現狀，變關門立法為開門立法。法律規范的草案都應公布于眾，使全社會知曉，這也有助于增強公民的法律意識。政府應設立專門公開發行的刊物，所有的立法草案和正式文本，應從報紙上公布征求意見逐步過渡到專有刊物上，同時充分利用信息化技術，上網公布立法草案和正式文本，分級建立政府的法律規范、政策措施的圖書資料館，或利用現有的圖書館、圖書資料室增加法律規范內容，向整個社會開放、實行免費查詢，有償服務。

⒉提高和擴大人民群眾對立法工作的參與程度

立法草案公布后，對社會各界人民群眾的反饋意見要進行分門別類的加工整理，逐條加以認真研究，積極吸納各方面的有益建議和意見，對不能采納的意見，應公開說明不能采納的理由，對個別重要的但仍不能采納的意見，也可以考慮逐一向個體反饋。真正體現法律代表廣大人民群眾最根本利益的特點，充分發揮和保障人民群眾在立法中的民主權利。

⒊對重要的法律規范積極進行經濟效益分析的探索

一部重要法律規范的出臺，可能會給某些行業甚至全局帶來深刻和長遠的影響，對社會的經濟效率和經濟效益也會帶來直接和間接的影響。但長期以來，我國的立法工作幾乎沒有進行過立法的成本核算和法律規范實施后給整個社會經濟效益帶來影響的分析。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立，我國在立法方面也應進行立法成本核算和經濟效益分析的探索，可以先搞試點，原創：然后再逐步推廣和完善，確定合理的立法效益分析的范圍和科學的分析方式，使我國的立法工作能夠更好的為經濟建設提供穩定有效的支持。

⒋全面推行行政聽證制度

行政聽證是政府與人民群眾溝通的橋梁和紐帶，能夠較好地反映人民群眾的意見和呼聲，也是發揮和保障人民民主權利的重要形式。目前我國已在行政處罰、行政復議等方面確立了聽證制度。一些地方的立法工作也在這方面做了有益的探索。但按照積極推進民主與法制進程的要求看，這項制度在實施的廣度和深度方面還是遠遠不夠的，應在更多的領域更大的范圍推行聽證制度，使政府與人民的距離越來越近。政府的各種對外管理行為都應考慮實施聽證制度，以便更好地改進我們的行政管理工作。

⒌加強立法解釋和實施性解釋

隨著我國民主與法制建設的不斷加強，行政立法進度明顯加快，法律空白的領域已經不多。但我國立法中的一個重要缺陷，就是立法解釋和應用性解釋偏少，影響了法律規范在全國或一個區域內的正確的實施，法律適用和法律沖突問題很多時候得不到及時解決，削弱了法律規范在社會中的影響和作用，這方面問題應從管理體制上著手，健全和完善這方面的職能和機制。

⒍擴大對行政行為的行政和司法審查范圍

按照我國行政復議法和行政訴訟法的規定，目前，行政復議和行政訴訟主要是對具體的行政行為進行審查，原則上不能對抽象行政行為進行審查，行政復議法雖然對一些抽象行政行為做了審查方面的規定，但仍然有較大的局限性，這是立法上的一個缺陷。因為立法者由于一些因素的制約，所出臺的法律規范可能會有一定的問題，甚至有些內容不屬于良法的范疇，這些內容如果得不到及時有效的糾正，就會妨礙社會和公眾的利益。所以，應該擴大對行政行為行政審查和司法審查的范圍，把大多數的抽象行政行為納入審查范圍，使法律規范中的問題能夠得到及時解決。