如何推進農村污染治理

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摘要:以中部某縣為研究對象，通過全面梳理當地農村污染治理政策工具、重點舉措和獲得的實效，分析當地農村污染治理面臨主體分散、投入單一和技防不足等碎片化困境。從部門整合、資金整合、平臺整合入手，通過整體性治理，著力破除當地農村污染治理碎片化困境，為鄉村全面振興筑牢生態安全屏障并提供借鑒與參考。

關鍵詞:整體性治理；農村污染；碎片化困境；路徑

伴隨著工業化、城鎮化向農村地區全面推進，農村垃圾堆積、農村污水排放、養殖業規模擴大、種植業施用化肥和農藥，易導致黑臭水體增加，糞污污染大氣、水體以及破壞土壤系統，秸稈焚燒頻發，都是農村地區亟需解決的突出的生態環境問題[1-3]。為此，國家出臺了《農業農村污染治理攻堅戰行動計劃》，地方政府運用政策工具，堅持問題導向，化解信訪訴求，調動市場的積極性，加大資金投入，使得農村人居環境明顯得到改善。專家也從污染原理著手，通過分析農村污染形態，強調農業生產、農民生活、外來輸入是造成農村污染的直接因素，為政府施策提供了理論依據，推進了農村污染治理工作[4]。

1當地農村污染治理的現狀

1.1當地農村污染治理的政策工具

本文研究的中部某縣，為農業大縣，位于長江北岸，丘陵眾多，山清水秀，面臨著農村污染問題（表1）。自2017年中央和省開展環保督察以來，共交辦該縣信訪件224件，其中農村地區170件，占比75.9%，整改完成率100%。鑒于農民環境信訪訴求量大且繁雜，該縣出臺了一系列的制度、規劃和方案，系統地推進農村污染治理工作。在制度方面，與侯馬市探索實施長效機制，出臺了《侯馬市各級黨委政府及有關部門環境保護工作職責規定（試行）》類似，該縣梳理了職能部門生態環境保護責任清單，明確縣直部門職責和鄉鎮屬地責任，從根本上解決基層環境監管重點、難點的問題，破解職能不清、權屬不明的碎片化困境[5]。在規劃方面，為改善民生，打造美麗鄉村，該縣統籌制定了《縣域農村生活污水治理專項規劃（2017—2030年）》，建設并運維鄉鎮政府駐地生活污水處理設施。方案方面，為落實規劃，該縣相繼出臺了鄉鎮政府駐地生活污水治理實施方案和農村環境綜合整治實施方案，采取具體措施以改善污水橫流的現狀，嚴禁將污水排入長江，嚴格保護長江水生態環境。

1.2當地農村污染治理的舉措和實效

通過查找該縣政務網站，了解到該縣堅持生態立縣戰略，嚴抓生態文明縣創建，成功爭創1個國家級生態文明建設示范鄉鎮、4個省級生態村，初步構建生態環境綠色體系。該縣充分運用政策工具，加大資金投入，多方協調，積極申報，投入近億元建設15座鄉鎮政府駐地生活污水處理設施，實施74個農村環境綜合整治項目，爭取中央資金1792萬元，用于坐落于鄉村的2座無主尾礦庫的生態修復和農業區域復墾，防止污染下游農產品。經系統治理，該縣水環境得到明顯改善，2019—2021年獲省級水生態補償金850萬元，尾礦庫復墾區域土壤對下游農產品未構成食品質量安全威脅[6]。該縣積極創建“中國天然氧吧”，打造出15個鄉鎮空氣質量監測網格化站點，每月監測農村空氣中顆粒物濃度（圖1）。由于季節的關系，冬季濃度較高，年度內呈逐月走低趨勢，夏季基本維持空氣質量一級標準，為該縣再添國家級名片。

1.3當地農村污染治理的碎片化困境

“碎片化”概念出現在20世紀90年代，是施政主體相互妥協的公共政策[7]。曾凡軍等[8]描述其主要特征為施政主體一元、積極性較低和收效甚微。經梳理發現，該縣治理農村污染面臨著以下3類碎片化困境。（1）主體分散的碎片化困境。該縣生態環境部門仍隸屬地方管理，未完全上收，難免地方掣肘。而作為農村污染治理的主力軍，生態環境部門內部仍存在職能交叉、重疊又單打獨斗現象，如農業土壤污染防治，對于農村的畜禽養殖糞便，既涉及固體廢物管理股室，又涉及環境監測部門。外延到橫向的縣直屬機關，農業農村部門、城市管理部門、水利部門分別是監管農村養殖業和種植業、農村垃圾，以及農村水利設施的職能部門，承擔著專項的污染問題治理職責，時有因權屬不明或職能重疊而出現推諉現象。擴展至縱向的鄉鎮-村二級，由于不夠重視、目標管理不一致，鄉鎮重發展，生態環境部門重生態，失去鄉鎮的縱向支持。（2）投入單一的碎片化困境。目前，該縣的鄉鎮生活污水處理設施建設、農村環境綜合整治和尾礦庫治理資金全部來自中央投入和地方配套資金，來源單一，企業的參與意識不強，憑借自身技術優勢，與政府合作，共同實施農村污染治理項目。由此，撬動企業大力投入農村污染治理的市場化機制尚未完善。農民由于信息獲取不對稱、無經濟回報和自身素質低，在污染治理方面貢獻甚少，甚至是農村污染的主要貢獻者，如秸稈焚燒、糞污污染、化肥亂施農藥亂灑、農藥瓶（農藥袋）亂棄等。（3）技防不足的碎片化困境。該縣不僅農村污染治理投入單一，還因污染治理平臺欠缺，技防多在監測，如空氣自動監測、水質自動監測和鄉鎮空氣質量網格化監測，治理注重人防，如秸稈禁燒期間，巡邏車、拉橫幅和進戶入田宣傳，成了業務常態。由于未建立藍天衛士視頻監控系統和禁燒監控系統，技防不到位，2018年以來，先后有2個鎮被中央和省級衛星遙感監測通報火點，盡管未造成生態風險，但也給生態環境部門和農業農村部門管理者敲響了警鐘。

2當地破除碎片化困境的路徑

整體性治理是破除碎片化困境的現實路徑，其關鍵機制有協調機制、整合機制和信任機制，本文從整合機制入手，試圖通過部門整合、資金整合、平臺整合3種方式，為當地農村污染實施整體性治理提供借鑒[9]。（1）整合部門力量，實現農村污染整體性監管。繼續深入推進縣級生態環境部門由政府直屬變上級直管，由市級生態環境部門統一監管全縣農村污染治理，既可加大市級行政干預的力度，也可避免當地政府行政干涉生態環境執法，糾偏政府重經濟發展輕環境改善行為[10]。完善綜合行政執法大隊職能，全面整合生態環境、農業農村、水利、自然資源等部門的相關職責，對該縣農村污染問題進行統一執法、統一巡查、統一監管。（2）整合資金源頭，實現農村污染整體性的投入。借助研究部門的技術力量，發揮地方政策優勢，成立環境治理公司，統一申報省級以上的項目資金，全力撬動企業資本，著重推動鄉鎮生活污水處理設施參照縣城污水處理廠收費模式，實行市場化運營。充分利用水生態補償資金，籌備成立農村污染治理專項資金，探索實施縣到鄉鎮的縱向支付模式，主要用于農村環境綜合整治、畜禽養殖主要污染物減排、地下水防治等方面。（3）整合平臺資源，實現農村污染整體性的預防。針對農村污染治理中割裂、非線性的突出生態環境問題，打破部門間信息壁壘，實現信息互通，如探索建立秸稈禁燒視頻監控系統，因縣級尚無瞭望平臺，將市級生態環境部門的瞭望平臺整合到該縣重點企業秸稈綜合利用平臺，統一監管全縣秸稈從田間到工廠。利用省級生態環境部門開發的突出生態環境問題整改平臺，全面掌握中央和省生態環保督察交辦的信訪件辦理情況，從交辦、整改、驗收、銷號、臺賬實現透明化；推進城鄉環衛一體化，收集轉運和規范處理農村生活垃圾，實現縣域農村的全覆蓋。

作者：施啟文 單位：銅陵市樅陽縣生態環境分局