賄選的研究論文

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cf摘要：賄選在農(nóng)村基層民主建設(shè)中正漸漸凸現(xiàn)，并且有愈演愈烈之勢，已經(jīng)成為公開秘密，全國目前最高者紀錄保持者是河北省涉縣更樂鎮(zhèn)上巷村的村委會主任王急義，在因賄選受到黨內(nèi)處分的情況下，竟仍然動用村集體款項360萬元靠賄選當上了村委會主任。關(guān)于賄選的分析：投給賄選者一票往往是村民無奈的選擇；對賄選的避讓是基層黨委政府“明智”的選擇；對賄選的熱衷是候選人對其低投入、低風(fēng)險、高回報的認同；對賄選的防范和打擊是黨和國家迫在眉睫的大事。國家應(yīng)對賄選的軟肋：制度的缺失給了賄選以生存的空間；法律的缺位讓賄選有恃無恐；體制的缺陷助長了賄選的氣焰。解決賄選的標本兼治之策：治標之策就是提高賄選的成本、加大賄選的操作難度；治本之策就是降低賄選的投資收益，使賄選無利可圖。

1980年2月廣西宜山縣三岔公社合寨村出現(xiàn)了中國的第一個村委會，如果從1982年憲法第111條肯定“村民委員會是基層群眾性自治組織”開始算起，被稱為中國農(nóng)民“偉大創(chuàng)造”的鄉(xiāng)村民主制度已經(jīng)過了20多年的歷程，正在而且將會繼續(xù)深刻地改變中國農(nóng)村的形態(tài)，目前全國60多萬個行政村，絕大多數(shù)已經(jīng)實行了村委會選舉制度，而且選舉工作也正在逐步走向程序化、規(guī)范化、法制化，但是由于《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱村組法）中存在的缺陷、國家法律法規(guī)的缺位以及地方黨委政府的職能限制，導(dǎo)致農(nóng)村基層民主建設(shè)中一種不正常的現(xiàn)象正在漸漸凸現(xiàn)，并且有愈演愈烈之勢，這就是“賄選”。

一、欲說選舉好困惑——已經(jīng)成為公開秘密的賄選

賄選這個詞用在這里似乎有些不太恰當，它本是我們曾經(jīng)用來抨擊資本主義虛假民主的一個有力武器，再者在村組法以及地方法規(guī)中對賄選的認定存在較大的不確定性，因此對選舉中的一些不正常現(xiàn)象姑且用這個詞來概括表示，在近年的村委會換屆選舉中，一些候選人除了利用家族勢力、親屬關(guān)系等方式進行競爭外，常用的手段就是大擺宴席、宴請選民，或給選民發(fā)放物品，近兩年，據(jù)筆者了解，候選人擺宴席請客有包下幾個飯店擺到上百桌，長達半月之久者；而送的物品也是包括了大米、白面、方便面、整條煙、整箱酒在內(nèi)五花八門，花樣繁多，或是重點選擇，或是每家一份，甚至有出錢買選票的，從5元10元到上幾百元不等，最高價能達5000元一張！核算下來候選人總的投資從幾萬元到幾十萬元不等，隨之而來的便是天價村官的紀錄一路扶搖直上——山西省河津市下化鄉(xiāng)老窯頭村王玉峰給了每位村民1800元共投資194萬元如愿當上了村委會主任，但仍不是最高紀錄，全國目前最高者紀錄保持者是河北省涉縣更樂鎮(zhèn)上巷村的村委會主任王急義，在因賄選受到黨內(nèi)處分的情況下，竟仍然動用村集體款項360萬元靠賄選當上了村委會主任，在這里黨紀國法，黨委政府都顯得那樣蒼白無力！王急義不僅創(chuàng)下一個最高紀錄，簡直創(chuàng)造了一個當代中國村委會選舉的奇跡！更為離奇的是，有的候選人為了當選，竟然私下與競爭對手達成協(xié)議，將對方所有競選投資連本帶利一并“買單”，條件是對方退出競選，筆者所了解到的最大一筆“買單”是66萬元！以上還是溫情的一面，更為惡劣的便是伴隨賄選白熱化而來的暴力民主——對選民的脅迫殺戮和對候選人的暗算暗殺！如山東淄博的王家奎槍殺選民、山西運城付富貴雇用殺手殺害競爭對手、河北保定的候選人李亞東被害等等事例時常見諸媒體……可以說賄選在不少地方已經(jīng)成為公開的秘密，甚至成為部分黨政干部茶余飯后的牢騷，卻沒人多少人來認真地反思其中的問題所在，那就是，這么多的候選人前赴后繼不惜巨資、甚至敢冒殺頭的危險去競當這個村委會主任，是為了什么？

二、誰在為賄選買單——關(guān)于賄選的幾方面分析

1、投給賄選者一票往往是村民無奈的選擇：為什么在大量的賄選中，農(nóng)民如此淡漠手中的民主權(quán)利？表面上是村民的民主意識不高、法律觀念淡薄，而本質(zhì)的原因卻是在于村民手中的民主權(quán)利“含金量”太低，換一種說法就是村民的民主權(quán)利預(yù)期收益無法兌現(xiàn)，在那些一選了之的地方真的就是“一張紙”而已！因為候選人在選舉時信誓旦旦，可一上臺臉就變，對這些人的胡作非為，村民自己根本無力約束自己選上來的“白眼狼”，甚至在受到損害后連尋個說法的機會和地方都沒有，用老百姓的話來說就叫“五馬換六羊、那個也不強”，已經(jīng)對手中的民主權(quán)利失去價值預(yù)期的村民，面對賄選很自然也是很無奈的選擇就是——選誰都差不多，誰上來都一樣，倒不如選一個請自己喝了酒、給了自己東西的人，東西多少是自己落下了，不吃白不吃、不要白不要，人家的面子也給了，自己當下也損失不了什么。

2、對賄選的避讓是基層黨委政府“明智”的選擇：選舉這等涉及千家萬戶的事，本身就很敏感，不好管，加之村組法及省級的一些規(guī)定中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府不僅缺乏明確的職責(zé)權(quán)限，而且有些規(guī)定根本不具有可操作性，因此，有些事不管還好，它只是村民之間的矛盾，一旦插手，就很可能轉(zhuǎn)化成為干群矛盾，稍有不慎引發(fā)超級上訪告狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)絕對是會吃不了兜著走的！當下連許多專家學(xué)者對選舉中一些問題都認識不一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部又能怎樣呢？因此有些地方的做法是對選舉中包括捐資、承諾、福利以及村民之間的小規(guī)模請客等難以界定的問題“明智”的選擇就是“不提倡、不反對”，更多的地方就是候選人投資又不向當?shù)卣J款、拉贊助，當下是否賄選國家尚說不清，干脆睜一只閉一只眼算了。能及時完成選舉就證明自己有工作能力，管他誰上來，如何上來，反正誰選上來也得受黨的領(lǐng)導(dǎo)，慢慢來規(guī)范吧，要緊的是村里的工作能正常開展，給上級有個交待！

3、對賄選的熱衷是候選人對其低投入、低風(fēng)險、高回報的認同：候選人投入了巨額資金，不是在做贊助，更不是在做燒錢的游戲，而是要求回報的，靠什么？首當其沖的自然是村集體了，賄選人看中的就是村主任近乎無限的權(quán)力和風(fēng)險近乎為零的巨大收益，貴陽市烏當區(qū)新莊村的11名村干部在4年間“抱團”腐敗涉案金額竟然上千萬元！村干部手中的權(quán)力之大和收益之高由此可見一斑！不論我們怎樣規(guī)范，怎樣審查，怎樣管理，怎樣監(jiān)督，每年有多少村干部因為濫用職權(quán)、貪污公款被處理以至逮捕，這絕對是一個不可小視的數(shù)字，但是這與那些尚在位的村干部相比又顯得太微不足道了！集體的財產(chǎn)是什么，是每個村民都有份兒的公共積累，是全體村民的血汗錢，賄選人是早就明白了這個理的，這也就是村民中那些明白人講的“羊毛出在羊身上”，從這個意義上講是村民們自己給候選人買了單。

4、對賄選的防范和打擊是黨和國家迫在眉睫的大事：表面上看，是賄選人在選舉工作中鉆了國家的空子，更深一層細究，賄選上來的村干部為收回投資，根本不可能廉潔、公道、正派，這樣的村干部帶來的直接后果則是村集體賬目混亂、不公開，村干部因利益之爭導(dǎo)致工作推諉扯皮，進而出現(xiàn)支村兩委班子“兩張皮”、干群關(guān)系緊張、甚至對立，從而引發(fā)群眾上訪告狀，處理稍有差池，就極易釀成大規(guī)模的群體性事件，由見諸媒體和內(nèi)參的消息大部分都可以看出，村級班子內(nèi)部的爭斗及癱瘓乃至個別村干部的操縱，成為了大規(guī)模群體性事件的助推器，群體性事件的頻繁發(fā)生，影響社會穩(wěn)定，肩負著無限屬地責(zé)任的基層黨委政府面對只有指導(dǎo)權(quán)的村委干部，不僅無能為力，甚至還要背上官官相護的惡名！惡性循環(huán)使基層黨委政府失掉了在群眾中的威信和號召力，失掉了民心，這是大規(guī)模群體性事件頻繁發(fā)生的根本原因，民心向背關(guān)系到基層政權(quán)的穩(wěn)定，這是用金錢難以衡量的，因此從根本上是我們的黨委政府給候選人賄選買了單。

三、不得不買的單——國家應(yīng)對賄選的軟肋

1、制度的缺失給了賄選以生存的空間：我國目前有關(guān)村委會選舉的制度只有村組法中的6條500多字，面對新形勢下的8億多農(nóng)民就顯得太簡略太粗糙了，并且在某些方面存在的不適應(yīng)已經(jīng)導(dǎo)致其可操作性明顯較差，目前發(fā)揮重要作用的主要是一些地方法規(guī)，但這些地方法規(guī)存在不少的通病，一是不通用，不同的省份就不是一樣的“天”。二是一些規(guī)定不合理，不規(guī)范，經(jīng)不住法理上的推敲和實際工作的檢驗，最明顯的就是對賄選的界定太籠統(tǒng)，究竟什么樣的行為才能定為賄選：候選人什么時間請客能定為賄選？為了選舉都是給了村民一盒煙，理論上都可以定為賄選，可是一盒中華煙和一盒幾角錢的煙是否一樣？再者，是不是只要有人舉報就一定要查處，一個人舉報和多個人舉報之間查處的界限是什么？針對賄選的查處機關(guān)也不夠明確，大部分省市都規(guī)定了由縣鄉(xiāng)兩級人大和人民政府以及民政部門和其他有關(guān)部門受理，看上去很重視、很詳盡，實際卻是九龍治水，相互推諉，形成了誰都能管，誰也不管或者一個部門一個結(jié)果，最明顯的例證就是陜西省第一例關(guān)于賄選爭議的行政訴訟案引發(fā)便是由于大荔縣城關(guān)鎮(zhèn)政府、縣民政局、縣政府多家相繼受理西關(guān)村村民關(guān)于賄選的反映，由于查處中存在種種客觀原因，導(dǎo)致村民與上級部門間的爭議并引發(fā)了行政訴訟，其實問題的實質(zhì)在于無論以上那個機關(guān)部門查處，實施調(diào)查、取證、處理這一系列具有很強專業(yè)要求的工作，都是一件不夠妥善的做法，都有趕鴨子上架之嫌。最后是對于已經(jīng)當選的賄選者處理，當選無效由誰來宣布？如何宣布？向誰宣布？這次無效下次是否還可以當選？以上處理的制度依據(jù)何在？

2、法律的缺位讓賄選有恃無恐：首先是針對村委會選舉中賄選者的處理，我國選舉法、民法、民事訴訟法以及刑法、刑事訴訟法、行政訴訟法、行政復(fù)議法等法律中都沒有明確的規(guī)定，刑法中的破壞選舉罪沒有包括村委會選舉，依據(jù)“法無明文規(guī)定不為罪”的原則，人民法院無法受理關(guān)于賄選類的訴訟請求；依據(jù)“法無授權(quán)即禁止”的原則，各級地方政府部門也難以將其納入行政復(fù)議的范圍。目前地方政府和民政部門對這類問題的解決方式主要是靠行政干預(yù)，但無法從根本解決問題。其次是對與賄選伴生的阻攔村民選舉、選舉過程故意搗亂、甚至故意毀壞選票等直接對選舉產(chǎn)生極大影響的行為不僅法律無從適用，連農(nóng)村中適用廣泛的《治安管理處罰條例》也無能為力。最后是對于賄選上來的貪官，村民面對其胡作非為，對既不在黨又不是公職人員的他，幾乎是毫無辦法的，到有關(guān)部門反情況，誰有法定的領(lǐng)導(dǎo)管轄權(quán)呢？行使罷免權(quán)，由他召集村民大會罷免他無異于與虎謀皮，到法院去告他，總要有個罪名吧，法院都定不下來，平頭百姓如何做得了這等大事？

3、體制的缺陷助長了賄選的氣焰：首先是信訪渠道的不通暢，村民到有關(guān)部門反映選舉中的情況，上級有關(guān)部門要做的第一件事不是如何了解情況，認真謀求解決辦法，而是首先在下級的帳薄上先記上一筆，以備年終結(jié)算，不是以解決問題的多少而是以上訪次數(shù)的多少來考評下級的政績，面對這樣一種考評體制，基層對賄選等問題的處理絕對是壓、蓋、捂、拖一齊上，不能記帳為原則，還有多少精力用來防范和查處賄選呢？再者就是能夠用賄選調(diào)動村中大部分力量參與選舉的人也往往是村中的能人，在當前對農(nóng)村數(shù)不清的各種考核、評比、達標、檢查中沒這些能人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府如何完成上級下達的各項指令性、指導(dǎo)性目標就很值得考慮了，所以從某種意義上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對賄選等問題的避讓以至視而不見其實是出于一種本能的選擇。

四、對賄選說不——解決賄選的標本兼治之策

賄選與選舉活動相伴隨，它產(chǎn)生的原因非常復(fù)雜，對其治理也需下一番功夫，應(yīng)當有一整套系統(tǒng)完善的方法，通過標本兼治達到減少賄選、最終將賄選對我國基層民主的影響降到最低：

1、治標之策就是提高賄選的成本、加大賄選的操作難度：一是對村組法進行修改，或者響應(yīng)已有呼聲、爭取盡快制定統(tǒng)一的《村委會選舉法》，首先要在其中詳細、具體、準確地將賄選以及其他破壞選舉的行為進行界定，重點要做到界定條件明確、簡便，能夠使大部分村民自己對照即可對是否賄選做出判斷，從而讓賄選成為禿頭上的虱子，加大賄選的操作難度。其次要在其中對村委會選舉的管理機關(guān)進行明確，將指導(dǎo)、管理、監(jiān)督、查處的權(quán)力以法律法規(guī)的形式確定下來，集中起來，讓各級黨委政府在對賄選的治理中不出現(xiàn)真空和漏洞。再次是對賄選的查處可以規(guī)定采取由專門機關(guān)牽頭，選舉時抽調(diào)專業(yè)或相關(guān)人員組成臨時工作組的方法。最后是對于賄選相關(guān)的違法違紀案件各級黨委政府要做到公開曝光、及時處理，并大面積地在當?shù)剞r(nóng)村進行有針對地宣傳，讓村民明白賄選的害處與弊端，明白賄選者之所以賄選就是要用錢換來的權(quán)為自己賺更多的錢，從而加大賄選者的賄選成本，減少其對賄選投入的動機。二是對刑法進行第二百五十六條加以修改，將村委會選舉納入刑法的調(diào)整范圍，使賄選者不再有恃無恐，使村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)真正落到實處。三是對行政訴訟法、行政復(fù)議法等有關(guān)法律進行修正，確保在選舉中出現(xiàn)賄選等有關(guān)問題后，有關(guān)部門包括司法機關(guān)能夠及時介入，村民亦能夠?qū)で蟮较鄳?yīng)的行政救濟。四是在對那些選舉中違法、違規(guī)承諾的候選人進行批評制止同時，更要加強對那些亂許諾、放空炮的候選人當選后的監(jiān)管，采取必要的措施對此類選舉承諾不能兌現(xiàn)的現(xiàn)象加以規(guī)范，瑞安市推行的“村干部過錯行為民事賠償制”，以民事合同的形式將村官與村民納入司法調(diào)整的范疇，是一個值得借鑒的思路。

2、治本之策就是降低賄選的投資收益，使賄選無利可圖：

以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治制度中，民主監(jiān)督是村民自治的內(nèi)部保障機制，目前已成最脆弱的部分，也是造成賄選等民主選舉過程中各種破壞選舉行為的根本原因，有效的監(jiān)督，是各項制度執(zhí)行公開、公平、公正的前提，而針對村委會干部的監(jiān)督卻時常出現(xiàn)真空，在實踐中黨支部對村委會的監(jiān)督常因雙方同是“一條船上的人”而形同虛設(shè)，許多村因為村民會議難以召開，村民代表會議制度也流于形式，制約村委會的權(quán)力也往往落空，村民因為害怕村干部的打擊報復(fù)，上訪告狀成本和風(fēng)險太高，導(dǎo)致村民監(jiān)督渠道不暢，這些都是賄選者預(yù)期收益過大的，投資風(fēng)險過低的直接條件。因此民主監(jiān)督的重點要放在嚴管集體資產(chǎn)、堵住集體資產(chǎn)流失、被侵占的漏洞上，只有那些想通過賄選取得權(quán)力，再用權(quán)力取得收益的人明白預(yù)期收益太低并且有著太大的風(fēng)險時，覺得賄選無利可圖了，賄選的根源才算真正肅清，村民的權(quán)益才能得到保障，包括村委會選舉工作在內(nèi)的基層民主政治建設(shè)才逐步走上規(guī)范化、法制化的軌道。具體措施可以從以下幾方面著手：一是暢通監(jiān)督渠道，對村委會的監(jiān)督做到公開化。對村中的一些熱點、難點問題如各業(yè)承包、宅基地發(fā)放、土地征用費等情況，可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)牽頭定期收集后，以公告或明白紙的形式集中公開公布，并由村級負責(zé)解答村民提出的疑問，這樣做的好處是能夠防止村級的村務(wù)公開流于形式，并能夠提起廣大村民的注意，暢通民主監(jiān)督渠道，便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時掌握情況，同時實行自上而下的監(jiān)督。二是將監(jiān)督的重點放在村財務(wù)公開上，村會計的設(shè)置可以采用村民代表選舉產(chǎn)生經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)培訓(xùn)把關(guān)的方法產(chǎn)生，亦可以采取異村交叉任職的形式，從而對村委會干部做到有效的監(jiān)督。財務(wù)公開應(yīng)推行規(guī)范化管理，從縣、鄉(xiāng)、村做到每級都有專門的監(jiān)管人員或機構(gòu)，不定期對公開狀況進行監(jiān)督檢查，檢查的重點不是放在財務(wù)公開本身，而是要放在村民對財務(wù)公開查詢權(quán)的行使上——即村民對自己存在疑問的帳目能否要求村委會公開，通俗講就是村民能否查一查村里的帳。當村民的查詢權(quán)不能落到實處，村委會拒絕查帳時，要及時督促村委會將有關(guān)帳目完全徹底地公開，只有這樣才能查出村干部中的貪官、查出他們背后的貓膩，讓村集體的財產(chǎn)顆粒不丟，堵住賄選者收回投資的渠道，讓賄選失去發(fā)育的土壤。三是支持村民對貪官庸官罷免權(quán)的行使，村民罷免村委會干部的請求應(yīng)當確定下來向村民大會提出，將罷免權(quán)與選舉權(quán)從人數(shù)上對等起來，最終的罷免權(quán)應(yīng)當明確由村民大會行使，使村委會干部真正感受到民主的威嚴，民心的不可侮，產(chǎn)生民主會讓他的賄選投資血本無回的震懾力，從而不敢用賄選的方法入主村委會。

總之，中國走向民主的道路是曲折而漫長的，農(nóng)民民主意識的成熟也非一日之功，以村委會選舉為主要內(nèi)容之一的村民自治是中國社會主義民主政治的“生長點”，它可以鍛煉和訓(xùn)練數(shù)以億計的農(nóng)民群眾，可以有力地推進農(nóng)村的基層民主建設(shè)。但是，由我們黨和政府買單賄選而走馬上任的村干部給農(nóng)村基層民主建設(shè)帶來的弊端卻遠非一些人估計得那么小，黨和政府真正對八億多農(nóng)民負責(zé)任的態(tài)度應(yīng)該是對目前選舉中包括“賄選”在內(nèi)的一系列問題給予高度重視，并認真加以研究盡快解決，否則我們的民主進程就會付出沉重而高昂的代價，進而影響農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和國家社會的穩(wěn)定。