論中國農業發展銀行生存

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中國農業發展銀行（以下簡稱農發行）是我國的三大政策性銀行之一，成立于1994年。農發行的主要任務是為糧棉油收購提供資金。但近幾年來，農發行呈現出業務萎縮的趨勢。尤其在2002年，隨著信貸政策的調整，主銷區農發行新發放貸款與貸款規模和往年同期相比急劇減少。這種情況使人們不禁產生了對農發行存在必要性的質疑，在農發行職工中也產生了不小的思想波動。筆者認為，農業政策性金融是大有前途的，農發行不僅有存在的必要，而且我們要繼續辦好農發行。

一、政策回顧及所取得的成績

信貸工作是農發行業務工作的中心，信貸政策的調整準確地反映出農發行在執行糧改和購銷政策過程中所起的作用。從1994年農發行建行以來，信貸政策就在不斷調整。1998年4月前，國家對糧棉收購資金供應實行政府領導下的財政、企業和農發行分級分部門負責制。1998年，國務院實施以“三項政策、一項改革”為主要內容的糧食流通體制改革，農發行確立了“收一斤糧（棉）、給一斤糧（棉）的款，銷一斤糧（棉）、收回一斤糧（棉）貸款本息”的信貸政策。2000年，國務院決定對棉花和部分地區的一些糧食品種退出保護價收購范圍，農發行對非保護價糧棉的收購明確了“以銷定貸、以效定貸”的信貸政策。2001年國務院決定實行“放開銷區、保護產區、省長負責、宏觀調控”的糧改政策，農發行制定了“區別對待、分類指導”的信貸原則。2001年7月全國棉花工作會議后，農發行對棉花收購資金供應政策做出了重大調整，對開戶企業重新進行貸款資格認定。農發行堅決貫徹國家糧食流通體制改革政策，主動適應糧棉流通體制市場化改革的需要，及時調整、完善、細化信貸政策，認真做好以收購資金封閉管理為中心的各項工作，保證了糧棉流通體制改革的順利進行。主要取得了如下成效：一是保證了收購資金及時足額供應，從根本上解決了困擾多年的“打白條”問題，促進了國家糧棉收購政策的貫徹落實；保護了農民利益，支持了農業發展；二是扭轉了1998年4月前收購資金被擠占挪用問題突出的局面，實現和保持了當期收購資金封閉管理的目標，大大減少了糧食企業財務掛賬損失，減輕了財政壓力；三是明顯提高了信貸資金使用效益，與前幾年相比，按可比口徑，企業收購等量的糧棉，農發行新投放的收購貸款明顯減少，節約了信貸資金，減少了向中央銀行的再貸款，緩解了基礎貨幣發行壓力；四是促進了糧棉企業的體制改革、機制轉換，以及經營效益的提高。目前，我國糧棉流通體制市場化改革正在不斷深入，糧棉購銷政策進入了較大調整和變化時期，糧棉收購資金供應與管理的對象、條件和環境正在或已經發生深刻變化。

二、農發行存在的必要性

（一）糧食安全和社會穩定

我國重視和保護農業，強化農業基礎地位，這對農發行工作提出了更高的要求。農業、農村和農民問題，始終是中國頭等重要的問題。農業是國民經濟的基礎產業，從某種意義上說是“安天下”的產業；而糧棉生產，又是基礎產業中的基礎。努力增加農民收入，保護和提高糧食生產能力，建設符合我國國情和社會主義市場經濟要求的糧食安全體系，完善糧食保護價收購、糧食儲備和風險基金制度，確保國家糧食安全，是一個事關全局的重大問題。確立一個糧食安全體系，不可能在短期內就把糧食流通全部推向市場，這是我們的國情所決定的。第一，十幾億人口的吃飯問題始終是頭等大事。第二，農民增加收入目前主要還是來自糧食。第三，保持社會穩定主要還是靠農村。同時農業又是個弱質產業，客觀上需要國家政策給予一定的保護。國家放開糧棉購銷市場主要是針對流通領域，流通領域放開并不等于對糧棉生產不予保護。相反，在相當長的時期內，還需要對糧棉產業進行保護。現在因為這個產業很重要，同時比較效益低，要發展就得有政策上的必要扶持，要扶持就得有相應的手段，包括政策性金融手段。現在國家對糧食流通體制的“三項政策、一項改革”仍然是一個完善的問題，是一個繼續堅持的問題，是一個逐步調整的問題。這是一個歷史性的階段。

（二）繼續深化糧食流通體制改革

2002年深化糧食流通體制改革重點抓好的其中一項工作是：逐步建立統一、開放、競爭、有序的糧棉市場。農發行的外延發展，近幾年呈現的是業務范圍變窄、貸款規模下降的格局。1998年農發行連續劃轉了扶貧開發和糧棉附營業務，專司收購資金封閉管理職責。糧改的市場化趨向，特別是今年主銷區實行取消糧食定購、放開糧食價格和糧食市場的糧食購銷市場化改革加快了農業生產結構調整的步伐，收購資源總量減少，購銷主體多元化，主銷區農發行大多出現了新發放貸款與貸款規模雙減的情況。然而，貸款規模下降恰恰是封閉管理取得成效的標志；特別是收購貸款下降和調銷貸款的增加，說明大市場、大流通的格局日益形成。農發行在內涵發展上，主銷區地方儲備普遍調增，財政貼息貸款所占比例提高，基層行完成業務經營指標的壓力減小。農發行外延和內涵的發展為資產質量的提高打下了堅實的基礎。在糧食流通方面，我們的目標是：建立新的符合社會主義市場經濟要求的糧棉流通體制，使國家掌握著充分的商品儲備，能夠在日益成熟的市場體系中吞吐自如。在整個過程中，國家的宏觀調控政策，比如儲備政策、價格政策等，需要借助一家政策性銀行來落實。國務院從全局出發，讓農發行只管糧食收購資金封閉運行，這從一個側面說明我國的金融市場還不成熟，農發行的實力還不足以支持農業和農村經濟的各個領域。而農發行資產質量的提高僅僅是其發揮作用的一個良好開端。隨著金融和糧食流通改革的推進，農發行還應被賦予新的使命。

（三）政策性貸款退出商品糧棉經營領域只能逐步進行

農發行目前的管理體制和管理方式是建立在糧食購銷體制基礎上的，隨著糧食購銷體制改革的深入，農發行的管理體制和管理方式必須作出相應的調整。政策性貸款逐步退出商品糧棉經營領域，是國務院關于進一步深化糧棉流通體制改革的既定政策，對于促進糧棉流通體制改革，打破壟斷經營，建立公平競爭的市場環境，無疑會起到積極的推動作用。對農發行來講，政策性貸款退出商品糧棉經營領域后，有利于減輕工作壓力，解決人員少與業務量大等矛盾，從而集中精力加強對儲備和糧油收購資金的封閉管理。但放在國民經濟整體發展的大背景中，就不能這么看了。從一方面看，糧棉主產區由于種植面積大產量高，在當地農村經濟中屬于支柱產業，需要農村金融的支持和保護。從另一方面看，商業銀行遵照效益原則，資金投入要選擇高效產業。在糧棉大省，商業銀行的資金來源嚴重不足，要支持糧棉生產，商業銀行即使有意愿，也沒有實力。一個是效益取向，一個是資金實力，決定了商業銀行不可能對糧棉生產給予有效的支持。同時由于歷史的、政策的等多種原因國有糧棉購銷企業經營不景氣，包袱重；資產負債率高，機制不活是普遍現象，自身也缺乏相應的籌資能力。多渠道收購的格局尚未真正形成；國有糧棉購銷企業仍是棉花購銷的主導力量。在這種情況下，如果農業政策性金融全部退出，糧棉主產區賣糧難的問題就會重新出現，不利于國有糧棉購銷企業改革和經營，不利于農發行存量貸款保全

因此，目前農業政策性貸款在糧棉主產區完全退出商品糧棉經營領域時機上不成熟，條件還不完全具備。農業政策性金融仍應在糧棉主產區繼續發揮其宏觀調控、政策引導和支持保護作用。但糧棉非主產區，可以先行一步退出。

（四）加入WTO對我國農業政策性金融的影響

我國的農業是弱質產業，大宗農產品國際競爭力較弱。加入WTO后，農業更加需要國家的支持和保護。在WTO框架下，對農業的支持和保護在性質上屬于政府行為，即是一種財政行為或準財政行為（從某種意義上說，農發行是財政的延伸），相應地，支持方式也被限制于財政轉移支付和農業政策性金融的信貸投入。所以，入世后，隨著國家對農業支持和保護力度的加大和方式的改變，農業政策性銀行會有更大的作為。

三、國外的做法

從國際上說，發達資本主義國家仍然重視保護農民利益（如美國最近通過了《2002年農業保障和農村投資法》，大幅度地增加本已龐大的農業補貼）。日本的情況很突出，它的農林漁業金融公庫完全是政策性銀行。丹麥農業抵押銀行具有農業政策性銀行的性質。美國也有農業政策性銀行。

印度農業和農村發展銀行（簡稱印度農發行），成立于1982年7月12日。印度農發行的主要目標是，通過有效的信貸扶持及相關金融服務、促進涉農產業的改革與發展，來保持農業的持續穩定發展和農村經濟繁榮。印度農發行享有印度儲備銀行賦予的一部分監管合作銀行和地區農村銀行的權利，一定意義上說，它是農村金融領域的中央銀行。

四、今后展望

（一）完善各項政策

一是完善信貸政策，加大信貸資金對農業投入力度。降低對糧食、棉花收儲企業的貸款利率。糧食、棉花收儲企業經營效益低下，對其信貸投入應體現一定的政策性。目前國家在利率上沒有體現出對農業的支持和優惠，仍同城鄉商業銀行貸款利率一致，造成糧食棉花收儲企業負擔過重，貸款利息支出偏高。應降低其貸款利率；體現出國家對農業的特殊扶持。從我國的實際出發，借鑒國外的經驗，研究在WTO框架允許范圍內，重點建立一套有效的“黃箱”補貼機制，充分利用中國農業發展銀行政策性職能，通過完善有效的信貸政策措施，將財政補貼和銀行信貸結合起來，不斷增加對農業投入，構建農民收入安全網，最大限度地保護我國農民的利益。二是完善配套政策。在我國訂單農業等沒有大量實施的情況下，糧食購銷企業和銀行很難把握“以銷定貸、以效定貸”的原則。因此，必須對“以銷定貸、以效定貸”的政策加以細化和配套。

（二）完善效益和分配機制

效益和分配機制是企業發展的內在動力。對于一家政策性銀行來說，政策性目標固然比較益型目標重要，但效益目標仍是一個硬約束。如果效益性目標完全從屬于政策性目標，就很難對政策性銀行進行評價。政策性目標也難以實現。總之，政策性銀行要講政策，也要講效益。

（三）建立業務進入和退出機制

由于政策性金融具有階段性特點，伴隨著國家經濟改革和發展政策的調整，農發行業務經營范圍必然要出現階段性的調整和變化，隨之會出現農發行業務的進入和已有業務的退出問題。因此，建立和完善農發行業務進入和退出機制也很有必要。農發行業務的政策性強，涉及面大，同業務進入相比，業務的退出更敏感。但對銀行來講，退出機制的核心是退出業務的債權債務處置問題。在目前狀況下，農發行債務主要來自央行的再貸款，債務的處置基本可以隨債權的處置作相應的處理，最終核減農發行在央行的再貸款規模。但從長遠來講，隨著改革深化，政策性銀行貸款同基礎貨幣的直接聯系必將減少，農發行的籌資渠道得到相應拓寬，在這種情況下，農發行的債務處置會比較復雜。一般來說，是將主要依賴財政的注入或建立特殊準備金沖抵。在債權處置方面，則可以按不同情況進行處理。但無論怎樣處置退出業務的債權債務，必須從國家制度安排上給予保證。此外，在退出機制上，還要注重把握退出時機問題，盡量減少退出成本和代價。農發行的業務進入機制要同改革和發展相結合，除嚴格執行國家業務調整政策外，應考慮不斷拓展中間業務和邊緣業務，從單純提供貸款的傳統業務，向運用多元化的金融手段發展，加大為政策性目標服務的力度和廣度。

（四）建立信用擔保保險制度

目前，中國農業信用擔保保險制度的缺位是阻礙信貸資金流向農業和農村的重大制約因素。盡快建立適合中國國情的農業信用擔保保險制度，是完善中國農村金融體系、促進農村金融發展、支持和保護農業的重要戰略舉措。具有深遠的意義。

農業由于其固有的生產特性，離不開政策性金融手段的支持。在以種植業為主的不發達階段是如此，在農業產業化、生產集約化達到相當水平的階段，也是如此。要根據國家政策要求，充分發揮農業政策性銀行的職能作用，加大對農業的支持和保護力度，促進農業和農村經濟持續穩定健康發展，逐步、穩健地把農發行辦成一家真正的農業產業銀行，使其服務于我國農業產業結構的調整和升級，服務于農業產業化和現代化，服務于經濟的可持續發展。農發行在改革中應運而生，必將在深化改革中獲得新的發展，其職能任務會越來越重。