大型商業銀行政策跟蹤審計探討

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[摘要]隨著“十四五”規劃的全面開局，確保黨中央、國務院各項決策部署在包括大型商業銀行在內的機構的正確實施是新時期政策跟蹤審計的內在要求。大型商業銀行內部審計只有正確把握新時期政策跟蹤審計的新內涵、新技術和新方法，才能履行好這一職責。本文結合工作實際，通過深入分析數字化時代政策跟蹤審計的關鍵環節，提出了提升政策跟蹤審計質效的若干建議。

[關鍵詞]商業銀行;政策跟蹤審計;關鍵環節

一、新時期大型商業銀行政策跟蹤審計的新內涵

對于國家審計機關來說，政策跟蹤審計是指按照中央審計委員會的工作部署，對于國家相關政策的實施，相關政策實施所需資金的籌措、使用、管理及其績效情況，在一個相對較長的時間內持續開展審計監督的活動。跟蹤審計在監督財政資金的管理使用、防止損失浪費、促進相關政府部門完善制度、改進機制、細化落實國家有關政策、提高資金使用效益、建立長效機制等方面發揮著積極作用，并取得了顯著的成效。對于大型商業銀行來說，開展政策跟蹤審計包含兩方面內容：一是大型商業銀行內審部門根據國家審計機關的要求，對本行貫徹國家大政方針和宏觀經濟政策的落實情況開展的跟蹤審計；二是就本行決策層和董事會貫徹落實國家大政方針和宏觀經濟政策制定的相關制度、辦法或細則在全轄分支機構的落實與成效情況開展的跟蹤審計。疫情暴發以來，大型商業銀行立足自身職能，貫徹落實黨中央、國務院統籌疫情防控和經濟社會發展工作的決策部署，加大金融科技與移動互聯網技術的應用，增強信貸投放，為抗擊疫情、托底經濟發揮了積極作用。但在加大金融支持穩企業保民生力度方面，減費讓利、紓困貸款、貸款展期、續貸、延期付息、以物抵債、債轉股、降低利率、減負本息、為中小微企業辦理普惠小微貸款延期還本付息、支持制造業高質量發展等，是否存在未積極對接企業需求、明減暗增、以貸收費、存貸掛鉤、大量貸款脫實向虛、空轉套利、模糊統計口徑、數字扶貧、以創新名義掩蓋風險規避監管等，需要內審部門進行跟蹤審計。2021年1月4日，財政部了新版《商業銀行績效評價辦法》，對已有的商業銀行績效評價辦法進行了新的完善和修訂。在新的評價體系中，共分服務國家發展目標和實體經濟、發展質量、風險防控、經營效益四個維度。其中新增了服務國家發展目標和實體經濟評價維度,下設服務生態文明戰略情況、服務戰略性新興產業情況、普惠型小微企業貸款“兩增”完成情況、普惠型小微企業貸款“兩控”完成情況等四個二級指標。在評價導向上，更加突出服務國家宏觀戰略、服務實體經濟、服務微觀經濟等綜合經濟效益，引導銀行特別是大型商業銀行提高數字化金融服務能力及綠色金融服務能力，響應國家宏觀政策，精準投放信貸資源流向的重點領域和薄弱環節。以上這些都是大型商業銀行開展政策跟蹤審計需準確理解和把握的新內涵。

二、實施政策跟蹤審計需把握四個關鍵點

一是要清楚政策跟蹤審計審什么。在日常工作中，既有短期效力的政策，又有需要長期執行落實的政策。開展政策跟蹤審計時，審計人員需提高政治站位，具有大局意識和敏銳的洞察力，準確把握政策的實質。政策是綱，其他是目，所有的經營過程和審計行為都要圍繞政策展開，所有的經營效果和審計結果都要服務于政策。要精準判斷審計對象對政策的理解是否準確；傳導是否及時；執行是否到位；效果是否達到預期；問題、堵點和痛點在哪里，是否具有普遍性；存在的問題、難點是否具有不可改進性；整改是否及時、到位，風險是否得到化解。二是要把握政策跟蹤審計與常規審計的差異性。一項政策從落地到產生效果，一般都有一個較長的時間過程。而評判政策的效果，不僅僅是經濟效果，還有非常強的外溢社會效果和示范帶動效應，有時候外溢的社會效果遠遠大于或重要于可量化的經濟效果。所以，在政策執行過程中若出現偏差與失誤，帶來的后果也遠大于某單項業務的風險。開展政策跟蹤審計時，不僅要從業務視角看問題，更要從政治層面看問題；不僅要關注經濟賬，更要算政治賬，經濟效益沒問題不等于政策落實無偏差；不僅要揭示風險，更要深度剖析問題背后的政策缺陷、制度漏洞、管理盲區和各層級政策執行者的責任擔當。常規審計通常都是事后進行，是某項業務結束后的一系列審計行為。雖然查出了問題，但已是既成事實，糾正起來難度較大，成本也較高，責任追究也較麻煩。政策跟蹤審計可采取事前介入、嵌入監督、跟進監督、多維度監督、全流程跟蹤、全過程審計。此外，政策跟蹤審計與常規審計在審計樣本的選取和審計手段上也有明顯不同。常規審計著重于一個個問題點，由點聯成線，每一個問題點都要查深查透；而政策跟蹤審計強調的是整體性、全面性，是一個面，需強化全量業務分析，淡化傳統抽樣，由面再來找點，通過問題點來驗證，每個面都要查準查實。三是要在政策跟蹤審計過程中充分用好大數據技術。隨著智能互聯網技術和金融科技的快速發展與大量應用，大型銀行服務數字經濟、服務供應鏈和價值鏈、服務科技創新的能力明顯增強。執拗和習慣于傳統的審計思維，往往很難適應并完成政策跟蹤審計任務。并且移動支付和無接觸式交易帶來的便利，使得本已海量的數據快速增長，不具備大數據審計思維、不具有大數據審計技術或者離開大數據審計是很難勝任政策跟蹤審計任務的。商業銀行正經歷著從業務信息化、數字化，到信息數字化、數字價值化的變革，數據是一種寶貴資源，若沒有相適應的審計能力體現數據的價值，所擁有的資源就只是閑置的資源。在審計過程中，要加快由經驗選樣審計向全量數據化審計的轉變,不論是結構化數據，還是非結構化數據；不論是銀行內部各大業務系統的會計數據、統計數據、報表數據，還是來自外部國家機關、監管部門、第三方機構和公共網絡的數據，都要借助“數據+模型+算法”的方式，構建線上線下一體化監測平臺，充分運用RPA（Robotic Process Automation，自動化流程機器人）、Python、SQL、SPSS等技術手段，有效解決大數據環境下長期困擾審計人員的信息不對稱難題，自上而下或自下而上地發現問題，然后進行分類匯總和原因分析。四是要實現全流程跟蹤與全過程審計的共融互促。政策跟蹤審計要達到預期效果，全流程跟蹤與全過程審計的有機融合是關鍵。如果僅僅是在某一個時間點，如政策落地一年后開展政策執行情況審計，這時經濟結果和外部效果已經形成,時間機會成本和資源浪費都已成為不可逆的事實，此時得出的審計結論很難客觀評判政策本身的有效性，進而影響政策制定者的判斷。若政策開始實施時審計就同步介入，政策實施到哪里，審計也跟蹤到哪里，就可以有效避免政策跟蹤審計在錯誤的時點得出不恰當的結論。全流程跟蹤在前、全過程審計隨后，全流程跟蹤為全過程審計提供保障，全過程審計為全流程跟蹤進行評估。主動而不被動、及時而不失時點地以非現場監測為手段的審計跟蹤可以有效發現政策執行過程中的苗頭性問題、理解性偏差，隨后的審計則揭示和糾正已出現的偏差和苗頭性問題，形成良性互動。

三、提高政策跟蹤審計質效要確保四個不可缺少

“十四五”期間，需進一步貫徹新發展理念，以新發展理念指導引領全面深化改革，推動經濟社會高質量發展。對于大型商業銀行來說，在立足新發展階段、貫徹新發展理念、服務新發展格局、實現自身高質量發展的過程中，接受外部國家審計機關政策跟蹤審計的頻次會增多，力度會加大，同樣根據本行決策層布置開展的政策跟蹤審計的頻次也會進一步增多，審計力度也會進一步加大，審計重點也會進一步突出，要使銀行聚焦實體經濟重點領域、薄弱環節、關鍵堵點，持續加大對傳統制造業轉型升級和先進制造業的金融支持，更好地服務于新技術、新產業、新業態、新模式，就需要在審計實踐中增強使命感，不斷提升政策跟蹤審計的質效，以高質量的政策跟蹤審計引領和保障國家有關決策部署在大型商業銀行落地生根見效。第一，保持政治定力，提升政治站位不可缺少。在實際工作中，政治站位不高、政治領悟力不強、政治執行力不夠，往往很難找準政策跟蹤審計的切入點和著力點。具體表現在：一不聚焦，沒有敏銳性，靶向不明，不能對標對表政策的背景、內涵、紅線、底線；二不精準，泛化和浮于表面，不能由表及里地準確反映政策執行效果，使得審計效果大打折扣，繼而不能為政治監督提供強有力的技術支撐，導致政策制定者面臨錯判、誤判的決策風險。第二，不斷探索和豐富以非現場監測為主要手段的全流程跟蹤方式方法不可缺少。隨著算力的快速提升，集約化、智能化和立體化的非現場監測預警系統可以為全過程審計提供重要的支持保障。要把審計數字化、數字化審計融入監測過程，形成分析建模、實時監測、風險預警、跟蹤督辦、反饋優化的監測工作流程，借助快速發展的人工智能、區塊鏈、云計算、生物識別、深度學習和物聯網等數字技術，探索實現多維度分析，跨市場、跨業態、跨區域金融風險的識別、預警和處置能力，實時同步監測、遠程監測和基于AI技術的智慧監測，提高審計跟蹤的主動性、及時性和前瞻性。第三，及時督促審計對象糾偏差、查風險、堵漏洞、補短板、強弱項不可缺少。政策跟蹤審計不僅僅要深入揭示各層級人員政策執行不到位的問題、經營管理中存在的重大風險、違法違規問題和案件隱患，查找內部控制缺陷和不足，更要對問題整改進行持續跟蹤，及時督導審計對象即時糾改政策執行中的偏差、誤區、盲區和痛點，如“包裝式”落實、“選擇性”執行，避免風險交叉傳染與共振放大。立行立改可以有效減少政策執行的機會成本，確保政策措施高效推進，更好地發揮政策效能。在整改過程中，要體現一體化整改、系統性整改、根源性整改，防止碎片化整改、材料式整改、變通式整改、數字式整改，只有問題點沒有整體面的整改。第四，充分發揮審計推動相關政策措施落地落實落細的促進作用不可缺少。政策跟蹤審計不僅僅是履職，校正偏差，更要成為政策落實的推動員，實現增值服務。大型商業銀行內部審計要始終把推動黨中央、國務院重大決策部署在本單位的有效落實作為首要職責，保持認真負責的工作作風、一絲不茍的奉獻精神，不斷拓展政策跟蹤審計的深度和廣度，細化和優化政策跟蹤審計的機制和流程，完善對政策執行的評價報告辦法，加強質量控制，提出合理化管理建議，促進國家有關重大政策措施有效落地實施。

四、結語

新時期大型商業銀行內部審計部門要適應政策跟蹤審計的新要求、新使命，增強數字化審計能力，依照法定職責、權限、程序獨立履行審計監督權，促進商業銀行更加有效地響應國家宏觀政策，更加突出服務國家宏觀戰略、服務實體經濟、服務微觀經濟，并形成長效機制。

作者：田孟剛 田澤暉