失地農民社會保障問題分析

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摘要：近年來，隨著我國經濟的快速發展和城鎮化速度的不斷加快，大量農村集體土地被征收，越來越多的農民失去了土地，成為“失地農民”。失地農民的社會保障問題，不僅關系到其自身的生存和發展，勢必會影響到國家的安定、團結和經濟的增長。因此，為失地農民建立一個完備的社會保障體系具有現實和理論意義。本文對河南省的城鎮化過程中失地農民的社會保障進行了簡要的介紹，指出了其存在的主要問題，并在此基礎上提出了完善河南失地農民社會保障的對策與措施。河南省是失地農民現象比較普遍的地區之一，失地農民社會保障存在的問題較為突出，而我自己也是失地農民群體的一員，所以我希望更加深入的了解失地農民這一群體，進而了解整個中國的失地農民社會保障情況，為河南的失地農民群體社會保障問題的解決提出自己的建議。

關鍵詞：城鎮化；失地農民；社會保障

一、引言

隨著工業化和城鎮化進程的不斷推進，必然導致大量農民土地轉換成為建設用地，農民失去賴以生存的土地成為不可避免的事實。黨的十八大報告里明確提出我國未來要加快“新型城鎮化”建設里明確提出我國未來要加快“新型城鎮化”建設里明確提出我國未來要加快“新型城鎮化”建設城鎮有效轉移的問題。失地農民在被動城鎮化的過程中，其以土地資源為依托的傳統生計方式已經難以維系，如何幫助失地農民解決就業、醫療、養老、住房等社會保障問題，既是有序推進農業轉移人口市民化的必然要求，也對不斷提高城鎮化質量，從而保持社會穩定和推動經濟可持續發展具有重要意義。我省的土地總面積為16.56萬平方公里，其中耕地面積占48.8%，是一個農業大省。但是，由于我省人口眾多，人均耕地僅1.29畝，遠遠低于全國平均水平。土地對于農民的重要性可以想象，失地農民的生活保障成為問題。河南省作為作為改革開放之后城鎮化發展較快的代表之一，同時也是失地農民現象比較普遍的城市之一，而我自己也是失地農民群體的一員，所以我希望更加深入的了解失地農民這一群體，進而了解整個中國的失地農民社會保障情況，為河南的失地農民群體社會保障問題的解決提供點建議和意見。近年來，隨著我國城鎮化速度的不斷加快，大量農村土地被征收，越來越多的農民失去了土地，成為“失地農民”。失地農民在醫療、就業、住房、養老等方面問題突出，而又由于缺乏良好的社會保障，失地農民快速發展成為一個新的社會弱勢群體。因此，失地農民問題應得到整個社會的高度關注。

二、失地農民社會保障的基本概念

1.城鎮化的概念。國內學者對城鎮化主要存在兩種不同的理解，第一種理解是從人口、地域、就業結構、生活方式等某一方面或角度定義城鎮化。如辜勝阻認為城鎮化是指農村人口向城鎮區域轉移的過程。第二種理解認為城鎮化是一種綜合系統的轉變過程。如倪鵬飛認為城鎮化不僅表現為城鎮數目的增多、城市面積的擴大、城市人口增加，還包括人口職業、產業結構、空間形態的轉變，也包含人類社會的組織方式、生活方式和生活方式的變化。正是由于城鎮化發展需要占用農民的土地才會導致農民失去自己的土地，從而加快了農民失去土地的進程。

2.失地農民社會保障的內涵。失地農民是指在城市化、工業化進程中，由于非農建設需要國家依法征收而完全失去或大部分失去農業用地份額的農民。對于農民而言，土地既是最基本的生活保障，也是最主要的保障。當這道保障消失的時候，失地農民的生活怎樣得到保障是一個必須解決的問題。社會保障是國家或社會通過立法和采取行政手段對國民收入進行再分配，以社會消費基金的形式，向年老、疾病、傷殘、死亡、失業及其他不幸遭遇的發生而使生存出現困難的社會成員給予一定的物質上的幫助，以保證其基本生活權利的措施、制度和活動的總稱[3]。社會保障是地農民的基本生活防線之一，在他們的生活中具有極其重要的作用，幫助失地農民解決就業、醫療、養老、住房等問題，既是有序推進農業轉移人口市民化的必然要求，也對不斷提高城鎮化質量保持社會穩定和推動經濟可持續發展具有重要意義。

三、河南省失地農民社會保障存在的主要問題及原因分析

1.失地農民的基本生活現狀。（1）、失地農民的糧食供給不足。土地是農民主要的收入來源，一旦失去土地，農民也就失去了主要的糧食供給，靠土地吃飯的傳統生活方式被迫變成吃“商品糧”的模式。失地農民不得不自己花錢去購買糧食以維持生計，這就出現了糧食供給問題。（2）、失地農民的經濟來源中斷。土地是農民維持生活的基本手段，農民失去土地進入城市生活，生活成本增加了，而他們卻沒有穩定的生活來源，失去了基本生活保障。同時，土地既是農民重要的資源，也是寶貴的財產。而在我國失地農民并沒有獲得土地的所有的收益，失去了財產和財產權利。（3）失地農民的政治地位缺乏保障。農民作為農村集體土地的產權主體，擁有土地部分經營權和收益權，以滿足基本的生活需求，同時為參與政治活動奠定經濟基礎。如果農民失去土地的保障，其經濟生活水平就會降低，那么其政治權利無法得到滿足。失地農民土地權利的喪失決定了其政治權利的空缺。

2.失地農民社會保障存在的主要問題。（1）、失地農民的住房保障問題。住房是人類的基本生活條件，它是反映城市面貌的重要因素之一，妥善解決失地農民的住房問題，一方面能夠促使城市化進程加快，有利于征地拆遷難題的解決；另一方面，能夠提高失地農民生活的幸福指數，使失地農民安居樂業。在我國，失地農民的住房補償往往是一次性的，住房安置采取集體安置的辦法，但安置項目時間拖延長，進度緩慢。失地農民在安置過渡期間，一部分是暫住在親戚朋友家中，另一部分則選擇在安置的簡易房里居住，交通、生活各個方面也存在諸多不方便。失地農民失去收入來源，生活得不到保障，為了節約開支，他們往往會選擇價格低廉、位置偏僻的地方安身，這使其生活質量大大降低了。（2）失地農民的養老保障問題。河南是農業大省，城鎮化水平一直落后于全國、全省的水平。但隨著近年來工業化和城鎮化的快速發展，大量農村土地被征用，農村城鎮化步伐加快，涌現出大量失地農民。失地農民的養老問題自然成為河南可持續發展的關鍵，然而這一問題并不樂觀，可歸納為以下幾方面原因：首先，失地補償標準較低，養老保障水平偏低。根據河南省人民政府辦公廳關于規范農民集體所有土地征地補償費分配和使用的意見豫政辦[2006]50號文件，現行的失地補償大多采取的是一次性補償，而這只能解決失地農民的短期困難，無法達到長期的目的。顯然，失地農民在失去生存基礎的情況下，從土地中獲取的收益遠遠低于被征土地的應得收益，權益得不到保障。而且加之各地的經濟發展水平不盡相同，一次性補償的標準也相差甚大，難以解決失地農民養老的后顧之憂。其次，缺乏具體的失地農民養老保障的法律政策。隨著失地農民的養老問題越來越突出，我國在2010頒布的《社會保險法》將失地農民明確劃分到社會保險體系的范圍。但是《社會保險法》過于籠統，并沒有規定具體實施。根據《土地管理法》，征收農村集體土地的補償主要包括：土地補償費、青苗及地上附著物作價補償、安置補助費、占用耕地繳納耕地開墾費等諸多項目，但實際情況往往只是其中一小部分，使得法律幾乎成為一紙空文。最后，失地農民養老保障模式單一，無法滿足多元化養老需求。各地區、各個家庭對養老保障的需求是不同的，這些需求不僅僅局限在物質方面，而且也包括精神方面。但在具體的的實施過程中，一些政府不從失地農民的實際需求出發，一味的照抄照搬現有模式，做“面子工程”。這種做法不僅無法滿足失地農民基本的養老物質方面的需求，更是沒有涉及精神文化生活，而且不利于養老保障制度的可持續發展。（3）、失地農民的醫療保障問題。在農村，土地的收益是農民最直接的收入來源，因病致貧問題日益嚴重。近年來，醫療費用的增長速度越來越快，對農民來說醫藥費用成為沉重的負擔。由于經濟水平的制約以及意識上的局限，失地農民根本無力承擔疾病風險。而土地安置補償費用只能勉強維持基本生活，更不用提支付高昂的醫療費用。農村流行這樣一種說法“生一次大病，一朝回到解放前”，形象反映了農民在應對疾病的困境。同時，由于受到文化教育等方面的影響，失地農民對醫療保障的認識不夠。在失地農民中推行醫療保障比較困難，大部分農民寧愿把錢用在求神拜佛、尋找民間偏方等封建迷信方式上，也不愿意用來買保險。這其實間接地增加了醫藥費用成本，因為他們往往把小病折騰成大病，小錢折騰成大錢，加重了醫療負擔。（4）、失地農民的就業保障問題。土地是農民的職業，一旦失去土地保障，失地農民的就業狀況不容樂觀。究其原因，主要包括以下兩個方面：一方面，地方政府對失地農民就業重視不夠、認識不足。地方政府對失地農民主要采取一次性貨幣補償的方式，在失地農民就業安置上并沒有發揮其應有的職責。不合理的政策二元體制、政府的自我價值取向和自我利益等因素導致政府忽略失地農民就業問題。另一方面，失地農民再就業機制還未建立。我國勞動力市場還不完善，導致勞動力資源配置低效。失地農民不能很好的利用勞動力市場尋找自己合適的就業機會，對政府往往產生依賴心理。由于政府的“缺位”，失地農民再就業機制還未能有效建立。

四、完善河南省失地農民社會保障的對策與建議

1.強化政府的責任。（1）、逐步消除社會保障二元結構，完善戶籍制度。城鄉二元戶籍制度直接造成了城市對進城務工者的制度性排斥，使進城農民在城市中不能得到應有的接納。享受社會保障是農民的基本權利，為廣農民提供社會保障是政府的基本職責，應從制度上消除社會保障上的二元性，在城鄉間合理配置社會保障資源。（2）、改革土地征用制度。政府應進一步明確農村土地的產權性質，使農村土地的使用、轉讓、抵押、收益等有章可循，只有從法律上明確了失地農民的土地所有權，才能真正上保障失地農民在被征地的過程中的合法權益，使農民從失地中收益，高失地農民征地的補償標準，減少補償費用的中間環節，以降低補償款的層層截留，使失地農民從征地中獲得的收益真正落到實處。（3）、建立多元化的社會保障體系。對于失地農民的社會保障，在給予其土地補償金的同時，還應該解決養老、醫療、失業、住房等基本生存發展問題，完善社會保障體系。第一，立失地農民醫療保障制度。一方面，加強農村合作醫療建設，要充分發揮農村合作醫療制度的作用，解決失地農民看病難、看病貴的問題。另一方面，由于失地農民不同于以往的農民，也不同于城鎮居民，需要逐漸納入到城鎮職工基本醫療保障體系中，建立起規范的醫療保障制度。第二，建立失地農民養老保險制度。養老保險制度是解決失地農民老有所依的基本保障內容，應就失地農民的不同情況而制定。失地農民的養老保險費用應由政府、村集體和個人共同承擔，明確三方的責任和義務。第三，建立失地農民就業培訓制度。地方政府應加強失地農民的教育培訓，提高其勞動素質和職業技能。完善勞動力市場，建立城鄉統一的勞動力市場，暢通就業信息渠道，促進失地農民再就業。一方面，政府應完善就業信息的公布平臺，更多的采取網絡公布的方式，使更多的失地農民能夠及時了解就業信息。另一方面，地方政府應加大失地農民再就業的宣傳力度，遏制一些消極懶惰的行為，更好得促進失地農民再就業。第四，完善失地農民的住房安置。失地農民的住房安置應該堅持統一規劃，就近安置的原則，把納入城市建設規劃審批的安置住房，統籌規劃，合理布局，既滿足失地農民的需要，又要實現土地集中利用[8]。地方政府應該負責拆遷工作及住房安置項目方案的制定，同時負責建成后房屋的分配和監督工作，避免失地農民長期居住在親戚家中或在簡易的安置房中，交通不暢，生活不便，影響社會穩定。以此還可以降低地方政府將部分安置資金用于失地農民的過渡安置費用上，減少安置資金的浪費。（4）拓展資金來源，加大財政支持。為了進一步完善我國的社會保障體系，必須加大公共財政投入，逐漸提高社會保障支出在財政支出中的比重，使廣大失地農民的生活不會因為失去土地而陷入困境。拓展資金來源，加強政府、社會及一些公益機構的責任，改革僅僅依靠政府撥款的單一模式，使資金來源多元化，從全方位保護失地農民的利益。

2.完善社會保障監管體系。（1）設置獨立于政府部門之外的專門機構社會保障涉及到失地農民群體乃至整個社會的切身利益，而僅僅依靠政府部門的監督是不夠的，在社會保障資金來源、使用等方面需要更加完善的監管體系。政府部門可能存在越權干涉社會保障的行為，如滯留社會保障資金、挪用資金等，這就需要設置專門針對社會保障的獨立機構，使得整個社會保障運行系統透明化，加強社會監督。（2）、完善相關法律法規。社會保障監管機構只有在法律規定的范圍內行使職能，才能保證失地農民的權益得到真正落實。目前，我國就失地農民社會保障的法律并不健全，相關的政策得不到落實，農民中的社會保障問題依然突出，需要加快社會保險、社會福利等相關法律的完善。

3.加強失地農民自我保障意識。（1）、幫助并引導失地農民合理利用賠償金。在我國，農民失去土地后大多采取的是一次性補償費用，農民能否在未來沒有土地的日子里安居樂業，在很大程度上取決于對土地賠償金的管理利用上，做到賠償金的保值甚至是增值。首先，可以加強對失地農民的知識教育，拓展其投資理財的途徑渠道，而不是僅僅將賠償金全部放入銀行做儲備基金，投資收益非常低，降低資金利用率。其次，鼓勵失地農民抓住商機，進行自主創業，實現補償金價值的多元化并合理分散風險。（2）、轉變失地農民的就業觀念。受傳統就業觀念的影響，失地農民就業出現困難。而且失地農民文化素質較低，與經濟發展相矛盾。轉變就業觀念，改變過去那種農村種田自由、自主的生活方式，努力適應工廠嚴格的紀律制度；減少對征地款的依賴和坐吃山空的落后思想，掃清失地農民在就業道路上的思想障礙。

五、結語

城鎮化和工業化是我國社會發展的主要方向，它往往伴隨著大規模的農地征收，失地農民將會越來越多。如何保證失地農民的合法權益，不僅是政府關心的大事，也是千千萬萬失地農民所關注的。作為失地農民中的一員，我更是深知失地農民在失去土地后在生活和工作上出現的種種困難，以及在醫療、養老、住房、就業方面的社會保障上的缺失。本文主要針對失地農民在以上四個方面存在的問題及原因作出了較為系統的論述，并突出自己建議、措施。

作者:廉朋旭 單位:南京大學政府管理學院

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