基于安徽農村的實地調查

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2003年夏，在對安徽農村稅費改革進行實地調查過程中，我意外地發現，稅費改革中“縣逼鄉（鎮）、鄉（鎮）逼村”層層“逼稅”的現象——即本文所稱的“逼稅效應”有增無減。安徽作為最先進行全省范圍農村稅費改革的實驗區，到2003年夏，試點已歷經3年有余，為什么稅費改革還會使“逼稅效應”進一步擴大？如果站在制度經濟學的立場看問題，這種一問題可以得到一定程度的解釋，那就是，“逼稅效應”是國家、官員和公民在稅費改革中“三方博弈”目標沖突的反映，也是稅費改革沒有擺脫“路徑依賴”而帶來的體制鎖定的結果，更是因為，作為一種制度變遷的稅費改革，它的制度變遷成本無法分攤！

一個簡單的制度經濟學模型

制度經濟學認為，制度是一種經濟資源，它可以為人們提供有價值的服務。一方面制度使人類的經濟交換行為在一系列共享的社會規范制約下成為穩定的和可預期的，從而減少了因非規范經濟行為中的不確定性所帶來的風險；另一方面，制度作為一種交易各方共享的社會規范，促進了人們之間的相互信任與合作，它使經濟行為變成一種超越個體的集體行動，由此形成的規模經濟和外部效果將大大降低交易成本。因此，制度也可以被看成是一種經濟活動中必不可少的、交易各方共享的社會模式。但是，制度并不是一成不變的，它會隨著社會經濟的發展而變遷——新制度取代舊制度，新制度的供給可能是有效率的，也可能是“反動的”；變遷可能是自發的——需求誘導性制度變遷，也可能是國家主導的——強制性制度變遷。我國正在進行的農村稅費改革就是一種國家主導的制度變遷！

在制度變遷中，參與變遷路徑選擇的社會力量形形色色。為了分析這“形形色色”與“路徑選擇”的關系，必須對這“形形色色”進行理論抽象，建立起簡單的分析模型，這是經濟學的慣用手法。現有文獻提供的分析模型大約有兩種，一種是決策模型，另一種是博弈模型，我們選擇后者。在博弈模型中，參與制度變遷博弈的各種社會力量被概括為國家（治國者或執政者）、官員和公民，三方從各自的目標函數出發，都企圖最大限度地發揮對制度變遷方向和路徑的影響力，制度變遷的結果就是三方博弈均衡的結果。博弈模型的結構包括三個方面內容：

（1）三方的基本關系。國家是公共產品的供給者，公民是公共產品的需求者，官員是公共產品的生產者；公民通過納稅“購買”國家的公共產品，二者形成供求關系；國家又把生產公共產品的責任委托給官員，二者形成委托關系；官員負責把公共產品“銷售”給公民，二者形成直接“買賣”關系。三方的這種經濟關系構成一個國家的經濟系統，也是一個國家政治系統的基礎。

（2）三方有各自的目標函數。國家或治國者的目標函數是追求它的統治義理性的最大化，所謂義理性，按照馬克斯·韋伯的說法，它“是‘符合命令——服從關系’的相應態度存在以及由此引發出與之相符的實際行為和二者相關程度的可能性”。通俗地說，治國者關心的是長治久安，盡可能持久而穩定地維持其政權的存在，盡可能擴大其統治的合法性基礎。所以，國家一方面希望通過提供物美價廉的公共產品和減少官員“生產”、“銷售”公共產品過程中的“舞弊”行為以爭取公民的擁護，另一方面，又得小心翼翼地呵護官員的利益，以盡可能多地取得官員的支持。公民則希望盡可能多地獲得物美價廉的公共產品，他們一方面追求更多、更好的公共產品，另一方面又總是希望他們為此而付出的成本越小越好，即以最小的納稅義務換取最多、最美的公共產品。而官員們一方面希望國家不斷擴大公共產品生產規模，以使他們的業務和尋利機會同時增加，另一方面，他們又擔心國家因超量生產公共產品而導致最終“破產”，致使他們失去“飯碗”。

（3）制度變遷路徑的選擇是三方博弈均衡的結果。在制度變遷中，三方都必然要從自己的目標函數出發，各自考慮自己的利益，制度變遷又往往使三方的利益有得有失，這就決定著三方必然要為制度變遷的路徑選擇討價還價，最后的各方妥協就是博弈均衡的結果。在國家主導的制度變遷中，這種博弈依然存在，所不同的是，這時的博弈表現為國家與他方的主動結盟或合作；要使國家主導的制度變遷最后成功，國家就要與公民、官員結盟，共同推動制度變遷，但由于三方利益不能完全相容，國家要想同時與另兩方結盟，那是困難的；最好的選擇是，國家在與官員、公民中的某一方結盟時，兼顧第三方的利益或給第三方較好的預期或承諾。

在進行制度變遷分析中，不論是采用決策模型，還是采用博弈模型，有一點結論二者是一致的，那就是，二者都承認，在制度變遷過程中，人們往往會情不自禁地“回頭留戀張望”——制度變遷中的“路徑依賴”。所謂“路徑依賴”，是指制度變遷一旦在自我增強機制下選擇了一條路徑，它就會沿著這條路徑走下去，也就是說，一次或偶然的機會會導致一種解決方法，而一旦這種方法流行起來，它會導致這種方法進入一定的軌跡。在實踐中，人們看到的“路徑依賴”現象會產生正反兩個截然不同的效果，如果初始選擇了正確路徑，制度變遷就會在自我增強機制的作用下，使報酬遞增普遍發生，經濟、政治制度變遷會沿著初始選擇的正確路徑，進入環環相扣、互為因果、互相促進的良性循環中，不斷優化；這就好比中國人民在建國初正確地選擇了社會主義道路，而在此后的相當長時期內使各項事業全面蒸蒸日上。但是，如果那種路徑依賴是“回頭留戀張望”式的，情況就完全不同了，那就意味著，制度變遷總是擺脫不了舊體制的慣性約束，從而使“路徑依賴”成為制度變遷的障礙。人們常說的“路徑依賴”主要是指這后一種情況。

要保證制度變遷的最后成功，不僅要克服“路徑依賴”產生的不利影響，而且必須使制度變遷的成本有有效的分攤、償付途徑。制度變遷之所以會發生，是因為人們期望取代舊制度的新制度更有效率，能夠給人們帶來更多的預期收益，從經濟學的角度看問題，任何收益的實現都是要付出與其相對應的成本的，“沒有免費的午餐”，制度變遷也是這樣。需求誘導性制度變遷其變遷成本分攤、償付往往是后移的，中國“革命”之所以轟轟烈烈，是因為革命者預期他們為“革命”做出的“犧牲”能夠以“革命”勝利后的“幸福”抵償，如果他們預期“革命”勝利后他們還要過“牛馬不如的生活”，那么“革命”動力——誘導制度變遷的需求也就消失了，“革命”也就不可能發生。強制性制度變遷（國家主導的制度變遷）其變遷成本的分攤、償付或者由“強制者”獨立承擔，或者后移，或者向外轉移，如果沒有給出制度變遷成本的明確分攤、償付途徑，那么，“強制者”就必然會遭到越來越多“被強制者”的抵制和反對，強制性制度變遷最終也就必將夭折！

正在進行的農村稅費改革就是一種強制性制度變遷（國家主導的制度變遷），在這制度變遷中，國家、公民（農民）、官員（主要是鄉鎮干部）的三方博弈正在僵持，路徑依賴也有較強烈的表現，稅費改革的制度變遷成本無所出處已成為關系到稅費改革成敗的重要因素；而所有這一切，都可以從稅費改革中擴大了的“逼稅效應”那里找到它們的影子！

稅費改革中的“逼稅效應”

縣、鄉（鎮）財稅工作上表現出的最大特點就是，稅收任務逐級分解、下壓，并把這種任務涂上濃厚的政治色彩，每年稅收任務的完成都要求鄉鎮黨委書記、鄉鎮長負總責、親自抓，“一票否決”、“不交票子就交帽子”（完不成稅收任務則鄉鎮一把手就有丟官的危險），這通常是縣委書記、縣長對鄉鎮黨委書記、鄉鎮長在財稅工作上的通俗命令和“基本要求”；鄉鎮黨委書記、鄉鎮長則在無可奈何的表情下毫不猶豫地把這種壓力轉嫁給其轄下的鄉鎮干部和村委干部。農村基層干部把縣、鄉（鎮）財稅工作中的這種現象戲稱為“逼稅”，縣逼鄉（鎮），鄉（鎮）逼村，年復一年。

本以為農村稅費改革后，縣、鄉（鎮）財稅工作將會舊貌換新顏；出我意料的是，農村稅費改革后“逼稅”更猖獗。2003年8月，我在安徽農村調研期間發現，農村稅費改革后，“逼稅”不僅使鄉鎮已有的矛盾更加突出，而且又在農村稅費改革的基礎上衍生出新的矛盾。由于農村稅費改革單兵突進，財政體制改革沒有跟上，稅費改革在原有的財政體制框架內運行，“逼稅”的動因依然存在；于是，縣委書記、縣長們為了適應新的形勢，給鄉鎮黨委書記、鄉鎮長們的命令又有了新的“說法”——“完成稅收任務的辦法我不管，稅費改革的政策也不能違背，但分給你們的稅收任務一定要完成”。在這種情況下，鄉鎮黨委書記、鄉鎮長們就各顯神通了；其結果是，農村稅費改革不僅沒有使“逼稅效應”得到抑制，而且還使“逼稅效應”乘稅費改革的東風擴大了外延。具體地說，農村稅費改革后，農村的“逼稅效應”主要表現在以下幾個方面。

其一，“逼稅”使農村稅費改革政策走了樣。要了解農村稅費改革政策是怎樣走樣的，你就必須要知道縣、鄉（鎮）財稅工作的實際操作——可不是你所知的理論規則。先講縣，縣里的稅收預算可不是遵循“量入為出”的原則，他們通常采用“以支定收”的辦法，就是先“根據需要”匡算出今年的財政支出規模，然后根據這個財政支出規模確定今年的稅收任務，并把這個任務分解到各部門、各鄉鎮，限期完成。各鄉鎮政府接受農業稅稅收任務后發現，如果“據實征收”是完不成任務的，于是各鄉鎮領導就琢磨起農村稅費改革政策來——因為縣委書記要求稅費改革政策不能違背；結果他們發現，根據農村稅費改革政策的規定，農戶應納農業稅稅額等于計稅面積、常年產量、計稅價格三因素的乘積，而計稅面積是根據二輪承包定下來的“死數”，計稅價格是省里統一確定的，唯一可以由他們“因地制宜”的就是常年產量了。為了確保農業稅稅收任務的完成，鄉鎮干部們靈機一動想出了“反推倒算”的辦法，他們先以本鄉鎮農業稅任務數除以轄區內計稅面積得出畝均應攤稅額，再以畝均應攤稅額除以計稅價格，從而反推出“常年產量”，為了留有余地，他們還要把這個反推出的“常年產量”“適當”上浮后作為最后的執行標準，結果各鄉鎮制定的“常年產量”無一例外地呈現出脫離實際的“高指標”。在我所調研的安徽某縣，各鄉鎮制定的“常年產量”，最高的每畝960公斤，最低的每畝820公斤，而該縣農民們的實際產量往往在每畝500公斤上下；顯然，如此一來，常年產量失去了它“正常年景下平均產量”的本來意義，農民們當然就不滿了。盡管如此，各鄉鎮總還有10—15%左右的農戶農業稅收不上來，怎么辦呢？在“逼稅”壓力下，鄉鎮干部們又想出了“堤內損失堤外補”的“好辦法”；他們發現，農村稅費改革后，農業稅政策性強、“不好操作”，而農林特產稅的“彈性”就大得多（安徽稅費改革后的前三年農林特產稅沒有取消），于是他們就毫不猶豫地加大了農林特產稅的征收力度；在我所調研的一個平畈鄉鎮，農林特產幾近于零，而其征收的農林特產稅卻從稅費改革前1999年的97萬元增加到稅費改革后2000年的103萬元；農林特產稅在承擔起鄉鎮“補洞職能”的同時演化為“人頭稅”了。

其二，“逼稅”使鄉（鎮）、村兩級出現了“稅務”促“債務”的怪現象。眾所周知，自1990年代以來，鄉（鎮）、村兩級債務居高不下，這已經成為影響農村稅費改革繼續推進和農村社會穩定的潛在威脅；而由于農村稅費改革后“逼稅”在繼續，使這一潛在威脅正在逐步表面化。在當今農村，鄉鎮政府不僅要不折不扣地完成涉農稅收任務，而且也要對轄區內國稅、地稅的征管負總責，同樣是“一票否決”沒商量，稅務所（局）只是“技術性辦事機構”；有稅收征管權的稅務干部沒有必須完成的稅收任務，而沒有稅收征管權的鄉鎮政府干部卻要戰斗在稅收征管的第一線。縣里為了強化這種“中國特色”的稅收征管體制，通常都要對鄉鎮政府采取“激勵措施”，在“分灶吃飯”的前提下，縣里把自己的“以支定收”顛倒成“以收定支”，作為對鄉鎮政府的硬性約束；所謂“以收定支”，就是以各鄉鎮稅收任務完成情況來核拔鄉鎮財政可用資金；比如某鄉（鎮）在規定期限內少完成稅收任務2萬元，則縣財政就扣減該鄉（鎮）財政可用資金2萬元，甚至還要附加處罰；如果這個鄉（鎮）是需要吃轉移支付的窮鄉（鎮），那就要從其應得轉移支付中扣減。在這種壓力下，鄉鎮政府一方面不得不向村里施加壓力，另一方面就舉債墊交縣里的稅收任務，同時村里迫于壓力也舉債墊交鄉鎮的稅收任務。在我所調研的一個村，我“驚喜”地發現，雖然該村的債務規模不小，但其債務和債權卻基本持平；它的債務基本上就是為按期完成稅收任務而進行的舉債，而它的債權就是那些應收上來但未收上來、甚至永遠也收不上來的農戶拖欠稅款。除此而外，縣里往往還不切實際地要求鄉鎮政府在完成稅收任務時，要“按月均衡入庫”，而農業生產具有季節性，不到夏收或秋收時農戶往往無錢交稅，鄉鎮政府為了達到“按月均衡入庫”的要求，就不得不舉債墊交，這樣，時差又使鄉鎮政府增加了利息支出。凡此種種的最后結果就是，“稅務”促使鄉（鎮）、村兩級別無選擇地增加“債務”。當學者們在處心積慮地研究如何化解農村稅費改革后的鄉（鎮）、村債務危機時，恐怕萬萬沒有想到的是，那鄉（鎮）還是那鄉（鎮），那村還是村，那債已不是那債，而那“稅”卻就是那“債”。

其三，“逼稅”增加征稅成本，越逼問題越多，形成惡性循環。在我所調研的農村地區，農村稅費改革后，各鄉鎮黨委、政府為了在政治上與上級黨委保持一致——對于鄉鎮黨委來說農村稅費改革是上級黨委交給的“政治任務”，實現上級提出的“坐征”（就是由農戶主動到納稅點交稅而不是干部上門收稅）目標，同時確保稅收任務的完成；各鄉鎮政府不得不進行廣泛的宣傳動員，宣傳動員的規模越大，則鄉鎮政府的業務開支也就越大；不僅如此，各鄉鎮政府還普遍采取了“激勵措施”，對按期或提前完成農業稅“坐征”任務的村按稅收收入5%左右的比例給予獎勵，對在規定期限前主動到納稅點交稅的農戶按其應納稅款的2%進行實物獎勵——發放紀念品；同時組織人力在各村設“坐征”點，當然“坐征”點上也少不了一筆開支；“坐征”結束后，再進行評比，對稅收任務完成好的集體和個人給予1000—2000元不等的物質獎勵；幾項合計，一個鄉鎮“坐征”的直接成本就占到其農業稅稅收收入的15%左右；結果黨的面子是好看了，而農業稅的征稅成本卻大幅度地提高了；更麻煩的是，這個成本縣里是不予承認的，任務的“窟窿”就要由鄉鎮政府自力更生了。不僅如此，農業稅上的“窟窿”還有，5%的社會減免之不足——交不起稅的貧困戶、不交稅“釘子戶”和杳無音信的“失蹤戶”（舉家外出打工）一般占10%以上。同樣的道理，鄉鎮的國稅、地稅任務也不可避免地存在“窟窿”。這樣一來，如何填補“窟窿”就成了各鄉鎮領導必須考慮的現實問題，他們采取的最常用也是普遍的填補“窟窿”辦法就是“買稅”；所謂“買稅”就是用鄉鎮政府自定的“優惠政策”吸引外地納稅人在本鄉鎮交稅，比如某稅種的法定稅率為5%，有一個鄉鎮政府向納稅人許諾在本鄉鎮只需交3%，“交易”就能達成；但該鄉鎮向上級解遞稅款時仍須遵循5%的法定稅率，這樣，其中2%的差額就形成鄉鎮政府“買稅”的價格，打入鄉鎮政府的征稅成本。“買稅”不僅造成國家稅收收入流失，干擾了稅收征管秩序，而且，對鄉鎮政府來說，“買稅”也只能使鄉鎮財政危機延期爆發，因為“買稅”雖然能填補鄉鎮政府眼前的任務“窟窿”，但“買稅”價格卻形成了鄉鎮政府未來債務。

其四，“逼稅”動搖了農村基層政權，構成農村社會不穩定因素。農村稅費改革后，由于“逼稅”壓力和歷史債務的共同作用，使得鄉、村兩級空前困難。鄉、村兩級空前困難決定了稅費改革后鄉、村兩級幾乎無力向農村社區提供公共產品，這樣就使鄉村政權的合法性受到質疑和挑戰，你沒有能力“為人民服務”，何能成其為政府？更有甚者，有時上級政府向鄉鎮政府提供一點本應用于農村公共建設的專項資金，但鄉鎮政府迫于“逼稅”壓力，往往用專項資金墊交上級稅收任務——即基層干部所稱的“空轉”，或挪作他用，這樣就增加了人民群眾的怨憤情緒。由于對鄉鎮領導者來說，“買稅”和“空轉”的政治風險都比較大，有些鄉鎮就用干部工資來填補稅收任務的“窟窿”，結果造成鄉鎮政府干部工資長期拖欠；同樣道理，許多村干部為了按期完成稅收任務，就自掏腰包或舉債墊交，村干部一個個變成了他人的債務人、政府或集體的債權人；“逼稅”使農村基層干部積極性受到嚴重挫傷。我在農村調研期間，一些村干部就直言不諱地告訴我，要不是讓這些債權、債務弄得騎虎難下，他（她）們早就不想當村干部了；人們不想當村干部，再好的“村民自治”制度設計也必然流于形式。在市場經濟條件下，干部也是“理性人”，在他們經濟拮據時忘記“共產黨員修養”，是符合經濟學邏輯的。農村基層政權是由干部組成的，農村基層的事要依靠干部去做。所以，對于農村社會穩定來說，上述現象的出現不能不說是一種危險！

何以如此呢？我們來嘗試用前述制度經濟學原理給這稅費改革中更加猖獗的“逼稅”現象找一找病根！

稅費改革中“逼稅效應”的制度經濟學解釋

客觀地說，在農村稅費改革前，基層的“逼稅”現象即已存在。但“逼稅效應”何以在稅費改革中進一步擴大？很明顯，“逼稅效應”的擴大是稅費改革中存在問題的折射；筆者認為，如果從制度經濟學的角度看問題，“逼稅效應”在稅費改革中有增無減，那是國家、官員和公民在稅費改革中“三方博弈”目標沖突的反映，也是稅費改革沒有擺脫“路徑依賴”的結果，更是因為，作為一種制度變遷的稅費改革，它的制度變遷成本無法分攤！

1、“逼稅效應”的擴大是國家、官員和公民在稅費改革中“三方博弈”目標沖突的反映。始于1978年的“大包干”最初是由農民自發創造的，但很快就演變為國家主導的強制性制度變遷，其主要標志就是中央五個“一號文件”一步一個腳印地對“大包干”進行了引導和規范，最終使其成為“黨的農村政策的基石”，此后，農村面貌發生了翻天覆地的變化。從“三方博弈”的角度來看，這場變革之所以很快取得成功，是因為國家或治國者在推動這場變革時采取了“兩手抓”的策略，國家一方面以“解放農民”為合作契約與農民（公民）結盟，充分滿足了農民的利益要求；另一方面，國家主動向地方政府“放權讓利”，使地方官員及城鎮的“一等公民”有了更多的利益，并對未來充滿良好預期；如此結盟一方的同時兼顧另一方，使改革道路上的“反對”最小化。而正在進行農村稅費改革，情況就完全不同了。國家在一開始發動農村稅費改革時就把自己推向縣、鄉（鎮）、村基層干部的對立面（稅費改革面向農村，省及省以上政府在這場制度變遷中代表國家意志，所以此處“三方博弈”中的“官員”主要指縣、鄉（鎮）、村基層干部，特別是鄉（鎮）、村干部，下同），國家發現基層干部無休止地加重農民負擔，嚴重地威脅了其統治的合法性基礎——即我們常說的農村社會穩定，為了追求其統治的義理性，國家決定以稅費改革的手段“減輕農民負擔”，從而實現其與農民（公民）的結盟。但是，國家“減輕農民負擔”是以向基層干部“開刀”為手段的，從稅費改革實踐看，禁止“三亂”、精簡機構和干部分流、稅費改革致使基層政府財政空前困難等無不與基層干部的目標函數相悖；在這種情況下，基層干部為了最大限度地維護和攫取基層政府及其自身的利益，如不“合法”地積極“逼稅”，別無他途。所謂農民負擔反彈，只不過是“逼稅”現象的變種而已，其差別在于，一個是“合法”的，一個是“非法”的。

2、稅費改革的“路徑依賴”為“逼稅效應”的擴大提供了條件。研究農村稅費改革的各種政策和措施后，我們很容易發現，這其中的許多政策和措施在思想邏輯上和過去計劃體制下的“干預、控制”思想暗合，表現出極強的“戀舊”情節，結果使稅費改革演變為政府進一步加強對農民、對農村基層組織、對農村社會控制力度的過程，充分暴露出農村稅費改革沒有擺脫對計劃體制的“路徑依賴”，而正是這種“路徑依賴”為“逼稅效應”的擴大提供了條件。其具體表現有如下幾個方面：

（1）“費改稅”是國家至上思想的沿襲，也為“逼稅”提供了“法律保證”。農村稅費改革又稱“費改稅”，它的主要特征是把過去具有“費”的屬性的“三提五統”變成農業稅附加，和農業稅一道征收，這一下子使“費”國家化了——“費”有了“稅”的“強制性”特征，國家或治國者以為，如此一來，在國家的“統一領導下”，“三亂”就亂不起來了，一切就好干了，殊不知這正是計劃體制下國家至上思想的沿襲。我在農村調研期間發現，許多基層干部認為稅費改革的好處在于：稅改后，如果農民不繳“錢”，那就是“抗稅”，可以對“抗稅”者采取“法律手段”和“強制措施”。在他們看來，稅費改革后，“逼稅”已經有了“法律保證”了。

（2）“村財鄉管”使政府實現了對農村基層組織的經濟控制，也為基層“逼稅”提供了動力和方便。農村稅費改革的配套措施之一就是“村財鄉管”，所謂“村財鄉管”，就是依法征收的20%農業稅附加由鄉鎮政府統一管理，而歸村委會所有和使用，所以又叫“鄉管村有”。這就使鄉鎮政府控制了村委會的經濟命脈，使村民自治組織失去了經濟上的自主權，實際上是對農村基層民主的“反動”。與此同時，“村財鄉管”使得鄉鎮政府和村委會、鄉鎮干部和村干部經濟利益“一體化”化了，使他們在“逼稅”問題上保持立場一致；而且鄉鎮干部還可以通過“村財鄉管”和“綜合結算”的辦法（村干部完不成稅收任務則以其“村財”或村干部工資抵扣）來充分調動村干部“逼稅”積極性。

（3）村干部“公職化”強化了政府對農村基層組織的政治控制，也為基層“逼稅”提供了“組織保證”。村干部“公職化”表現在兩個方面，一是稅費改革后實行“村財鄉管”，村干部由過去的“自己發工資”變成了“到政府領工資”，村干部和鄉鎮干部一樣捧上了“鐵飯碗”，有的地方甚至把“村財”納入鄉鎮政府財政預算管理，村干部就成了名副其實的“公家人”了。二是在農村稅費改革和鄉村撤并、機構改革過程中，為了精簡村組干部、減少村級開支、分流鄉鎮富余人員，政府將部分鄉鎮干部（也包括部分縣直機關干部）下派到村級組織，擔任村干部，并由政府財政負責其工資發放。據調查，安徽省五河縣共選派209名國家干部下村擔任村支部書記，全縣只保留了16名農民村支部書記，每4—5個村派1名專業會計擔任村會計，代管村級財務；長豐縣也派150多名鄉鎮干部到村組織任支部書記，占全縣363個行政村的41.3%。如此雙管齊下，農村基層組織和農村社會被牢牢控制在“黨的一元化領導”之下了，比計劃經濟時期還有過之而無不及，村民自治的載體岌岌可危。很顯然，無論是前一種村干部，還是后一種村干部，他們都吃“公家飯”，當然就要“為公家干”，“逼稅”也就不能含糊了。

（4）縣鄉財政體制改革強化了“對下控制”。為了克服農村稅費改革單兵突進的缺陷，國家認識到必須進行與稅費改革相配套的財政體制改革。為此，安徽省政府決定，在該省轄下的五河縣進行縣鄉公共財政收支制度建設試點。主要做法是，以綜合預算編制和管理改革為基礎，以國庫單一賬戶制度改革為重點，以預算統編、會計統配、國庫統付、采購統辦為主要內容，做到預算內和預算外“收入一個口徑，管理一個渠道，支出一個漏斗”。很明顯，這種改革的通俗含義就是，財權上收、集中，強化“對下控制”，其結果必然促使農村基層干部進一步“對上負責”。因此，這種改革措施也就理所當然地無法遏止稅費改革中“逼稅效應”的擴大。

3、稅費改革的制度變遷成本無法分攤是“逼稅效應”進一步擴大的重要原因。如前所言，稅費改革作為一種國家主導的強制性制度變遷，其制度變遷成本必須有一個合理分攤、償付的途徑，才能保證制度變遷的順利進行和最后成功。但是，和我國已經進行的其他漸進式改革措施一樣，國家在進行稅費改革決策時，更多地表現出“權宜之計”和“摸著石頭過河”的過渡性特征，對稅費改革的制度變遷成本認識不足，結果不僅使稅費改革本身舉步維艱，同時也促使農村“逼稅效應”進一步擴大。一般而言，制度變遷成本的分攤可采用變遷成本制度化、變遷成本由政府墊支、變遷成本向外轉移、變遷成本向后推移等辦法。令人遺憾的是，在稅費改革中，這些辦法要么準備不足，要么無法實行，結果迫使基層政府惟有走“逼稅”之一途。

（1）稅費改革的制度變遷成本沒有制度化安排、政府墊支不足。從現在的情況看，稅費改革的制度變遷成本主要包括三項，即因稅費改革造成的縣鄉財政收支缺口、失去償還來源的龐大鄉村兩級歷史債務和基層干部分流的安置費用；由于稅費改革在很大程度上是中央為了“迅速”解決農民負擔問題而采取的“應急措施”，所以對此種制度變遷成本的規模和分攤難度估計不足，更沒有做完備的制度性安排。稅費改革的改革對象是縣、鄉、村，墊支制度變遷成本的“政府”當然只能是其上級政府，當時中央確實考慮到稅費改革可能會使縣鄉財政收支出現缺口，但就這一點也未做到位；以安徽省為例，2000年，全省各級政府因稅費改革而減收13.11億元，平均每縣減收1542萬元，當年中央財政向安徽提供的“稅費改革”專項轉移支付只有11億元；鄉村兩級歷史債務和基層干部分流的安置費用則根本未予考慮。

（2）稅費改革的制度變遷成本被內部化，也無法向后推移。由于上級政府的轉移支付不足以解決基層政府因稅費改革造成的財政收支缺口問題，鄉村兩級的歷史債務又要靠鄉、村兩級基層組織“自力更生”，被分流出去自謀職業的鄉鎮干部三年內還要在所在鄉鎮領取工資，且此后的一次性安置費用也沒有著落，這實際上等于說，要基層政府負擔稅費改革制度變遷成本的絕大部分，即稅費改革的制度變遷成本被內部化了。除了鄉村歷史債務可以暫時賴著不還，向后拖一拖外，基層政府因稅費改革造成的財政收支缺口和分流干部三年內的工資及安置費用這兩項制度變遷成本都是必須即期支付的，因為向后推移即意味著基層政府的癱瘓！

所以，有人說，稅費改革使“農民笑了、干部苦了、鄉村垮了”，制度變遷成本沒有合理的分攤途徑是其直接根源；在這種情況下，基層政府努力“逼稅”尚且捉襟見肘，不“逼稅”又當如何？公務員之家版權所有