學校職務犯罪管理討論

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一、高校職務犯罪的現狀

高校職務犯罪，即高校黨政管理干部利用手中的各種權力徇私舞弊、貪污受賄而觸犯法律。高校，曾幾何時是人們心目中的一塊凈土，素有“象牙塔”之稱。隨著我國市場經濟的不斷深入，高等教育體制改革的逐步深化，國家不斷加大對高校的投資力度，高校通過各種渠道獲得的縱向和橫向資金有了大幅增加，高校的資金多了，招生自主權大了，基本建設規模也逐年擴大，宿舍樓、教學樓、實驗樓拔地而起，各種教學、實驗、行政配套設施采購數目龐大，學生人數逐年增加，我國高等教育進入了前所未有的快速發展軌道。但在取得驕人成績的同時，高校在招生、基建、采購、財務等領域也屢屢出現了腐敗問題，高校職務犯罪成為媒體和大眾關注的焦點，高校已成為繼國有企業腐敗、政府職能部門腐敗后新的職務犯罪重災區，權威人士分析高校腐敗的發生和蔓延經歷了上世紀90年代初期的萌芽、90年代中期的發展和如今的大面積爆發三個階段。尤其是近年來腐敗案件呈上升趨勢，數量之多，金額之巨，情節之惡劣，涉案人員職務級別之高，都是過去所沒有的。職務犯罪已成為高校發展的不和諧音符，嚴重影響了高校的形象，造成了很壞的社會影響。筆者擬就高校職務犯罪的現狀、特征，從審計角度作進一步的剖析。

二、高校職務犯罪的特征

（一）三大病癥

1.招生病。招生腐敗是高校職務犯罪中表現較早的一種犯罪形式，在高校擴招前也時有發生，1999年擴大招生規模后，高校在招生工作上有了更多的自主權，但與此同時也催生了很多腐敗現象，由于學校和家長、考生之間的信息不對稱，一些招生人員利用手中的權力，借招生之機徇私舞弊、暗箱操作、大肆貪污受賄，尤其在單獨招收保送生、藝術生和體育特長生中大搞諸如“特批錄取”、“降分錄取”、“關照錄取”等招生黑幕，嚴重擾亂了招生工作，既損害了大多數考生、家長的利益，也損害了學校的聲譽，一時之間高校招生腐敗為百姓所垢病。2001年，上海交大的“招生黑幕”在互聯網曝光，上海交大將一些考分低于投檔分數線但有“市里的政要、教育部的官員、當地教育部門的負責人、兩院院士、企業老總等重要人物”推薦、委托的學生，違規錄取。實際上，上海交大被揭露的招生腐敗是高校中普遍存在的現象。

2.采購病。采購是高校領導干部腐敗的又一個“溫床”。高校每年有大量的物資采購活動，諸如大型實驗、教學儀器設備，圖書資料，教材，辦公設施，基建維修材料，后勤服務設施等等，采購種類、數量繁多，金額龐大。雖然多數高校在國有資產管理部門下設有專門負責采購招投標的科室，但仍有一些采購活動分散在院系等二級單位，未納入招投標管理范圍，采購腐敗便有了滋生的土壤。有些高校雖然實行了招投標管理模式，但個別采購部門的領導利用權力為親屬、朋友牟取私利，致使“陽光采購”淪為“黑箱操作”。近幾年接連曝光教材、圖書采購回扣私分案件，如2004年四川高校購書腐敗案金額高達1200余萬元，數目相當驚人。而部分大學的附屬醫院也不同程度地存在著藥品采購收取回扣，形成帳外小金庫，甚至私分回扣款的現象。

3.基建病。同社會腐敗一樣，腐敗對高校基建工程也是如影隨形。2000年后，高校的基本建設步入“快車道”，宿舍樓、教學樓、實驗樓拔地而起，大學城項目紛紛上馬，一時間神州大地處處呈現出一派大學基建熱。一些不法建筑商為了承攬高校基建項目，把眼睛盯在高校分管基建的校、處級領導干部身上，極盡行賄、拉攏之能事，千方百計地拉干部“下水”。陜西省是高校職務犯罪的重災區，截止2005年3月，“落馬”的7名廳級高校領導干部中，就有6名因基建工程受賄而“翻船”。又以南京市為例，2004年上半年南京市檢察機關立案查辦的高校職務犯罪案件8件8人,與去年同比上升143%。這8個案件都發生在基建過程中，其中涉案金額高達50萬元以上的就有5件。真是“高樓建起來，干部倒下去”。

（二）兩大趨勢

1.年輕化、高學歷、高層次.近年來，由于人事組織干部制度的改革，大批年輕干部走上高校領導崗位，他們學歷層次高，思想活躍，富有魄力，成為干部隊伍中的新鮮血液和中堅力量。但在面對權力及權力所帶來的利益誘惑時，卻難以把持自己，最終喪失立場。據統計，1998年到2004年5月各高校職務犯罪的犯罪人年齡多集中在30—50歲之間，呈現出年輕化、低齡化趨勢，其中，30歲以下的占犯罪人數的13%，30—40歲的約占35%，40—50歲的占32%，50歲以上的約占19%。同時犯罪人的職級和職稱層次也越來越高，從科級干部、處級干部乃至校級干部，且多擁有高級職稱頭銜。以北京地區高校為例，1998年—2000年受到黨紀政紀處分的局級和處級干部就有30人，其中校級干部比例為10%；正副教授12人，占副高職稱以上人員的17%。

2.集體腐敗。高校職務犯罪的另一個新趨勢是集體腐敗，在已查處的高校腐敗案中，許多是“窩案”、“竄案”。截至2005年3月，西安市檢察院查辦的28起高校職務犯罪案中，有21起是集體作案，占到案件的75%，原陜西經貿學院經濟犯罪案涉案人員達33人，其中處級干部11人，科級干部12人，涉案金額高達600萬元，這種集體腐敗的殺傷力是相當大的。歷來，高校被稱作“小社會”，自成一體，干部任免不可避免地存在裙帶關系，師生關系、親屬關系、朋友關系交織成一個錯綜復雜的關系網，關系網的背后是權力的結盟、權力的互補、權力的壁壘，在這種背景下，集體謀劃、集體獲利、集體腐敗也就不足為奇了。

三、高校職務犯罪之審計剖析

1.內部控制剖析。內部控制起源于西方發達國家，包括組織機構的設計和組織內部所采取的所有相應協調的方法和措施，這些方法和措施都用于保護組織的財產、檢查會計信息的準確性、提高經營效率、推動組織實現管理目標。在我國，對內部控制的研究目前多集中在改善公司治理結構，而對高校內部控制的研究尚處于開端階段，且多為高校內部審計人員的自發行為。由于高等教育體制改革較晚，高校的管理體制和模式遠遠滯后于市場經濟發展的要求，仍帶有較濃厚的計劃經濟色彩，由此引發了很多與內部控制相關的制度性漏洞，表現為權力過于集中，缺乏分解、制衡機制，這也是引起高校職務犯罪的根源。

①“一枝筆”、“一言堂”.“一支筆”簽字曾經是很多高校領導干部在業績述職時所津津樂道的字眼，現在仍是普遍采用的一種管理方式，“一言堂”與“一支筆”有異曲同工之效，體現的都是權力的高度集中，在內部控制不完善的前提下，高度集中的權力必然導致權力失控和腐敗。如個別基建部門領導，身兼數職、大權在握，統攬基建部門的行政管理、經濟管轄、人事任免、財務審批等管理權限，從基建工程項目選項、審批、設計、招施工單位、組織施工、工程驗收、審核預決算和財務收支，一人說了算，這樣的內部機構權限設置是“一枝筆”、“一言堂”的極致了。

②權力尋租。“權力尋租”是政府各級官員或企業高層領導人利用手中的權力，避開各種監控、法規、審核，從而尋求并獲取自身經濟利益的一種非生產性活動。我國高校由于其國有屬性，實際為政府壟斷行業，與國有企業腐敗、政府職能部門腐敗相比較，高校腐敗其實質也是“權力尋租”的產物，“權力尋租”具有必然性，只要有權力的存在，并且這種權力一旦失去制衡或制約，它必然會有尋租的要求，擁有了高度集中、恣意妄為的權力，就會去尋求可供權力進行腐敗的“蛋糕”，而且是足夠大的“蛋糕”。遺憾的是，每一次的腐敗高潮，我們都付出了昂貴的代價，卻沒有從中汲取足夠的經驗和教訓，透視高校腐敗和高校職務犯罪，目前我們亟待解決的是大學管理創新，建立新型的、科學的、適應市場經濟規律的高校內部管理模式。

2.經濟責任制剖析。在我國，經濟責任制早已不是新鮮事物，它存在于各行各業，用于明確與經濟活動相關的各級責任人的權利和義務。高校建立健全各級經濟責任制，是貫徹實施《高教法》、提高管理水平和避免財經工作失誤的必然要求和有效途徑。建立健全經濟責任制的核心是將權利和義務相結合，使各級領導、各有關部門在經濟工作中既要按規定行使權利，又必須按規定履行責任。目前，高校經濟責任制的制定以財經工作為中心，大致分為三個層次，第一層次為：校長經濟責任制、主管財務工作副校長經濟責任制、分管副校長（副書記）經濟責任制、財務處長經濟責任制、其他有關職能部門領導人經濟責任制。第二層次為：院系行政一把手及分管財務負責人經濟責任制、二級財務機構負責人經濟責任制。第三層次為：基層財務人員經濟責任制。這種責任制體系的優點是強調了財經工作的重要性，明確了各級經濟責任人的責任。綜觀高校職務犯罪的特點、趨勢，解析經濟責任制與職務犯罪的內在聯系，主要存在著經濟責任制缺失與執行不力兩大弊端。

①責任制缺失.責任制缺失是高校經濟責任制建立中普遍存在的問題，表現為沒有建立起完善的經濟責任制體系，尤其是對重要部門、重點資金、重大問題沒有相應的責任制來明確其責任、義務，更沒有建立起對責任制的監督機制。沒有健全、完善的經濟責任制，則意味著經濟責任人的權利與義務尚未明確，意味著對責任人經濟責任的考核缺乏最基本的依據。高校對招生、收費、基建、采購等要害部門負責人經濟責任制的建立、完善已經迫在眉睫。

②責任制執行不力。任何制度的制定都是為了有效地執行，高校經濟責任制的另一個弊端是執行不力，表現為有制度不遵循，“追究問責”沒有落到實處，經濟責任制最終淪為一紙空文。造成執行不力的原因眾多，歸納起來主要有兩點：其一是責任制條款脫離實際，操作性較差。其二是執行環境不良，各級領導不重視，責任制的執行、監督、考核流于形式。

3.內部審計監督機制剖析。內部審計監督是高校內部監督機制的有機組成部分，在干部的選拔、任用、監督中起著不可忽視的作用，也是其他監督手段所不能替代的。內部審計的本質目標是對內揭示和評價組織各種潛在的控制風險，或者為了糾錯防弊、防微杜漸。內部審計的核心特點表現在與外部審計共同作用下來鏟除舞弊、腐敗滋生的土壤，實現“標本兼治”的根本審計目標。同國家審計、獨立審計相比較，內部審計的獨立性雖然較弱，但在維護組織利益，促進組織管理、防范組織風險方面卻有著獨特的優勢。目前，高校開展的黨政、企業領導干部經濟責任審計對有效防范高校職務犯罪起到了積極的警示作用。

①教育內部審計體制。1985年至1995年、1996年至2005年是教育內部審計發展的兩個標志性的十年，尤其后十年正值我國全面實施科教興國戰略、教育體制改革逐步深化、高等教育事業取得了突破性發展的時期，這期間教育部內部審計由原國家教委審計局劃歸教育部財務司，在各級領導的高度重視和內部審計人員的辛勤努力下，教育內部審計適逢發展良機且取得了長足的進步，內審機構和隊伍建設不斷加強、審計領域不斷拓展、教育審計制度不斷完善、審計質量不斷提高，為高等教育事業的健康發展做出了應有的貢獻。

但是，隨著高等教育改革的深入，高校已發展成為一個復雜的經濟活動體，經濟活動頻繁、往來資金數額龐大，出現了很多新問題、新事物，如世紀之交的高校劃轉與合并、校辦企業改制、后勤社會化，近幾年的教育亂收費、高校職務犯罪等，都對現有的教育內部審計體制提出了新的挑戰，教育部應審時度勢、與時俱進，單獨設立審計機構，配備相應的領導班子和專職審計人員，強化內部審計監督機制，從領導關系上理順內部審計體制，才能積極應對這些新問題。

②經濟責任審計之思考。對領導干部實行任期經濟責任審計制度，是黨中央、國務院為了加強對各級領導干部的任用、管理和監督，保障國有資產保值增值、促進黨風廉政建設、從源頭上治理和防范腐敗的一項重要措施。中共中央頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》提出“強化審計監督，突出對重點領域、重點部門、重點資金和領導干部經濟責任的審計”，進一步確立了審計工作在加強對領導干部權力制約和監督中的重要地位。高校經濟責任審計開展這些年來取得了不小的成績，但同時也暴露出一些問題：首先是制度落實不到位。中央有關文件規定：“領導干部任期屆滿，或者任期內辦理調任、轉任、輪崗、免職、辭職、退休等事項前，應當接受經濟責任審計。”但是，由于目前高校人事制度改革步伐加快，人事變動頻繁，審計對象增多，而審計部門力量有限，經濟責任審計工作很難執行到位。其次是審計實效性不強。“先審計、后離任”是經濟責任審計工作的一個重要原則。但是，從實際落實的情況來看，普遍存在“先任后審”的“馬后炮”式的逆程序做法,給審計人員核實問題、搜集證據、征求意見、處理問題、落實結論等帶來諸多不便，審計結論作為干部任用的依據作用無從發揮，特別是對發現的違紀違法問題，給追究責任帶來了困難。再次是審計成果運用難，存在責任缺失。目前，經濟責任審計工作重點基本放在審計實施和聽取情況上，對苗頭性、傾向性的問題，缺乏深層次的剖析，且沒有完善“追究問責”制度，造成責任缺失，致使同類問題反復出現。以上問題的存在一定程度上表明，高校經濟責任審計有落入俗套、流于形式之嫌，沒有很好地發揮出防治腐敗、遏止職務犯罪的監督作用，這也是目前高校職務犯罪高發的一個現實原因。