大都市管理體制和治理模式探究論文

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摘要在明確倫敦大都市區的范圍和概況的基礎上，對倫敦大都市區的管理體制及其演變歷程進行了較為詳盡的分析與總結，認為倫敦大都市區劃體制和行政組織體制的演變可劃分為“雛形、分散、統一、再分散、再統一”五個階段。隨后對倫敦行政管理組織體制的特征進行分析，認為政黨沖突、復雜的政府間關系、多層次的管理機構以及區域性合作組織始終貫穿于倫敦的大都市治理進程之中。上述幾條主線，是深入理解倫敦大都市區管理體制和治理模式的關鍵。

關鍵詞大都市治理，倫敦，管理體制，區劃體制

倫敦作為世界公認的四大國際大都市之一，在城市管理體制的變革過程中具有明顯的階段性和層次性特征。倫敦城市的國際地位和影響決定了其在發展過程中的規律特征具有城市發展的代表性。分析、總結倫敦管理體制演變過程中存在的特征和規律、經驗和教訓，對于探索我國特大城市管理體制建設，提高我國大都市治理水平有著積極的借鑒意義。

一倫敦大都市區的政區構成和區劃現狀

“大倫敦(GreaterLondon)”的概念由來已久，但是，在1965年的行政改革中被作為正式的政區名稱提出之前，其地域界限一直是模糊的。目前，倫敦大都市區的空間地域范圍大致有三種標準：行政建成區，功能區和城市聚集區。人們一般所說的倫敦主要是指麥特綠帶以內的區域，面積大約1600平方公里，擁有約700萬居民和300萬住房單位。其中，城市建成區面積為1580平方公里(610平方英里)。如果按照功能區來劃分，則地域面積略大，人口約為790萬人。如果參照聯合國關于“城市聚集區”的標準，倫敦大都市區可以看作是由一系列連續的建成區所組成，覆蓋的地域面積則更為廣泛，大致相當于“大倫敦規劃”的區域范圍，整個區域的面積約6700平方公里，人口總量將高達1050萬人。

本文所描述的倫敦大都市區主要是指倫敦的行政區范圍，即倫敦大都市區的行政建成區，總共由33個相對獨立的行政區劃單元構成。具體來講，是由31個倫敦都會自治區議會以及威斯敏斯特城和倫敦城共同構成的行政區域。除了倫敦老城外，其他32個都市自治區又可以被劃分為內倫敦和外倫敦兩個圈層。

從管理層級來看，當前倫敦大都市區采取的是“大倫敦管理局-自治市-選區”三級管理體制。倫敦大都市下設32個自治市，每個自治市又可以分為若干選區。根據倫敦政府指南的最新數據，倫敦全市總人口達733.89萬人，面積1588.36平方公里，每個自治市的平均人口規模為23萬人，平均面積規模近50平方公里。

二管理體制

與其他國家不同，倫敦大都市區劃體制和行政組織體制的演變可謂一波三折，先后經歷了“雛形、分散、統一、再分散、再統一”五個階段。中央與地方政府之間，各級地方政府之間，以及不同利益主體之間的矛盾沖突關系相互交疊、相互影響、錯綜復雜，共同構筑、促成了倫敦大都市區復雜而多變的行政區劃與管理體制格局。

1.大都市區政府雛形時期

早期的倫敦還沒有統一的大都市區政府，隨著城區的規模不斷向周圍的郡擴張，管理體制與區劃模式滯后于經濟社會發展的矛盾日漸突出。從19世紀30年代開始，英國政府著手對大倫敦的管理體制進行改革，擬建立具有大都市區政府性質的管理機構，并先后進行了許多有益的嘗試。例如，分別于1829年和1848年成立了郡警務局和都市下水道委員會。

但是，從職能性質上講，上述組織還不是大都市區管理機構。真正意義上的倫敦大都市區地方管理機構是依據“1855年都市地方管理法案”而成立的“都市工作委員會”，當時的轄區人口約為280萬人，管轄面積大約300平方公里，管轄范圍大致相當于今天的內倫敦區域。都市工作委員會在建立之初，主要目標和職能是改善、維持倫敦的污水處理系統的良性運轉。然而，由于客觀現實的需要，在其隨后存在的33年里，所承擔的職能逐步擴展，囊括了許多其他職能。盡管在名稱和法律地位上還名不副實，“都市工作委員會”在性質上初步具備了倫敦都市地方管理機構的雛形。這是一個重大突破。

2.市一區對抗階段

100多年以前，英國有了第一個由選舉產生的城市政府——“倫敦郡議會”，倫敦城雖然得以保留，但是與之抗衡的另外28個地方議會也隨即建立。

1888年《地方政府法案》的頒布為倫敦行政建制的改革提供了一次很好的契機。都市改革派以法律為依據，廢除了“都市工作委員會”，成立了“倫敦郡”，由居民直接選舉產生“倫敦郡議會”。但是在組織形式上，改革的激進派和溫和派各持己見，相持不下。前者主張廢除教區委員會，建立單一的都市郡政府，這一觀點遭到了各教區和倫敦城的聯合抵制；后者則建議成立自治市以取代教區。

后來，在中央政府的干預下，制定了1899年倫敦政府法案(LondonGovernmentActl899)，根據該法案，倫敦郡于1900年進行改革，仍然實行兩級體制。該法案還賦予倫敦郡議會很大的權力，廢除了教區，改建為自治市，自治市自此開始成為都市基層地方政府的基本單元。

3.統一管理階段

為了改變這種局面，倫敦曾多次成立專門的委員會，負責對大倫敦地區的地方政府組織的構建和政府間的職能分工問題出謀劃策。其中以赫伯特(SiirEdwinHerbert)領導的委員會影響最大。其改革的指導思想是確保構建一個有效、便捷的地方政府。具體思路是：成立“大倫敦議會”和51個“自治市議會”，倫敦城體制保持不變。各層級之間的職能分工如下：大倫敦議會行使的職能——教育、規劃、主干道、垃圾處理、消防、急救、交通整治；兩者共同承擔的職能——住房、娛樂、藝術、污水處理和地面排水設施；自治市議會行使的職能——社會服務、環境健康、地方道路、圖書館。

后來，保守黨政府部分接受了“赫伯特皇家委員會”的上述建議，于1963年制定了倫敦政府法案，于1965年成立了大倫敦議會。與此同時，倫敦于1964年將原有的85個自治市重組為32個，以適應管理體制改革的需要。在隨后的21年里，倫敦市一直保持的是“大倫敦議會——自治區議會”的雙層政府管理模式。

根據巴羅的研究，“大倫敦議會-自治市”雙層管理體制存在嚴重的結構缺陷，其中涉及到雙層政府之間的職能劃分及其相互之間的關系問題。可以從三個方面來說明這一點：首先，該體制的一個基本目標就是擴大自治市的權力，由此加大了上層政府的管理協調難度。其次，在兩級政府的職能分工方面，有些職能，特別是規劃、住房、交通等職能，運轉極為復雜，很難明確分解。由于職責界定不清，給相互之間的協商與合作帶來極大困難，導致運作效率低下。最后，從政府之間的關系來看，倫敦的兩級地方政府之間不是行政從屬關系，自治市的力量較為強大，在一定程度上削弱了大倫敦議會干預城市發展的權威性，降低了其有效發揮戰略職責的能力。

4.多頭分散階段

1986年，由于種種原因，大倫敦議會與英國其他6個大都市區郡議會一樣，被英國中央政府廢除，各級政府及其下屬組織以及社會團體紛紛介入，倫敦的管理與運行在很大程度上陷人多頭分散的混亂局面。

權威管理主體的缺失給城市的可持續發展帶來重重阻力，嚴重阻礙了倫敦這一世界級城市綜合競爭力的提高。具體表現在管理主體的多元化、職責分工不明、關系糾纏不清、利益沖突爭奪不斷、城市規劃難以有效統一、缺乏戰略規劃的有效指導、相關政策難以整合以及中央政府對區級政府利益的蠶食等諸多方面。其中管理主體的多元化和區域規劃難以協調兩個方面最為突出。

5.重新整合階段

在大倫敦議會被廢除的10多年的時間里，多頭分散、利益糾纏不清、矛盾糾紛不斷的局面一直困擾著倫敦。大倫敦城市發展的統一性與整體性遭受到嚴重威脅，綜合競爭實力受到了極大抑制，情勢已經發展到了非改革不可的地步。

1997年，城市管理體制改革的時機成熟，工黨在其施政綱領中決定采取公民投票表決的辦法重新引入由民主選舉產生的富有戰略意義的倫敦管理局，在1998年5月舉行的全民公決中，倫敦居民以3：1的多數比例同意建立統一的“大倫敦管理局”，并于2000年5月通過選舉產生了“大倫敦管理局”。

大倫敦管理局的成員由市長和議會組成，以后每四年選舉一次。同年7月3日，大倫敦管理局被正式賦予相應權力。大倫敦管理局的主要職責范圍包括交通運輸、土地利用規劃、經濟發展、環境保護、社會治安維持、火災和緊急事務處理、文化體育和公眾健康，等等。大倫敦議會作為戰略性管理機構，主要承擔行政管理和綜合協調工作，其中絕大部分業務職能分別由大都市區警察局、倫敦交通局、倫敦火災和緊急事務處理局以及倫敦發展局四大附屬職能團體行使。上述四大功能團體共同構成了大倫敦管理局的組織主體。

倫敦實行的是行政(市長)和議會分權的管理模式。前者負責政策制定、預算編制、機構人員的任命等，后者承擔咨詢職能，并且有權審議市長的各項建議。

其中，市長代表大倫敦管理局行使行政權力，即從宏觀以及維護大倫敦整體利益的角度考慮大倫敦地區的發展戰略，議會則掌握審查權。具體來講，市長負責空間發展、空氣質量、生物多樣性、文化和旅游、經濟發展、財政預算、交通以及廢物處理等戰略規劃的編制，還負責對下屬組織機構成員的任命。由于市長經直選產生，具有很大的權力，擁有大多數決策權，在城市管理中居于主導地位。

與之相比，議會的職能非常有限，它對于大倫敦議會的財政預算享有審查權和修正權。有權對城市的行政事務進行調查研究，還有權審議市長的年度報告。雖然議會對市長的行為具有審查權力，但是其政治影響和政治權力相當薄弱，充其量只是一個次要合作者。

倫敦區級政區主要承擔著本區的日常事務，具體包括：教育、社會服務(兒童保護、日常護理和家政服務等)、住宅建設、公路維護、區域規劃、街道清掃和垃圾處理、文化和休閑產業(圖書館)等。從機構重組來看，“倫敦規劃顧問委員會”、“倫敦研究中心”以及“倫敦生態所”等那些在大倫敦議會被取消以后建立的服務于全市的團體被移交給大倫敦管理局領導，其他團體則并人倫敦政府協會。

三倫敦大都市行政管理與組織體制特征分析

在倫敦大都市的漫長發展歷程之中，有幾條主線貫穿其中，有助于我們更為深入地理解倫敦大都市的管理體制和區劃體制演變，本文將其歸納如下：

1.如火如荼的政黨沖突

黨派之爭可以說是倫敦大都市區政府管理體制的特色之一。政黨利益的沖突是理解倫敦行政管理體制改革的關鍵。倫敦大都市區并非由統一的政黨壟斷，而是由不同政黨及其下屬機構聯合掌握。倫敦每次行政管理體制的改革進程里，政黨之爭始終貫穿其中。在倫敦政府組織體制的架構上，存在兩個針鋒相對的派別，分別是地方主義和都市集權主義，兩者的相互較量最終上升為保守和工黨的政治斗爭。

早在1980年代撒切爾執政期間，保守黨執政的中央政府就與工黨領導的大倫敦議會以及其他都市郡政府之間發生了激烈的沖突。由于當時作為在野黨的工黨所控制的大倫敦議會和其他大都市區郡議會，經常強烈抨擊中央政府的社會、經濟政策。與之對應，中央政府先后頒布了一系列法令，來削弱反對黨的勢力。其中，以1985年地方政府法案的影響最為深遠。在這次改革當中，隨著大倫敦議會的廢除，倫敦大都市區地方政府的第一層級管理組織機構被架空，許多其他職權被剝離，整個大都市區處于一種群龍無首的混亂狀態。

IanLoveland曾經深刻地認識到中央政府與倫敦地方政府之間的這一微妙之處。他評價說，表面上看，撒切爾和梅杰的關于倫敦大都市區行政管理體制的改革被冠以“提高運作效率、維護地方公眾利益，使其免遭極端主義政治家利用”的美名，但實際上，其真實目的則在于消除潛在的敵對勢力，這一精辟分析可謂是一語中的。可以毫不夸張地說，大倫敦議會成為黨派之爭的犧牲品。

2.錯綜復雜的政府間關系

在1986年大倫敦議會被廢除之后，1997年大倫敦管理局成立之前的10多年時間里，大倫敦議會被廢除后所留下的權力真空，逐漸被各級政府和社會團體的力量所填充。上至中央政府，下至基層組織，甚至私人團體，無不插手對倫敦大都市區的管理。但是，又沒有一個組織能夠真正肩負起代表整個倫敦大都市區利益的重任。由此形成了倫敦大都市區錯綜復雜的政府結構和政府關系。其中，以中央政府與地方政府的關系最為重要。

從中央政府來看，“英國政府的長期政策是削弱地方政府直接提供服務的職能”，在上述思想推動下，中央政府在對倫敦的接管過程中，借助于自己的特權和財力，不斷蠶食區級政府的利益，區級政府的權能有所萎縮。

與之相應，自治市政府并非消極地任由中央政府“宰割”，而是成立了一系列聯合組織，借以增強自身實力，維護區級政區的利益，與中央政府相抗衡。倫敦政府協會就是一個典型的例子。新的倫敦政府協會于2000年4月1日成立，是一個致力于保護倫敦和33個地方成員議會的權益，兼具決策咨詢、游說性質和特定公共服務提供等職能的組織。具體來講，倫敦政府協會主要提供下列服務：

——其職責是代表區級政府與上級政府以及其他各類團體進行協商，就立法以及為地方當局爭取更多資源等問題進行游說，從而整合了全市的利益，借以形成一股強大的政治力量。

——在影響倫敦居民的一些關鍵問題上具有相當的發言權。

——具體通過制定政策、組織活動以及許多其他服務，來改善全體倫敦居民的生活質量。

——為首都爭取更多利益資源。

——負責實施倫敦全市范圍的免費無障礙通行計劃，使得超過100萬的老年人口、殘疾人口以及盲人能夠免費乘坐全市的公共汽車、地鐵以及火車。

——每年向倫敦志愿組織撥款3000萬英鎊。

——為因違規停車而接受處罰的人提供上訴服務。

——為交納額外費用的25個區提供住房咨詢服務，等等。

另外一個典型案例則是1997年4月成立的地方政府協會，其成立五年來取得的一個重要貢獻就是在中央政府和區級地方政府之間形成了新的對話機制。

由上可知，倫敦的政府間關系縱橫交錯，較為復雜，難以理清，但有一點卻是明確的，那就是：中央與地方政府的關系一直主導著倫敦管理體制改革的始終。

3.各式各樣的管理機構

事實上，倫敦政府由數量眾多、規模不等、級別不一的分散機構組合而成。按照性質劃分，可以分為正式的組織和非正式的組織、中央政府、地方政府、半官方組織、聯合委員會，以及中央政府和地方政府指派的組織，等等。各式各樣的組織的職能領域和管轄范圍相互攙雜，共同行使著倫敦大都市區的管理職能。

Travers和Jones曾經將倫敦大都市區的政府和社會團體組織大致分為三個層級：

第一層級：32個自治市議會和倫敦城議會構成了最基層的行政管理單元。其負責學校、個人社會服務、地方道路、環境條款制定、城鎮規劃、住房、娛樂及游憩。各自治市還聯合起來，成立了若干覆蓋大都市區整個范圍或部分區域的各式各樣目的的區域合作組織，稱之為聯合董事會和委員會，以維護自身的整體利益。

第二層級：中央政府任命的委員會和類似機構，參與倫敦大都市區具體事務的管理工作，其管理范圍通常覆蓋整個大倫敦地區。這樣的例子有：交通局、文化藝術局、養老金管理局、警察局、倫敦碼頭開發公司、培訓和企業委員會，等等。在它們當中，有的雖然由中央政府委派和任命，屬于上級政府的下屬機構，但是由于其他團體的參與，在性質上屬于半官方機構。

第三層級：中央政府及其各部委。例如環境部、交通部就直接掌管倫敦公共服務的提供。前者負責倫敦地區的土地利用戰略規劃，后者則控制者倫敦的重要干道。

上述分類還僅僅是對倫敦政府組織體系進行高度簡化和概括的基礎上得出的，實際的情況遠遠比上述分類復雜得多。甚至有學者估測倫敦單純由各級政府任命的半官方組織的數量就多達272個。總之，各類組織形成了縱橫交錯、相互交織、高度復雜的管理體系格局。由于體制復雜，利益糾紛交錯，導致許多大都市區層面的管理職能不能被很好地行使。長期困擾倫敦的交通擁擠問題就是一個典型的例子。

4.責任重大的區域性合作組織

對于倫敦這樣一個人口和面積均極為龐大的大都市區來說，如何做到統一管理，實現利益整合，是一個極為復雜的問題，特別是在大倫敦議會被取消的10多年時間里，盡管存在許多混亂，但是，仍然有相當數量的區域性合作組織共同承擔起倫敦各項服務的日常運營工作。據統計，倫敦的管理事務大約被中央政府和50至60個倫敦區域性組織所瓜分。在所有的區域性組織之中，以下六個組織對于倫敦的發展和規劃起著關鍵作用，具有重要功能。它們是：倫敦政府辦公室、倫敦規劃咨詢委員會、倫敦第一、倫敦區域交通局、泰晤士河水務局、倫敦政府協會。

四反思

1.倫敦大都市區管理體制演變的獨特性

如果用一句話來概括倫敦大都市區管理體制的獨特性，那就是“集散往復，多頭分散，變動曲折，最終趨于統一”。特別是在20世紀最后15年左右的時間里，由于行政管理體制的重大改革，原有的大倫敦議會被廢除，倫敦大都市區的管理陷入了多頭發展的混亂局面。具體表現在，大都市區規劃與區級規劃的矛盾，中央政府與地方政府的矛盾，各自治市之間的矛盾，不同利益主體之間的沖突，黨派的爭斗，等等。這些矛盾均嚴重影響到倫敦這一世界城市的可持續發展。后來，直到新的大都市區管理機構——大倫敦管理局成立，倫敦的發展才逐漸步入正軌。

總之，盡管倫敦的城市管理改革歷程較為曲折，經歷了統一、分散、再統一的過程，其間不乏種種失誤與混亂，但是一直在進行著適時地調整，朝著城市統一管理的大方向演進。

2.區劃體制和管理體制的互動與契合

行政區作為權力配置的空間載體和外部表現形式，其政區形態的形成和演變與管理體制改革密切相關。隨著管理體制改革的每一次重大變動，區劃體制也必然會或多或少地進行著相應的適時調整，充當著管理體制改革的指示器、利益調節均衡器和社會穩定器的作用。當然，管理體制的改革并不單純作用于政區格局的調整，更重要地表現于整個區劃體制的響應。反過來，區劃的調整在順應著管理體制改革步伐的同時，也對后者產生反作用。政區空間格局的變化對管理機構的設置、職能的分工、管理方式等方面提出了更多、更高的要求，各級政府和管理組織職能的強弱需要從整個區劃空間達到綜合平衡。因此，兩者呈現相互契合、互相適應的特征。倫敦管理體制和區劃體制的發展歷程鮮明地反映了這一特征。

3.區級政區在城市管理體制和區劃體制改革中的重要地位

區級政區位于城市管理之中間層級，是大城市的基層行政區劃單元，也是設置基層政府的主要空間載體，在城市治理領域有著相當的重要性。這表現在：區級政府上有市級政府，下有社區組織，既要處理好與上下級層面的關系，同時又要與周邊其他市轄區保持協調。相應地，區級行政管理體制呈現出鮮明的雙重屬性，與之適應，“市一區”關系的處理也是城市行政管理體制改革的重要內容。對于倫敦大都市來說，無論是管理體制改革，還是區劃格局的調整，區級政區都是其中一個相當重要的運行層面。公務員之家

4.倫敦大都市管理體制改革的艱巨性

大倫敦管理局的成立，在一定程度上為倫敦城市管理體制的改革帶來了希望，但是，應當注意，組織協作的背后隱藏著黨派之間的相互傾軋，帶有極強的政治色彩。黨派之爭以及經濟利益的糾纏不清必然會加大城市管理的難度，給城市的統一管理帶來重重阻力。有學者認為，不管倫敦的政府組織怎樣變革，“在倫敦實現全市性的、協調的、有效的規劃與管理的愿望與權衡眾多有實力的地方利益的需要之間將永遠存在沖突”。