詮釋政府在海洋環境公共產品供給中的角色定位分析

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摘要:長期以來,我國政府在海洋公共產品領域擔當了雙重角色,既是生產者,也是提供者。但隨著海洋開發與海洋管理的日益拓展和深入,面對環境的不確定性與信息的不完全性,政府自身的局限性使其難以通過“有形的手”使海洋資源的配置達到帕累托最優,導致海洋環境公共產品出現供給不適或不足。解決這一問題,需要在對海洋環境公共產品內涵進行深入研究的同時,重新界定政府在海洋環境公共產品生產與提供中的基本職能范圍,確定其角色定位,以此促進海洋環境管理事業的和諧發展。

關鍵詞:海洋環境管理;公共產品;生產者;提供者

Abstract:Foralongtime,theChineseGovernmenthasplayedadualroleintheareaofthepublicmarineenvironmentproductionasaproducer,andasupplier.However,withtheexploitationoftheoceanandthedevelopmentofoceanadministration,wheninthefaceofnewenvironmentsandtheinadequacyofinformation,thegovernmentcouldnotdistributetheoceanresourcestogettothePare-tooptimalitythroughitsvisiblehands,whichmaycausetheinconsequenceordeficiencyofthesupplyofthepublicmarineenviron-mentproduction.Inordertoresolvethisproblem,whendoingthedeepresearchintheconnotationofthepublicmarineenvironmentproduction,itneedstoredefinethebasicfunctionofthegovernmentintheproducingandsupplyprocessofthepublicmarineenviron-mentproduction,meanwhileconfirmitsrole.Itmeansalotactuallyinpromotingtheaccorddevelopmentofthemarine-environmentmanagement.

Keywords:marineenvironmentmanagement;thepublicproduction;provider;producer

隨著海洋開發活動的縱深發展,人類利用海洋的能力與日俱增。但在此過程中所產生的海洋環論文境破壞問題也日益凸現。如何在海洋開發與海洋環境保護之間實現可持續發展,構建人類與海洋的和諧關系,成為海洋環境管理領域一個亟待解決的問題。長期以來,政府憑借著權力優勢和公眾人身份等特殊身份,以“命令—控制”的方式對各種涉?；顒舆M行直接管理,取得了一定收效。但這并不意味著政府管理的完善性、唯一性和全能性。在現行的管理模式中,政府經常在海洋環境公共產品的供給上出現“越位”、“錯位”和“缺位”,一方面,過多干預“私人產品”的生產和交換,另一方面,職責范圍之內的公共產品安排卻經常顯得乏力。由此,我們認為,解決海洋環境公共產品的供給問題是現代海洋環境管理的關鍵,正確認識海洋環境公共產品的內涵以及政府在其中應有的作用,對解決海洋環境問題具有非常重要的現實意義。

1海洋環境公共產品的內涵1.1海洋環境公共產品的內容公共產品(pubilcgoods)通常和私人產品(privategoods)相對稱,其定義有多種,比較經典的是薩繆爾森的定義:“公共產品是這樣一些產品,無論每個人是否愿意購買它們,他們帶來的好處不可分割地散布到整個社區里。”[1]但事實上,薩繆爾森所定義的是純公共產品的概念,即每個人對產品的消費不會導致他人對該產品消費的減少,具有非排他性、非競爭性的特征。而在現實經濟社會中,這種純公共產品并不多見,大部分公共產品都是以另外兩種“準公共產品”的形式出現:一是使用上不能排他,但在消費上具有競爭性,如地下水、地下石油等所謂公共池塘資源。二是指在使用上可以排他,但在一定限度內消費上不具競爭性,如收費公路、有線電視、圖書館等。根據這一分析,海洋環境公共產品主要是指用于海洋環境保護和海洋污染防治、與海洋環境狀況密切相關的各種政策制度、服務項目和基本設施等,包括海洋環境純公共產品和海洋環境準公共產品兩部分。在我國現階段,其主要包括以下幾方面的內容。(1)海洋環境管理的基本政策、法規,海洋環境管理規劃和制度體系。如《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中國海洋21世紀議程》等。(2)海洋環境管理的具體政策、規劃、海洋環境質量標準等。如《海洋傾廢管理條例》、《海洋標準化管理規定》、《海洋法石油工業含油污水排放標準》,海洋污染控制規劃、污染治理規劃、污染調查監測規劃、海洋環境科學技術發展規劃和海洋環境質量標準、海水水質標準、船舶排污標準、海上石油平臺含污水排放標準、海洋污染調查規范等。(3)海洋環境保護的基礎設施、環境工程項目等。1.2海洋環境公共產品的特征除公共產品所通有的非排他性、非競爭性和擁擠性(準公共產品的一般特點)外,海洋環境公共產品還具有不同一般的特征,即高綜合性和低掌控性。所謂高綜合性是指目前海洋環境公共產品的供給實際上涵蓋了與海洋開發、海洋運輸、海洋資源甚至是陸上環境都相關的多個領域,涉及到眾多管理部門,必需一套完善的綜合協調機制,例如,為防治海洋溢油污染,2004年,我國成立了由包括國家海洋局、外交部、公安部、財政部、交通部、農業部、國家安全生產管理監督局、國家海關總署、國家民航總局和國務院新聞辦公室等10個國家政府部門以及總參作戰部、海軍司令部等兩個軍隊部門在內的“海洋石油勘探開發重大海上溢油應急協調領導小組”,制定了《全國海洋石油勘探開發重大海上溢油應急計劃》。所謂低掌控性則是指因海洋環境的影響因素組成非常復雜,人類對其掌控能力遠低于陸上領域,所以,海洋環境公共產品的供給成本高而風險大,受益幾率相對低,且投資回收期長。在這種情況下,一般市場行為主體可能因為缺乏經濟實力而無法投資,或者因為缺乏穩定預期而不愿投資。

2進一步的分析:基于公共產品的生產者與提供者理論有學者認為,在公共產品的供給過程中,包含了三種類型的行為者,一種是尋求某種公共產品或者服務的集體消費單位,一種是生產它的實體,再一種是做出安排以連接生產者和消費者的中介。其中,集體消費單位享用被提供出來的公共產品,生產單位生產公共產品,而作為公共管理主體之一的政府,主要應當承擔提供功能,即做出安排以聯結生產者或消費者[2]。在這里,我們需要區分公共產品的生產者和提供者兩個概念,公共產品的生產者是指將各種有形(如資金和設備等)和無形(制度和政策)的資源轉化為產品和服務過程的承擔者,而提供者則是指對是否提供某種公共服務、如何提供、何時提供以及提供的質量和數量等進行規定的部門或個人。美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆在談到公共池塘資源的供給時,曾經指出:“我把那些計劃和安排公共池塘資源提供的人稱為‘提供者’(provider),而使用‘生產者’(producer)這個術語來指實際從事建造、修理或采取行動確保資源系統本身長期存在的任何人。提供者和生產者常常是同一的,但也并不必須如此。”[3]從海洋環境公共產品受到重視以來,政府部門憑借公共權力和由此而生的信息資源、財政實力等優勢在調動和配置海洋資源,生產并提供必要的海洋環境公共產品方面進行了極為有益的探索,為海洋環境保護工作提供著有力保障。但在具體操作過程中,與一般公共產品的供給一樣,“政府失靈”的現象也不能避免,于是,根據上述理念來重新界定政府在海洋環境公共產品供給中的職能范圍就有了十分積極的意義———對不同的海洋環境公共產品而言,它們的生產者和提供者也應當是各不相同的:海洋環境管理的基本政策、法規,海洋環境管理規劃和制度體系是涉及國家海洋事業發展基本方向和和國家海洋環境保護的全局問題,不僅具有非排他性、非競爭性,而且具有基礎性、公共性,由全體社會成員共同受益,是為了滿足社會的公共需要,屬于純粹的公共產品。因此,這類產品的供給并不是取決于個人意愿,而是集體選擇的結果,其配置往往依靠政治性決策或社會選擇而不是以市場選擇為主,政府對此有著不可推卸的責任。既是提供者又是生產者,必須親力親為。當然,這些基本政策的制定過程離不開企業、公眾的參與,但企業、公眾僅僅是參與者,決策者是政府;海洋環境管理的具體政策、規劃、海洋環境質量標準等也具有公共性特點,但作用范圍有一定的限度。對于此類產品,政府當然是主要提供者,但相對來說,企業、公眾參與的程度要加大一些,特別第5期高忠文,等:政府在海洋環境公共產品供給中的角色定位分析525是企業、公眾中的專業技術人員有著重要的發言權,在生產這些政策、標準的過程中扮演著不可替代的作用;海洋環境保護的基礎設施、環境工程項目等這些產品如果供給不足,會影響到公共環境和公眾利益,是政府失職的表現。但政府并不一定直接參與這些產品的生產,而是僅僅承擔著規劃、組織、監督、管理的職能,具體的生產主要是由企業來完成。

3政府壟斷供給海洋環境公共產品存在的問題現階段,我國海洋環境公共產品的供給大都仍由政府壟斷進行,并未清晰界定政府在生產與提供之間的職能范圍。在一定程度上,這種做法符合公益產品和環境保護事業公益性的要求,因政府壟斷可以從國家整體發展的利益出發,集中人力、財力、物力,生產適合社會需要的公共產品。但由于政府的有限理性、政府的自利傾向以及政府活動成本與收益的分離,使得目前這種環境公共產品生產者和提供者合二為一的做法,反使可能使政府在海洋環境管理領域陷入低效,出現“政府失靈”的現象,正如1997世界銀行發展報告所指出的一樣:“基礎設施、社會服務和其他商品及服務由公共機構作為壟斷性的提供者來提供不可能產生好的結果。”[4]從目前我國海洋環境公共產品的供給看,由政府壟斷生產導致的問題主要有以下幾方面:3.1政府壟斷供給導致海洋環境公共產品產出低效政府供給的低效是指在提供海洋環境公共產品的過程中,政府投入了較多資源,但產出的卻是與高成本不相符的低收入。政府管制理論認為,市場在公共產品提供中存在著嚴重的失靈現象,只有政府提供才能保證公共產品供給充足,原因是公共產品的屬性決定了其由政府供給要比市場更節約和有效。然而,在實際運作中,政府提供公共產品的交易成本往往比市場運作更高,低效現象十分突出,原因在于政府部門成本與收入相分離、缺乏有效競爭激勵機制以及效率與公平的矛盾。對于海洋環境公共產品而言,作為提供主體的政府部門協調機制不完善是其產出低效的一個特殊原因。在我國,根據《海洋環境保護法》所確立的海洋環境公共產品的供給主體包括中央政府、政府各涉海職能部門和地方各級人民政府。盡管就提供海洋環境公共產品的職責上而言,不同層級的政府及政府各部門間在根本出發點和利益上是一致的,但其間存在著以下幾方面的矛盾:一是中央和地方分權的不明確,導致地方政府提供海洋環境公共產品的積極性難以調動。二是涉海各行業管理部門在提供環境公共產品上存在沖突,利益驅使下的爭奪與推諉同時存在。三是在海洋統一管理與分部門分級管理相結合的體制形式下形成的多頭海洋執法格局在一定程度上削弱了海洋環境公共產品的提供能力。3.2政府壟斷供給導致制度類海洋環境公共產品失效制度類海洋環境公共產品主要是指海洋環境產品中的各種政策制度。公共政策是政府干預社會經濟生活的基本手段,政府常常通過制定和實施公共政策、法規以及行政手段等來彌補市場缺陷,糾正市場失靈。但公共政策卻經常發揮不了應有的作用,主要表現為制度疲軟或執行不暢,形同虛設。在海洋環境公共產品領域,政府的壟斷供給導致公共政策失效現象不可避免。其一,由于涉海事務和涉海公眾的復雜性,政府在制定政策的過程中往往無法進行成本高昂的調查研究,而是遵循“多數選擇制”的慣例,選擇了符合“中間”選民偏好的政策,導致其與實際公共利益存在較大差距。其二,地方保護主義嚴重是現階段制度類海洋環境公共產品失效的又一重要原因。我國作為一個發展中國家,經濟發展是各級政府的中心任務,在發展與環保面前,地方政府往往選擇發展,畢竟財政收入直接關系著政府官員政績與切身利益的得失。因此,當地方海洋環境污染企業與國家海洋環境法律、政策出現背離時,部分地方政府在錯誤政績觀的驅動下,既不執行國家政策,也不會主動提供地方性的海洋環境政策,甚至充當了海洋環境污染企業的“保護傘”,干擾國家相關部門的執法管理,致使公共政策在地方嚴重失效。其三,時滯性也是制度類海洋環境公共產品失效的原因。由于龐大的政府官僚體制,政府制定一項決策要比私人慢得多。這其中包括從問題產生到被納入政府考慮日程的認識時滯,從政府認識到某一問題到政府最后得出解決方案的決策時滯,從政府公布某項決策到付諸實施以至引起私人市場反應的時間執行與生效時滯。3.3政府壟斷供給極易誘發海洋環境公共產品產出過程中的“尋租”現象尋租理論[5]認為,當政府干預市場時,常常會形成集中的經濟利益和擴散的經濟費用。也就是說,政府干預帶來了以“租金”形式出現的經濟利益。美國學者布坎南認為,租金是支付給資源所有者款項中超過那些資源在任何可替代的用途中所得款項的那一部分,是超過機會成本的收入[6]。一方面,在政府壟斷供應海洋環境公共產品的前提下,涉海企業通常會動用一切額外資源去影響政府,從而促使其利用權力資源提供有利于游說企業的公共產品。另一方面,由于缺少企業和公眾的參與與監督,政府部門制定的海洋環境政策中,往往給自己留有較大的自由裁量權,一些懲罰標準上下限浮動較大,這樣在執行過程中難免會出現“費”的征收隨意性很大的現象,這就給涉海企業尋租提供了機會,為企業“俘虜”政府官員提供了更大的可能性。

4角色定位:界定政府在海洋環境公共產品生產與提供中的職能由上述分析,我們得出結論:解決海洋環境公共產品供給問題的關鍵在于界定政府涉海部門在海洋環境公共產品生產與提供中的基本職能范圍。所以,作為供給主體,政府涉海部門應從以下幾方面進行改革。4.1及時更新管理觀念,適應角色變換對海洋環境公共產品生產者與提供者的區分,突破了所有公共產品都應該由政府提供,甚至直接生產的傳統思路,打破了政府無所不包、無所不能的神話,政府涉海部門由以往高高在上、包攬一切的權威,轉變成為了要主動尋求專家、公眾和企業界的支持的服務提供者。這一身份變換對很多官員來說在短時間內是很難接受的。這就要求相關管理人員要適時更新觀念,根據適應環境的變化對既有的工作思路不斷進行調整。要清楚地認識到:政府已不再是海洋環境公共產品的天然承擔者和唯一可靠的生產主體,以前的“命令—控制”模式必須被“引導—服務”所取代。通過建議、勸告、倡導、獎勵等方式,政府才能為海洋環境保護提供更好的公共產品。政府要從過去完全的壟斷者、控制者的思想轉變成環境公共產品的提供者、服務者,這實際上也意味著政府調控能力的提高和調控水平的改進。4.2強化政府涉海部門的海洋環境“純公共產品”供給職能界定政府涉海管理部門在海洋環境公共產品生產與提供中的基本職能范圍,并不是使政府完全從公共產品的生產領域脫離出來。如前所述,對于那些不僅具有非排他性、非競爭性,而且具有基礎性、公共性,由全體社會成員共同受益,為了滿足社會公共需要的純公共產品,如海洋環境管理的基本政策、法規,海洋環境管理規劃和制度體系等,因其涉及到國家海洋事業發展的基本方向和國家海洋環境保護的全局問題,所以它們的生產與提供必須要依靠政治性決策或社會選擇,必須要由政府肩負生產和提供的雙重身份。尤其是在海洋環境基本管理制度的提供方面,雖然近年來,我國在海洋立法等領域做了大量工作,頒布了一系列與海洋環境管理相關的法律法規,但在制度層面上仍存在整體性弱、系統性不完善等缺陷。要解決這一問題,政府涉海部門必須承擔起全部責任,在認真調研和充分吸納社會公眾意見的基礎上,依靠公共權力做出合理必要的制度安排,強化自身供給職能。4.3履行對海洋環境公共產品其他生產者的組織、管理和規制職能在發揮好“純公共產品”的供給職能之外,對于那些政府可以逐步將生產職能交出的公共產品,例如海洋環境保護的基礎設施、環境工程項目,甚至包括海洋環境管理的一些具體政策、具體標準等,政府涉海部門要將生產權真正移交給企業,而將自身職能切實落到提供者的定位上,積極作為,探索如何更好地在生產與消費中間發揮組織、管理和規制功能。首先,因為海洋環境管理所涉及的環境與人群的復雜性,要確保海洋環境公共產品能夠長久有效的提供,就必須保證公共產品供應范圍與消費者的范圍相匹配,避免出現“搭便車”現象;其次要確定消費者表達需求的方式。在海洋環境公共產品的作用范圍確定后,需要了解范圍內公眾愿意享受什么樣的公共產品,這一表達過程就需要政府管理部門進行必要的組織和協調;第三是確定海洋環境公共產品的生產者,政府涉海部門要在深入調研并聽取專家和公眾意見的基礎上,采用公開招標等規范程序進行;第四是對確定生產者所生產的海洋環境公共產品質量的監管。如組織有效的監督檢查,依據法律和協議規定,對提供產品不力的企業追究法律責任和賠償責任,對提供產品成效好的企業和行為予以獎勵等;最后涉海管理部門還需要平衡海洋環境公共產品的消費。由于公共產品一旦被提供出來就會被無差別的使用,因此,政府需要通過一定的規制,將海洋環境公共產品潛在消費者之外的其他人排除在受益范圍之外,這樣才能保證海洋環境公共產品的和諧提供與消費。

參考文獻:

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