漫談公共政策制定過程中參與公眾發展探討

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摘要:公眾參與公共政策制定過程中,參與公眾本身存在以下問題:參與公眾的參與水平發育不均衡;參與公眾本身整體上正處于發育階段;參與公眾的結構不合理;參與公眾的組織化程度較低且發展不平衡;參與公眾的參與需求旺盛但理性、能力不足;參與公眾參與過程中理性和情緒的失衡。至少在現階段,作為參與主體的公眾仍然處于發育階段,其成熟程度還難以支撐充分有效有序大規模的政治參與。所以,不僅要促進公眾參與,更要促進公眾本身的發育和成熟。促進參與公眾本身發展的措施包括:推動社會階級—階層結構由金字塔形結構向菱形結構的轉變;普及政策參與的公民教育;促進非政府組織發展;深化政治體制改革。

關鍵詞:公共政策;參與公眾;政策參與;政策制定

Abstract:IntheprocessofpublicpolicyformulationthepublicwhoparticipateintheformulationshowthefollowingproblemsTheyarenotatthesamecognitivelevelinparticipation,andtheyarejustinanimmaturephaseasawholeThestructuralandorganizationalimbalancemakesthemnotfullyrationalandqualifiedtodowellinparticipationwhichisrequiredmoreAndtheywillviewsomethingsometimesinparticipationimpetuouslyThefactsrevealthattheirpresentmaturityishardtosupportthelargescalepoliticalparticipationorderlyandefficientlySo,thegrowthandmaturityareimportantandnecessarytothepublicwhoareencouragedtoparticipateinpolicyformulation,ofwhichsomemeasurestobetakenincludefosteringthetransformationofpyramidtypesocialstructureintorhombic

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Keywords:publicpolicy;thepublic;participation;policyformulation

擴大公眾參與,推動公眾參與公共政策制定不僅是整個政治文明建設的趨勢、潮流,而且已經是黨和政府明確的目標和價值導向。擴大公民有序的政治參與,推動公眾參與公共政策制定,就很有必要對作為參與主體的公眾本身的發育和成熟程度進行分析,以此為制定和推行相應的政策和策略奠定認識基礎。目前對公眾參與的研究大多集中在公眾參與的必要性、意義、渠道等方面,對參與公眾本身的發育和成熟程度缺乏深入的研究。但是,不深入認識和把握參與公眾本身的發育和成熟程度,就難以有效應對和引導公眾參與的潮流。本文集中分析公共政策制定過程中參與公眾的發育和成熟程度,并就促進參與公眾的發育和成熟提出若干建議。

一、公共政策制定過程中參與

公眾的發展現狀

1參與公眾的參與水平發育不均衡

首先,參與主體權利—利益意識的不均衡。一般而言,大城市的公眾權利意識要強一些,農村和小城鎮的公眾權利意識要弱些;教育程度高的公眾權利意識要強一些,教育程度低的公眾要相對弱些;涉及直接利益的公眾參與意識要強些,不涉及直接利益的公眾參與意識要弱些。大中城市的文教科研、黨政機關的從業者因其工作性質、文化素質和政治信息接受程度等原因,參與意識較強;而工人、農民、個體勞動者的大多數,尤其是不發達地區的工人、農民、個體勞動者的參與意識相對弱一些。由于經濟社會文化發展的高度不平衡所導致的公眾參與意識的不均衡將在我國長期存在并影響著公眾參與的發育［1］。

其次,公眾的政策影響能力不均衡。由于教育水準、參與能力、組織程度,以及與政策制定體系的關系密切程度不同等原因,不同的公眾對公共政策的影響能力是存在巨大差異的。某些壟斷行業能夠強有力地施加影響以阻礙某些不合理制度的修訂,而大多數弱勢群體自身對政策制定的影響能力是相當有限的,他們更多依靠有正義感的記者、學者、官員來間接影響政策制定。一般認為,在權利意識、組織水平和政策影響能力之間是有正相關關系的;但從權利意識到組織水平,再從組織水平到政策影響能力,顯然已經融入了更多也更復雜的政治、經濟和社會因素。

2參與公眾本身整體上正處于發育階段

在時間維度上,參與公眾還處于轉型過渡期,由于多種歷史和現實因素的影響,作為政策參與主體的公眾在一段時期內將不可能作為成熟的參與者出現在政策制定的政治舞臺上。這就意味著無論是政策制定主體還是相對中立的觀察者都不能期望公眾的政策參與行為規范成熟,也意味著不恰當、不適合、不規范的行為都是可能經常出現的;而這也更需要寬容和引導,而不是封殺和遏制。歷史發展過程中的參與公眾恰恰好似一個正在發育的少年,魯莽、偏執往往都是難免的。

3參與公眾的結構不合理

在政治學和社會學理論中,中等收入階層是社會穩定的基礎,也是公眾政治參與的主導力量。我國目前的社會階級—階層結構是金字塔形結構,而不是菱形結構,這就意味著在我國現階段,精英階層是少數,中間階層也大大發育不足,中下層占絕對多數。而這種社會結構進一步轉換到政策影響能力上,差距更大。首先需要注意的是社會精英集團對政策的影響過大。“十幾年的改革過程中出現了一個掌握文化資本、政治資本和經濟資本的總體性資本精英集團。”“目前尤其應當注意的是總體性資本對政治和社會決策的影響和左右。總體性資本的精英集團雖然人數很少,但對于社會決策的影響力頗大。……總體性資本影響決策是對于中間層參與決策的最大的威脅。”［2］其次,社會中間層雖然快速發育,但是政策影響能力很低,因為中間階層是一個很松散的集合［3］。再次,龐大的中下階層對于公共政策制定影響力更弱。現階段,由于社會精英集團影響過大、中等收入階層發育嚴重不足、中下階層規模過大所導致的社會階級—階層結構不合理必然不利于形成健康有序良性的公眾公共政策參與。

4參與公眾的組織化程度較低且發展不平衡

首先,正式組織和非正式組織并存。從表面上看,我國公眾參與公共政策制定的渠道發達完善,組織健全完備:工人有工會、職工代表大會,婦女有婦女聯合會,青年有共青團、青聯、學生會,工商業從業者有工商聯,消費者有消費者權益保護協會……,似乎除了農民沒有相應的組織之外,其他社會群體都有相應的正式組織。但是,至少在現階段,這些組織更多的只是動員性、執行性參與,在表達自己所代表群體的利益、參與和影響公共政策制定方面的功能還發揮得遠遠不夠。正式組織的參與功能發揮不足,非正式組織同時大量存在。例如,農民集體上訪時的組織就是典型的為表達群體利益的非正式的、臨時性的組織。很大程度上,正是因為正式組織的參與功能發揮不夠,才導致了非正式組織出現,并補充甚至代替正式組織發揮參與功能。

其次,無論正式組織還是非正式組織,在內部自我整合機制、程序,外部的政策參與程序、規則方面建設都還很不規范、很不健全。這一方面影響到組織的自治能力,另一方面影響參與的規范性和有序性,兩者合成就直接影響公眾參與的質量和效益。原子化的公眾個體是不可能有序有效地參與到公共政策制定過程中來的;沒有發達的社團參與就沒有民主的公共政策制定,公眾必須組織起來;公眾的組織程度直接決定公眾參與公共政策制定的層次。

公眾參與的組織化程度不均衡。公眾參與和影響公共政策制定,可以以個體的身份參與和影響,但更多也更需要組織起來整體地參與和表達。公眾參與的組織程度直接影響到參與的秩序、成本和參與的質量。但在這個方面,公眾內部也是高度不平衡的。代表強勢集體的公眾組織比較發達、活躍,而越是弱勢群體其組織程度也越低,甚至只能依靠秉持社會正義、學術良心的學者專家的呼吁才能引起注意和重視,而難以自己發出自己的聲音。

5參與公眾的參與需求旺盛但理性、能力不足

公眾整體的參與需求上升,不同的參與需求匯集成為推動公眾參與的社會潛流,但是與需求相對應的是參與能力和參與理性不足。從邏輯上說,需求是一回事,相應的能力和理性又是一回事,缺乏能力支持和理性導向的需求是令人擔憂的;從經驗上說,需求旺盛,而能力、理性不匹配必然導致參與的低劣無序。

首先是個體的理性和能力不足。傅達林指出,憲政意義上的公民必須具備以下四種意識要素:主體意識,權利意識,程序意識,責任意識［4］。很顯然,這幾種意識目前在我國仍然是很欠缺的,而這就意味著公眾個體參與理性和能力的不足。

其次,團體的理性和能力不足。托克維爾專門比較了歐洲和美國政治結社的不同,并指出這種結社的不同極大地影響政治。歐洲的社團“總把自己看成是無法發表意見的人民的立法機構和執行機構,并憑著這種想法去行動和發號施令”,“主要目的是行動而不是空談,是戰斗而不是說服”,“這些社團的成員,要像戰場上的士兵一樣服從命令。他們信奉盲目服從的理論,或者更確切地說,他們一旦聯合起來,就立刻放棄了自己的判斷和自由意志”;美國的社團“人人都認為社團只代表人民中的少數”,社團內部“沒有人放棄自己的意志和理性,但要用自己的意志和理性去成就共同的事業”［5］。對比之下,我們的社團離理想的標準還有相當的距離。

6參與公眾在參與過程中理性和情緒的失衡

政策制定和政策參與都是一項建設性的事業,只有建設性的參與才是有效的持久的政策參與,非理性的、對抗性的、破壞性的政策參與即使一時能夠有力地影響政策制定,從長遠看來也只能侵蝕、削弱和破壞公眾參與大廈的地基。在某種程度上,政策參與應該是和風細雨,而不是狂風暴雨。至少有兩種因素影響公眾參與者理性和情緒的平衡。一是非理性參與的深厚傳統;二是底層群眾比較廣泛的失衡心理。以至于有的學者說,由于比較嚴重廣泛的腐敗、社會分配差距過大、失去土地的農民數量增加、城鎮下崗失業工人難以消化、大學生失業率增加等原因的復合交織,中國社會底層醞釀著“情結”［6］。情緒是不講理的,只要情緒的累積達到了一定程度,它就自發地尋求發泄渠道;假如這種分析有道理,那么這種社會情緒的醞釀和積累能夠沖垮最堅固的理性堤防;如果不予以有力有效地引導消解的話,那么我們所確定的“有序擴大參與”的目標就很難實現了。

對這些因素區別開來分析僅僅是為了更好地把握參與公眾的發育和成熟程度,在實踐中這些因素是相互交織、滲透、轉換的;不僅它們自身相互聯系非常密切,它們還進一步與公眾參與公共政策制定過程中的其他因素,如政策制定主體、參與渠道和方式等因素相互影響。

二、促進參與公眾的發展和成熟

作為參與主體的公眾本身并不是一個純凈、高度勻質化、不可分割的有機整體。一旦具體到現實的社會政治生活,公眾這個概念蘊涵著深刻的內在分裂、矛盾、沖突和錯綜的復雜性;至少在現階段,作為參與主體的公眾仍然處于發育階段,其成熟程度還難以支撐充分有效有序大規模的政治參與。由實踐到理性,只有充分認識和把握參與公眾的發展狀況和成熟程度才能更好地貫徹執行“擴大公民有序的政治參與”的政治目標;由理性到實踐,深入認識和把握參與公眾的發展和成熟程度是為了更好地引導和促進公眾公共政策參與,而不是相反。所以,現階段我們既要在可能的情況下大力促進公眾有序地參與到公共政策制定過程中來,又要通過各種綜合的政治、經濟、社會和文化教育措施大力促進公眾本身的發展和成熟,為未來更大規模的公眾參與奠定堅實的基礎。

(1)繼續擴大中等收入階層規模,推動社會階級—階層結構由金字塔形結構向菱形結構的轉變,為持久地促進公眾參與奠定堅實的社會基礎。社會階級—階層結構由金字塔形結構向菱形結構的轉變并不能直接提高公眾參與的質量,但是根據西方政治學理論以及西方發達國家政治發展實踐,菱形社會結構是最穩定的社會結構,也是最有利于公眾參與的社會結構;社會階級—階層結構由金字塔形結構向菱形結構的轉變能夠直接擴大中等收入階層的社會規模,并間接有利于參與公眾素質和層次的提高,從而為促進公眾參與奠定堅實的社會基礎。

(2)加強公民教育,把有序有效的公共政策參與作為公民教育的重要內容。對公民進行普及性的政策參與教育并不能解決公眾參與過程中的所有問題,但至少有利于以下問題的解決:有利于解決公眾權利意識薄弱的問題,從認知上喚醒公眾的權利意識和參與意識;有利于解決公眾參與需求旺盛但參與理性和能力不足的問題,縮小需求和能力之間的差距;有利于解決公眾參與過程中理性和情緒的失衡問題,有助于引導公眾更加理性地對待自己,對待參與過程。簡單地說,“有序地擴大公眾參與”僅僅是一種政策層面的價值吁求,而對公民進行普及性的公共政策參與教育則直接面向行動,告訴公民,什么是你的權利,你應該如何做。

(3)促進非政府組織發展,使其成為公眾有序有效的公共政策參與的橋梁。提高對非政府組織發展的認識,分類對待,區別處理;把非政府組織發展的主導權、規范權由政府轉向法律。由全國人民代表大會調研并制定非政府組織法和非政府組織監管法,明確非政府組織的地位和作用,為非政府組織的自我發展營造良好的制度和氛圍,并在“公開、透明、規范、救濟”的前提下加強對非政府組織發展的監管。

(4)加強社會主義民主法治建設,深化政治體制改革,鼓勵各種合法的維權活動,循序漸進地促進以權利來規范和制約公共權力。加強社會主義民主法治建設有兩層意義:加強公民教育,促進非政府組織發展最終有賴于社會主義民主法治建設的深入,沒有一定的制度突破和制度保障,加強公民教育、促進非政府組織發展很容易淪為空談;參與公眾本身發展不夠成熟僅僅是妨礙“有序地擴大公眾參與”的原因之一,對于參與公眾本身以外的問題,也許只能期待更廣泛意義上的社會主義民主法治建設了。鼓勵各種合法的維權活動,有利于在現有制度框架內維護公民權利,并促進現有制度框架的不斷完善改進。

三、結語

促進公眾參與公共政策制定是一項復雜的系統工程,公眾的發展和成熟程度則是其必然包含的一項重要的基礎性變量。公眾本身的發展和成熟狀況則直接影響公眾公共政策參與的質量和水平,而對此的把握和了解程度則直接影響有關政策的制定和實施,并間接影響“促進公眾參與公共政策制定”,“有序地擴大公眾參與”的節奏、程度和方式。因而,深入了解和把握我國公共政策制定過程中參與公眾的發展和成熟狀況是一項基礎性的工作。本文的分析和判斷是:公眾參與公共政策制定過程中,參與公眾本身發展的不成熟,已經成為有序有效地促進公眾參與的主要障礙之一;至少在現階段,作為參與主體的公眾仍然處于發育階段,其成熟程度還難以支撐充分有效有序大規模的政治參與。所以,不僅要促進公眾參與,更要促進公眾本身的發展和成熟,“促進公眾參與公共政策制定”,“有序地擴大公眾參與”也必然包含著對參與公眾本身發展的促進。

參考文獻:

［1］范靜有序政治參與的擴大和民主政治的推進［J］上海財經大學學報,2003,5(2):58－63

［2］孫立平轉型與斷裂:改革以來中國社會結構的變遷［M］北京:清華大學出版社,2004:49－50

［3］李正東論中國中產階層的社會整合功能［J］學術論壇,2001(1):59－64

［4］傅達林憲政意義上的公民［N］學習時報,2005－03－15

［5］托克維爾論美國的民主［M］北京:商務印書館,2003:213－221

［6］王力雄中國社會底層的“情結”與潛動［J］當代中國研究,2004(3):89－97