探索公共行政領導者科學的晉升機制

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在公共行政領導者的研究中，美國人弗雷德·路桑斯和他的同事首先提出了成功的領導者和有效的領導者兩個概念。根據他的界定，所謂成功的領導者，是根據他們在組織內部的晉升速度來衡量的，晉升速度快的，就屬于成功的領導者；所謂有效的領導者，是根據他們績效的數量和質量及其下屬的滿意程度和承諾程度來界定的，主要是針對領導效益而言。根據弗氏的研究，成功的領導者有時并不一定是有效的領導者，有效的領導者有時不一定就是成功的管理者。換句話說，那些晉升最快的人不一定都是工作最出色的人。從改革開放以來我國干部隊伍建設的情況看，確實有一些晉升很快的領導者，在下級部門的工作政績平平，水平一般，難以讓群眾心服口服，既影響了干部隊伍建設的質量，也影響了執政黨在群眾中的威信。在黨中央大力加強執政能力建設的今天，進一步深化對成功的領導者和有效的領導者理論的研究，建立科學合理的干部晉升機制，具有很強的現實意義和歷史意義。

一、理想的狀態：成功的領導者必須以有效的領導者為基礎。

在現代民主社會里，成功的領導者應以有效的領導者為基礎，即得到晉升的領導者應當是在下級領導崗位取得突出績效的領導者。這是因為：

1、領導職位尤其是高級的領導職位具有稀缺性，領導者對更高職位的追求是努力工作的主要動力之一。一方面，高層次的領導職位能夠給予領導者更高的工資福利待遇、其他補貼，能夠協調、指揮更大的范圍，帶給領導者更大的心理滿足，因此，爭取晉升到高層次領導崗位是下級領導者一般欲望，為此，許多下級領導者努力工作，積極表現。下級領導者爭取晉升并不是一個不良的傾向，引導的好，能夠增強整個單位或部門的績效。另一方面，領導崗位尤其是更高層次的領導崗位是有限的，稀缺性和作用范圍的擴大都要求只有更為合適的下級領導者能夠晉升到更高的崗位，在多個下級領導者之間產生職位晉升的競爭是必然的。任何競爭和競賽活動都涉及一個考評標準問題，如任人唯親的標準看誰和具有決定權的個人或群體關系親近，群眾選舉的標準看誰的得票高，但這些標準都不如工作實際成效更為重要。因為只有依據工作實績的標準，才與一個組織或部門的整體目標相一致，激勵下級領導者努力做好本職工作。

2、領導者晉升對干部隊伍和群眾具有很強的示范效應。領導者、特別是的公共行政管理部門的領導者的晉升雖然僅涉及到少部分人和少部分部門或單位，但對整個干部隊伍和群眾的示范效應卻是巨大的。試想，有人并無工作成績，只是因為關系硬而得到了晉升，既會打擊一部分努力工作的干部和職工的積極性，同時也可能會誘導周圍的一些人，不是把心思用在工作中，而是用在托關系、走門路上，導致“拉關系競賽”。

3、有效的領導者的領導和管理經驗使之更容易適應高層次的職位，更易于取得成績。領導工作具有創造性和實踐性，需要經驗的積累和實際工作的磨練。很難想象，一個缺乏基層領導工作經驗的人，在更高層次上能很快適應工作，同樣，在下級崗位不能取得很好成績的領導者，會在更高層領導崗位上會做出成績。在下級領導崗位特別是幾個下級崗位都被證明是有效的領導者晉升到高層次的崗位，一般來說，能夠更好地適應高層次的領導崗位。畢竟，下級領導崗位已經為其積累了豐富的領導和管理工作經驗，對于基層工作的艱巨性和實際操作的難度和著眼點有了更深的體會和領悟，這些對于高一層次的領導者都是不可缺少的。

中國共產黨第十六屆中央委員會第四次會議通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出，“堅持德才兼備、注重實績、群眾公認，堅持任人唯賢、公道正派，把那些政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬的干部選拔到各級領導崗位上來”?？梢钥闯觯醒朐诟刹繒x升的標準上，也是堅持從下級有效的領導者中選用干部的。

應當指出，我們認為成功的領導者應當是有效的領導者，并沒有反過來說，每個有效的領導者都會得到晉升，成為成功的領導者。實際上，有效的領導者成為成功的領導者還是需要其他因素的。

二、追根求源：為什么成功的領導者不全是有效的領導者。

根據弗氏和他的研究450多名管理人員提供的調查數字，領導者一般都卷入4類管理活動：一是傳統的管理。決策、計劃和控制。二是溝通活動。交換日常信息并處理資料。三是人力資源管理。激勵、訓練、管理沖突、安置、培訓。四是網絡活動。社交、政治活動與外部交往。在所研究的領導者中，29%用于溝通，20%用于人力資源管理活動，19%用于社交聯絡。但是成功的領導者和有效的領導者所關注的工作重點是大相徑庭的。成功的領導者把13%的時間花在傳統管理活動中，28%用于溝通，11%用于人力資源管理活動，48%用于社交聯絡。有效的領導者19%的時間花在傳統管理上，44%用于溝通，26%用于人力資源管理活動，11%用于社交聯絡。由此弗氏得出結論：社交聯絡對成功領導者的貢獻最大，人力資源管理貢獻最??；溝通對有效的領導者貢獻最大，社交聯絡貢獻最小。美國的學者喬治.伯克利和約翰.科特的研究也認為，良好的績效雖然重要，但對于決定下級的個人前途來說還是不夠的。人際交往技能，特別是與上級交往技能對成功的領導者非常重要。國內沒有更為具體的研究，但一項對地（廳）級干部的抽樣調查資料也說明一定的問題。該資料顯示，在影響職務升遷的具體因素中，被列為首要因素的依次是政績（52.1%）、機遇（21.5%）、關系（18.2%）、為人處世的方式（3.3%）、經濟實力（2.5%）、學歷（1.7%）。列在第二位的因素依次是：機遇（33.99%）、關系（20.7%）、政績（11.6%）、年齡（9.1%）、為人處世的方式（9.1%）、學歷（5.8%）。由此也可以看出，在我國國內在職務升遷中，政績也并不認為唯一重要的因素，機遇、關系起到非常重要的作用。

既然作為理想的狀態，每個成功的領導者都應當是有效的領導者，但現實的情況或人們現實的認識卻與此有很大差別呢？我們認為可能有以下方面的原因：

1、不正之風的原因。勿庸諱言，在目前的用人機制中仍然有不正之風的存在，如任人唯親，任人唯線，是自己這條線上的就用，否則予以排斥；在個別地方甚至有買官賣官現象的存在。這種不正之風將隨著黨的執政能力的提高和選拔機制的科學化逐步減弱。

2、選拔機制中認知的原因。目前普遍存在的上級選人的機制，由于上級領導人或部門視野有限，往往會出現霍布森選擇現象（小范圍的選擇），只能從自己身邊或熟悉的下級中進行選擇，因此，盡管選人的人或部門秉公辦事，但由于選擇的對象實在有限，因此往往難以選擇到最佳人才。一些政績卓著，官聲很好的下級，由于不被上級領導熟悉，得不到晉升。

3、機遇的原因。有時出于其他方面的考慮，或更高級部門的要求，需要配備合乎一定條件的人員，由于一時無法找到更多合適的人選，只有將一些才能、政績一般、但符合要求的人員晉升了。最為明顯的例子是，由于中央對一些部門提出要配備派人士、少數民族干部或女干部，一些政績和能力并不突出的“無知少女”（無黨派、高級知識分子、少數民族、女干部），晉升的可能性要比其他人員來得大。

4、平衡的原因。上級在干部晉升過程中會考慮干部使用部門整個班子的整體結構，因此，除了干部的政績外，會考慮到年齡、資歷和知識結構等因素，通過綜合平衡，一些政績突出、但不符合其他條件的干部可能得不到晉升。

三、晉升機制的再塑：建立科學的晉升機制。

根據我們以上的分析，從理想的狀態看，干部的晉升應從有效的領導者中進行選拔，但是在客觀上，又有很多因素限制著這種選拔標準，有沒有更合適、更好的干部晉升機制能保證使每個成功的領導者都是有效的領導者呢？應該說，絕對好的機制是沒有的，但相對好的機制還是可以不斷嘗試的。我們認為，這個相對較好的機制需要滿足以下條件：

1、突出政績標準。政績是反應一個領導者是否是有效領導者的主要標志；2、重視群眾的反映；一般說來、一個領導者的水平、能力、德行及政績都能從群眾的反映中了解到，比上級領導個人或部門的了解和掌握更為客觀和公正。3、放寬選拔范圍。對于年齡、黨派、民族、知識結構等方面的要求，如果選擇范圍過小，可能找不到合適的人選，但如果放寬范圍，就不難找到政績突出，又滿足這些要求的人選。

當然，一個較好的機制需要有一個不斷摸索、總結、完善的過程。我們以農業部選拔副局級領導干部為例來說明這個問題。2000年農業部首次實行副局級干部競爭上崗，拿出6個職位，競爭上崗的過程是筆試、面試和考核三個步驟，參加競聘人員為現職正處級干部。2001年，又拿出7個職位進行公開競聘，但對參加競聘人員的要求為任正處3年。2003年，在總結過去兩年經驗的基礎上，拿出30個職位進行公開競聘。又增加了單位推薦和計算平常分的等程序。其中，單位推薦要求不能超過1/3的正處級干部參加競聘，平時分為年終考核優秀一年1分，掛職鍛煉一年1分，后備干部加6分，單位群眾民主推薦得票率乘以4計算群眾推薦分，平時分的總分的30%加筆試分為筆試階段的總分，平時分的總分的70%加面試分為面試階段的總分。2004年拿出20個職位公開競聘上崗，但對于考核階段規定的更為具體，對筆試和面試階段也進行了部分調整，筆試階段的總分為平時分的總分的70%加筆試得分，面試階段的總分為平時分總分的70%加面試得分。通過對公開競爭上崗辦法的逐步完善，基本保證了群眾公認、政績突出，理論水平高的處級領導能夠得到晉升。

四、個人的啟示：做開放型的領導者

辨證地分析有效的領導者和成功的領導者之間的關系，從制度層面上說，應當保證成功的領導者首先是有效的領導者，但從個人層面上來說，作為有效的領導者不僅要注重本部門的工作，還必須開發自己的人際交往技能，使自己成為開放性領導者，為自己由有效的領導者成為成功的領導者達下基礎。