社區服務內涵社區工作者研究

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一、問題的提出

中國大陸最初提出“社區服務”的概念始于上世紀80年代中期，最早承擔中國社區服務工作的是社區居委會干部。這種狀況一直維系到2000年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》，全國各地為優化社區工作者隊伍進行了有益的改革探索。

近年來，學術界對社區工作者的研究主要集中在對社區工作者現狀中具體問題的描述。政府部門對社區工作者的構成、現狀及運行狀況有較清楚的認識，并出臺了許多相關政策，很大程度上解決了社區工作者所存在的各類具體問題。但是，綜合迄今所有針對社區工作者的理論研究和實踐狀況，多數的研究和實踐都僅僅限于對社區工作者基本自然狀況、工作環境和工資待遇、運行過程中存在的問題以及針對這些問題就事論事地提出了一些改革舉措等，均未涉及到社區工作者深層次的問題。同時，經過深入的實踐調查和理論思考，我們發現，現階段,學術界和政府部門所研究的社區工作者的所有問題，都存在于一個深層次的原因，即當前社區工作者的定位與當前社區服務的內涵嚴重脫節。

中國的社區建設經歷了20多年的發展歷程，跨越了三個重要階段，社區服務的界定和內涵已然發生重大變化。社區居民對社區服務的要求也已經從當初單純的福利服務發展到便民服務、互助服務、公共服務甚至更深層次的健康保健、心理衛生等在內的綜合服務，這就對社區工作者提出了更高的要求，需要面對新形勢發展的需要，對社區工作者進行重新定位。然而無論是政府部門還是學術界，缺乏對社區工作者定位問題的研究。我們對社區工作者的定義和職能規定還在沿用1990年頒布的《城市居民委員會組織法》中的相關內容，學術界雖然對新形勢下的社區工作者的定義、職能分工等有了一些新的探討，但并不統一，各持一詞。政界和學界對社區工作者定位的不一致，給社區建設的實踐者帶來了無窮的困惑，也造就了一系列的現實問題。我們調查發現，當前社區工作人員構成復雜，既有通過選舉產生的社區居委會干部，也有政府部門通過公開招聘的“專干”，還有政府及其街道辦事處下派的人員和事業單位分流人員，還有社區志愿者。這些人員進入社區以后，并沒有明確的身份定位和職能分工，往往在日常的社區工作運行過程中，采取“一幫哄”的用人機制，造成了人員和人才的極大浪費。這些來源不同的社區工作人員隸屬部門不同，在日常工作中互相攀比，人心不穩，管理不順。更嚴重的是，受計劃經濟體制的影響，一些政府的職能部門在管理上往往“政出多門”導致一些社區工作人員“各為其主”、“各行其事”，“專干”往往變成了“單干”，無法形成共同推進社區建設的整體合力，嚴重影響了社區工作的日常運行。

2005年，民政部在長春召開了全國社區建設工作會議，提出了建設居民自治、管理有序、服務完善、治安良好、環境優美、文明祥和的和諧社區的奮斗目標，這次會議，標志著中國的社區建設進入一個嶄新的階段。社區工作者是社區建設工作的主體，是構建和諧社區的實踐者，肩負著協調利益、化解矛盾、排憂解難、服務居民的重要責任，所以加強社區工作者隊伍的建設是構建和諧社區的關鍵所在。因此，在構建社會主義和諧社會的大背景下，在構建和諧社區的進程中，研究社區工作者的定位問題，對于明確各類社區工作人員的部門歸屬和職能分工，理順各類社區工作人員的工作關系，形成共同建設和諧社區的整體合力，具有重要的理論意義和實踐價值。

二、調查樣本基本情況

為摸清新時期社區居民對社區服務的基本需求，理清當前社區服務的基本內涵，從而探索社區工作者的定位，推動長春市社區建設的深入開展，我局與吉林大學合作，組成課題組，于2008年6月至9月在長春市城區范圍內進行了一次大型社會調查活動。

本次社會調查采取座談、訪談和問卷調查相結合的方式進行。于2008年6月13日正式啟動，先后召開各個層面的代表座談會10余次，包括各城區民政局主要領導、街道和社區負責人、社區居委會工作人員、公益崗人員和社區居民。深入訪談50余人，獲得了大量第一手資料。并于8月9日至10日，在城區范圍內進行大型問卷調查。

本次問卷調查依據嚴格的抽樣辦法在5個老城區、4個開發區中抽取了40個社區。調查方式采取集中填答的方式進行，由社區居委會依照我們抽樣獲取的樣本名單，事先將調查對象集中，調查員到場發放問卷，指導問卷填答。我們事先對調查員進行了嚴格的培訓。針對不同的調查對象，本次問卷調查對每個社區都采用了2套有針對性的問卷，分別為社區居民問卷和社區工作人員問卷。一共發放問卷2600份，回收問卷2420份，回收率為93.8%，其中有效問卷1663份，有效問卷率為68.8%。具體樣本情況見下表：

圖表1問卷基本情況

類別

回收問卷（份）

回收率（%）

有效問卷（份）

有效問卷率（%）

社區居民

1900

95.0

1229

64.7

社區工作人員

520

86.7

434

83.5

總計

2420

1663

（一）社區居民問卷基本情況

本次調查共抽取40個社區，每個社區抽取社區居民50人作為調查對象，共發放社區居民問卷2000份，回收問卷1900份，回收率為95%，其中有效問卷1229份，有效問卷率為64.7%。樣本基本情況見圖表2：

圖表2社區居民問卷調查對象基本情況

類別

特征

頻數(人)

比重(%)

類別

特征

頻數(人)

比重(%)

性別

男

女

526

685

43.0

56.1

職業狀況

國家機關工作人員

國有企業管理人員

國有企業一般員工

服務業工作人員

教師等專業技術人員

民營、私營企業主

民營、私營企業職工

個體戶

目前下崗待業人員

離退休人員

無職業人員

62

53

63

119

57

20

48

70

281

140

284

5.1

4.4

5.2

9.9

4.7

1.7

4.0

5.8

23.3

11.6

23.5

政治面貌

中共黨員

共青團員

派

群眾

218

272

10

703

18.1

22.6

0.8

58.3

文化程度

小學及以下

初中

高中或中專

大專或本科

研究生

101

256

551

297

14

8.3

20.9

45.1

24.3

1.1

居住區域

單位型社區

新建商品房

拆遷回遷社區

村改居社區

老城區舊居住區

混合型社區

其他

372

128

353

20

146

171

19

30.7

10.6

29.2

1.7

12.1

14.1

1.6

年齡

18歲以下

18-30歲

31-40歲

41-50歲

51-60歲

60歲以上

37

219

259

382

180

135

3.1

18.1

21.4

31.5

14.9

11.0

從數據結果看來，本次接受問卷調查的社區居民男女比率比較接近，分別為43.0%和56.1%。文化程度偏低，其中高中（中專）及以下文化程度的占74.3%，大專或本科及以上的僅占25.4%。職業分布集中在下崗待業人員、無職業人員及離退休人員，分別占23.3%、23.5%和11.6%，其他各種職業的比例都在10%以內。政治面貌上以群眾居多，約占58.3%。年齡分布相對比較均衡，各年齡段比例相差不是很大，其中41-50歲年齡段調查對象相對較多，約占31.5%。居住區域以單位型社區、拆遷回遷社區和混合型社區等為主體，各個不同的居住社區類型均有一定的比例。

（二）社區工作人員問卷基本情況

本次調查共抽取40個社區，每個社區抽取社區工作人員15人作為調查對象，共發放社區居民問卷600份，回收問卷520份，回收率為86.7%，其中有效問卷434份，有效問卷率為83.5%。樣本基本情況見圖表3：

圖表3社區工作人員問卷調查對象基本情況

類別

特征

頻數(人)

比重(%)

類別

特征

頻數(人)

比重(%)

性別

男

女

59

367

13.8

86.2

職業狀況

國家機關工作人員

國有企業管理人員

國有企業一般員工

服務業工作人員

教師等專業技術人員

民營、私營企業主

民營私營企業管理人員

民營、私營企業職工

個體戶

目前下崗待業人員

無職業人員

離退休人員

大中專畢業生

15

40

76

27

12

3

2

9

8

167

30

9

18

3.5

9.5

18.0

6.4

2.8

0.7

0.5

2.1

1.9

39.5

7.1

2.1

4.3

政治面貌

中共黨員

共青團員

派

群眾

93

9

52

269

21.9

2.1

12.3

63.4

文化程度

小學及以下

初中

高中或中專

大專或本科

研究生

2

57

215

151

1

0.5

13.4

50.5

35.4

0.2

居住區域

單位型社區

新建商品房

拆遷回遷社區

村改居社區

老城區舊居住區

混合型社區

其他

129

32

73

8

88

92

1

30.4

7.5

17.2

1.9

20.7

21.6

0.2

職位獲得方式

選舉

聘任

上級任命

其他

101

226

14

73

24.3

54.5

3.4

17.6

年齡

18歲以下

18-30歲

31-40歲

41-50歲

51-60歲

60歲以上

40

109

208

52

4

0.0

9.7

26.4

50.4

12.5

1.0

數據顯示，在社區工作人員中，女性所占比重明顯比男性更大，約占86.2%。年齡以中年人為主，41-50歲的有208人，約占50.4%；31-40歲的有109人，約占26.4%；50歲以上僅有56人，約占13.5%，說明我市的社區工作人員年齡結構比較合理，基本上擺脫了社區工作人員“老大媽”占主體的尷尬局面。文化程度以高中（中專）和大學本、專科為主，其中大學本專科學歷的占35.4%，高中（中專）學歷的占50.5%，甚至有研究生在社區工作，其他學歷層次的僅占13.9%，這說明當前全市從事社區工作人員的總體文化素質有了較大提高。居住區域以單位型社區、拆遷回遷社區、老城區舊居住區和混合型社區等為主體。在政治面貌上，只有21.9%的是中共黨員，在這方面需要加強。同時，數據還表明，我市目前的社區工作人員中，有46.6%的原來屬于下崗待業人員和無職業人員。

三、當前社區服務內涵的擴展

自80年代中期以來，社區服務歷經20余年的發展，社區服務作為社區建設的基礎和核心內容，在全國各大中城市蓬勃發展，各種服務設施和項目較好地滿足了居民的多種需求。國務院國發[2006]14號文件《關于加強和改進社區服務工作的意見》（以下簡稱《意見》）指出，做好社區服務工作對于提高居民生活質量、擴大就業、化解社會矛盾、促進和諧社會建設都具有重要意義。《意見》集中反映了我國政府加強和改進社區服務工作的最新認識，標志著我們國家對以人為本、服務居民的發展規律認識得更加深刻，把握得更加具體。這個《意見》為新時期開展社區服務指明了方向，同時，對社區服務政策做出了重大調整和突破。現階段社區服務內涵的變化主要表現在以下幾個方面：

（一）社區服務內容的擴展

我國社區服務的內容主要是指四個面向，即：面向困難群眾、弱勢群體的社會救助服務；面向下崗職工的再就業服務和社會保障社會化服務；面向居民的便民利民服務；面向社區單位的社會化服務。這種方式通過區分不同的服務對象認定其服務內容，但沒有包括對社區居民重要的、必不可少的生活需求如醫療衛生服務、安全服務、文化教育服務等，但是，當前各地在社區服務實踐中，這些服務項目已經開展。新時期社區服務概念適應這一變化趨勢，包括了社區就業服務、社區社會保障服務、社區救助服務、社區衛生和計劃生育服務、社區文化、教育、體育服務、社區流動人口管理和服務、社區安全服務等多方面內容，拓展了社區服務的范圍。

當前社區居民的服務需求反映了這種社區服務內容的擴展。在我們的社區居民調查問卷里，社區居民最需要提供的社區服務項目排在首位的主要有就業指導服務（44.2%）、家居清潔服務（16.4%）、保姆服務（14.1%）和法律咨詢服務（11.8%）。

社區居委會在開展社區服務的過程中已經順應了新時期社區服務內容的要求，調查數據顯示，目前開展的社區服務主要有老年人服務、殘疾人服務、勞動就業服務、文化娛樂服務、家庭鄰里協調服務、法律援助服務、醫療保健服務和家政服務等，這些服務項目既包括了傳統社區服務的內容，也包括了新時期社區服務的新內容。

（二）社區服務提供主體的增多

當前社區建設要求社區服務的提供主體由政府為主轉變為服務主體多元。新形勢下的社區服務是一個政府、社區居委會、社區志愿者、企事業單位和居民共同參與的過程。新時期的社區服務既要堅持社會化原則，發揮政府、社區居委會、社區志愿者、駐社區單位、企業及個人在社區服務中的作用，又要明確不同主體在社區服務中的地位與角色，使各類組織既分工明確，又功能互補，共同完成社區服務目標。政府除承擔宏觀規劃、組織保障、管理監督外，還負責提供公共服務、為其他主體開展社區服務提供支持、指導。社區居委會協助基層政府提供社區公共服務、組織社區成員開展自助和互助服務，為發展社區服務提供便利條件。社區志愿者組織被納入社區服務興辦主體之一，成立形式多樣的服務類民間組織。鼓勵各企事業單位和個人開展社區服務項目。力圖突出政府提供公共服務的責任，加強公共財政對公共服務的支撐。表現出以政府為主導、充分發揮社會力量共同開展社區服務的取向。

我們的調查顯示，社區志愿者在社區服務過程中承擔重要角色。開展的活動主要有愛心捐助活動、大型活動的志愿工作、公益宣傳、社區居民的家政服務以及面對社區弱勢群體的助扶活動等。

駐區單位也積極參與社區服務，主要表現為與社區聯合開展活動（69.9%）、單位負責人參與社區組織工作（45.5%）、向社區居民開放各項設施（30.9%）、參加社區各種會議（28.8%）、為社區提供經費等（14.7%）等。

（三）社區服務指導原則的變化

新時期的社區服務內容和提供主體的變化，要求在社區建設實踐中區別對待不同性質的社區服務，針對不同性質的社區服務，給予分類指導。

針對不同性質的社區服務，提出不同的政策取向，對社區組織開展的互助性服務、志愿服務和民辦非企業單位及社會團體提供的服務給予政策和資金扶持；對社區營利性商業服務要積極引導向產業化、市場化發展。這既有利于保障弱勢群體的基本生存權利，體現社會的公平和公正，又有利于滿足居民多層次的需求。同時，分類指導還有助于澄清長期以來關于社區服務應是福利性還是經營性的爭論，即要根據社區服務活動的具體內容，劃定其性質，實行不同的政策導向和要求。堅持分類指導原則，既可以使社區服務有廣泛的包容性，又避免了由于社區服務的多重定位而引起的困惑和混亂。

明確區分以政府為責任主體的公共服務和以市場為責任主體的商業化社區服務，還有助于與國際社會接軌。西方的社區服務中，很少涉及商業化的社區服務，一般稱之為社會服務或社會福利服務，這種社會服務在相當大的程度上同樣依賴政府的資助，只是政府的資助絕大部分是提供給非營利機構和組織。因此，把提供公共服務作為各級政府的一項重要職能，并不一定要由政府親力親為。

美國經濟學家斯蒂格利茨在《政府的經濟角色》中認為，要區分清楚“政府生產”和“政府供給”這兩個概念。政府生產，是指政府創辦企業，親力親為，直接提供公共物品。政府供給，則是由私人生產，政府通過采購、制定法律、政策等，以滿足人們的需要。只是社會服務由于其明確的非營利性，更多地由富有專業工作方法和助人理念的非營利機構擔負，而不是由以追求利潤為目標的企業擔當。當前我國的社區公共服務政策已接近于西方的社會服務理念。《意見》指出，要不斷改進政府公共服務方式，積極探索通過政府“購買服務”、項目管理等多種形式，調動社會組織參與社區服務的積極性，促進公共服務社會化。這些都是我國社區服務借鑒西方先進經驗的結果，是學術界的理論研究與實際部門的具體實踐相結合的產物，是西方當代公共管理理論及社會服務理論在我國社會政策和實踐中的體現。

四、社區服務內涵擴展下的社區工作者定位

和諧社區建設階段社區服務內涵的擴展使原有的社區工作者隊伍和定位不再適應新形勢發展的需要，社區服務的深入開展迫切需要加強社區工作者隊伍的建設。通過我們的調查研究認為，社區服務內涵的擴展賦予了社區工作者新的定位和工作職責，主要表現在以下幾個方面：

（一）關于社區工作者概念的界定問題

目前，我國社區建設的理論界和實踐界對社區工作者的概念界定分為廣義和狹義兩個層次。廣義概念指從事社區建設和服務的專職和兼職人員。狹義概念專指社區居委會工作人員。大部分人都認為在市場經濟體制下，應當從廣義的概念入手討論社區工作者隊伍，只有這樣才能適應新的形勢需要，也才符合我國社區建設和發展的實際情況。

我們認為，社區工作者概念的界定應根據社區建設的實踐、結合社區服務工作開展的需要進行。和諧社區建設階段社區工作者的界定應采取廣義概念，泛指在特定社區內從事社區管理和社區服務，并以社區或居民群眾為服務對象的工作人員，包括社區工作者和準社區工作者。社區工作者由社區居委會成員、政府各職能部門下派人員、街道下派干部、事業單位分流人員、社區公益崗位人員共同組成。準社區工作者由專職社會工作者、社區志愿者組成。

社區居委會工作人員指按照《城市居民委員會組織法》(1990年)相關規定由社區居民選舉產生，人數有嚴格限制。

政府各職能部門下派人員是指從屬于政府機構，根據政府相關部門的要求下派到社區，落實本部門在社區的服務職能，由部門承擔相應開支。

街道下派干部和事業單位分流人員是按照要求，下派到社區，充實基層工作力量，承擔社區居委會的相關工作。

社區公益崗位人員指政府根據社區工作需要，通過面向社會公開招聘的方式產生的人員，主要來緣于“4050”人員，其日常管理由社區負責，具體業務接受上級部門指導。

專職社會工作者特指從社會公開招聘產生，擁有社會工作者從業資格認證，具有較高專業水平，能為社區居民提供專業化服務的專業人員，沒有地域限制，人數根據工作的需要而定。

社區志愿者是指自愿從事社區某一方面工作的人，社區志愿者主要由社區內開展互助行為的居民、離退休老干部及社區內中小學校（主要是中學）的老師和學生構成，人數不限。

這樣，社區工作者每一部分的組成人員在進駐方式、職能分工、編制安排以及經費承擔等各方面都明確規定，相互協調，力圖形成社區建設的整體合力，承擔社區建設的各項任務，真正實現政府行政管理和社區自我管理的有效銜接、政府依法行政和居民依法自治的良性互動，共同為建設居民自治、管理有序、服務完善、治安良好、環境優美、文明祥和的和諧社區而努力。

（二）關于社區工作者隊伍的管理問題

根據上述對和諧社區建設階段社區工作者的重新界定，社區工作者隊伍的管理應采取分類管理的方式。針對五種不同類型的社區工作者，應制定不同的管理辦法。

社區居委會工作人員應按照《城市居民委員會組織法》(1990年)中相關規定進行管理。根據《城市居民委員會組織法》(1990年)第8條規定：居民委員會主任、副主任和委員，由本居住區全體有選舉權的居民或由每戶派代表選舉產生；第7條規定：居民委員會由主任、副主任和委員共五至九人組成。這表明，社區居委會干部具有如下幾個特點：1、社區居委會的成員是經民主選舉產生的。2、有嚴格的屬地性，一定是本地居民。3、人數有限制，一般為5一9人。4、一般領取政府補貼。在傳統計劃體制下，居委會干部是我國社區工作者的主力軍，在今天市場經濟條件下他們仍然是一支強大的社區管理生力軍。居委會工作人員的組成是按照自治原則確定和設計的，是社區建設的主體，主要職責在于引導社區居民開展社區自治。

街道下派干部、事業單位分流人員和社區公益崗位服務人員要按照崗位職責要求，對他們進行定期培訓、定期考核和民主評議，自覺接受居民群眾的監督

專職社會工作者是在市場經濟條件下，為適應我國社區建設和發展的新形勢應運而生的一支新興社區工作者隊伍。從未來我國社區發展趨勢以及與國際接軌看，這支隊伍將會成為我國社區工作者隊伍中極為重要的組成部分。專職社會工作者較之社區居委會干部而言，具有以下幾個特點：l、經社會公開招聘產生。2、突破居住屬地限制。3、人數無法定限制，根據工作需要確定。3、具有一定的專業知識或水平，擁有國家職業資格認證。4、領取受聘工資。社區建設需要大批的專業化、高素質的專職社會工作者隊伍，對他們的管理應采取專業化、職業化的方式進行，并可探討政府“購買服務”的運作模式。

社區志愿者隊伍來自于志愿者組織，志愿者組織是指由企業、事業單位、社會團體、城市基層組織所組織的從事志愿服務的非營利的公益性組織(含其下屬組織)，它必須進行社團注冊。志愿者是指在某一志愿者組織、并參加志愿服務的16周歲以上具有本市戶口或有效暫住證件的人員。志愿服務是志愿者為社區居民的工作、生活提供無償及其他有利于社會發展和穩定的行為。志愿者服務的主要對象是社區內孤、老、殘、幼、烈軍屬、貧困家庭、下崗、失業職工及其他需要幫助的居民。作為以助人和互助為目標的志愿者組織，其行為方式應是自主、自治的。但是，我國的社區志愿者組織是在政府的直接引導下發展起來的，一直存在行政化傾向，難以發揮民間組織靈活、創新的優勢。在今后的社區工作者管理上，要逐步剝離志愿者的政治性、行政化傾向，還原其非政治性、群眾自發的性質，幫助其加入社會工作者協會，進行專業化的管理。

政府各職能部門下派人員協助分管各職能部門的工作，具有一定的專業性，所以對于這種分工較明確的崗位，可以采取類似“政府雇員”的做法，建立比較靈活的雇傭關系。雇傭程序可以參照政府雇員的程序即“擬定用人計劃——提出人選(可由中介推薦或面向社會公開招聘)——社區審定——辦理手續”由區人事部門及用人社區共同實現人崗匹配，這部分人員的日常考核管理由社區居委會負責。

對社區居委會工作人員的管理要按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的要求，實行自我管理與居民監督的有機結合；對專職社會工作者的管理要堅持日常工作由社區管理，具體業務接受上級部門指導的原則；對社區志愿者隊伍的管理要以引導教育為主，建立社區志愿者注冊登記制度；對政府各職能部門下派人員、街道下派干部、事業單位分流人員和公益崗位人員等的管理要堅持由社區進行日常考核，政府職能部門定期考核的原則。

（三）關于社區工作者人才資源整合問題

社區服務范圍擴展之后，涉及到勞動保障、民政、衛生、計劃生育、文化、體育、教育、公安、司法等眾多部門，幾乎囊括了政府對城市進行社會管理和服務的所有方面。由于各部門對社區服務認識不同，工作重點不同，容易形成政出多門、各自為戰的局面，如果部門之間缺乏統一的協調機制和發展規劃，社區服務有限的資源就得不到有效合理的配置，因此，迫切需要建立健全政府統一領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社會廣泛參與的社區服務管理體制和工作機制。

所以，建設一支高素質、職業化的社區工作者隊伍，不僅僅是要對現有的社區工作人員實施科學管理，保證社區工作者積極性和創造性的發揮，更重要的是要加強社區工作者隊伍的整合，通過充滿生機和活力的服務方式，最大限度地開發人才資源，吸引更多的優秀人才加入到社區工作者隊伍中來。從我國的實際來看，政府應盡快設計和出臺社區人事人才管理與服務法律法規和政策制度，建立社區工作者隊伍建設的保障支持體系，以規范和推動社會工作者人才資源開發與服務活動的開展。