“國有股減持”的公共政策學反思

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《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)[1]由國務院于2001年6月12日頒布實施,四個月后的10月22日中國證監會報國務院批準后暫停執行該政策,一年后的2002年6月23日國務院決定,停止在國內證券市場減持國有股,這一政策被正式終結,創造了共和國公共政策由實施到終結的最短時間紀錄｡這一政策實施的后果也遠遠超出了當初管理層的預期,那么,它究竟出了什么問題,問題的癥結又何在?筆者從公共政策學的角度重新考察這一典型案例后認為,正是由于“國有股減持”在制定和實施過程中政策主體的不完全､政策問題的模糊和政策客體利益的被公然侵犯以及政策環境的不成熟等促使該項公共政策迅速走向終結｡

一､“國有股減持”的公共政策實質

《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》全文共包括16條｡誠如這一政策的標題所言,“國有股減持”的政策目的是為“籌集社會保障資金”而來,更進一步是為“開拓社會保障資金新的籌資渠道”和“支持國有企業的改革和發展”｡從這種表述中可以看出管理層賦予“國有股減持”的重要的經濟社會功能,而且,這一功能的發揮具有覆蓋全社會的性質,顯而易見,這是一項重大的公共政策｡同時,這一政策也具備了公共政策通常所具有的典型特征,即公共性､合法性和權威性｡《辦法》一文是由財政部擬訂并經由國務院審議通過的,因而是合法的政府決定,體現了政府調節經濟社會的意志｡《辦法》又是由最高行政機關國務院頒布實施的,因而具有權威性｡從這一政策作用的對象分析,“國有股減持”是通過證券市場進行的,對證券市場的所有參與者都將產生影響,具有廣泛的公共性特征｡比如《辦法》中的第2條規定,“本辦法所稱減持國有股(包括國家股和國有法人股,下同)是指向社會公眾及證券投資基金等公共投資者轉讓上市公司(包括擬上市公司,下同)國有股的行為｡”[1]再比如《辦法》中的第5條規定“國有股減持主要采取國有股存量發行的方式｡凡國家擁有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投資者首次發行和增發股票時,均應按融資額的10%出售國有股;股份有限公司設立未滿三年的,擬出售的國有股通過劃撥方式轉由全國社會保障基金理事會持有,并由其委托該公司在公開募股時一次或分次出售｡國有股存量出售收入,全部上繳全國社會保障基金｡”[1]所引用條文中的“社會公眾”､“公共投資者”､“公開募股”和“全國社會保障基金”等字眼標識出這一政策的公共性含義｡

二､“國有股減持”的公共政策系統分析

依據公共政策學的理論框架,公共政策系統主要由系統的主體､系統的客體和系統環境三者所構成｡系統的主體是指直接或間接參與公共政策制定､實施､監督､調整和終結的個人､團體或機構等;系統的客體是指公共政策的作用對象,主要包括需要解決的社會問題和公共政策影響到的社會成員,在社會成員當中,既包括自然人,也包括機構､團體等法人;而系統環境指的是影響公共政策產生､存在和發展的一切外部條件的總和,包括自然環境､經濟社會環境､政治文化環境､現實中的各種制度安排以及國際環境等｡

(一)政策主體分析

我國國有資產實行“國家所有,分級管理,授權經營”[1]的原則｡因此,在整個國家范圍內,國務院是唯一代表國家行使國有資產所有權的法人｡該《辦法》所指“國有股減持”事實上是國有資產所有權的讓渡行為,國務院作為這一公共政策的行為主體是不言而喻的,而且這一《辦法》的制定､實施等過程都是經由國務院這一最高行政當局確認的,這就更凸顯了國務院的政策主體性質｡但是,問題的復雜性在于,除了少數特大型的中央直屬企業外,國有資產通常都是由國務院授權分級實施管理的｡財政部(含國資委)集中了全國意義上的國有資產的管理權能,通常所謂的部屬企業､省屬企業和市屬企業等也都是從國有資產“分級管理”的意義上來界說的｡因此,在中國,各相關部委､各級地方政府也都或多或少擁有國有資產的管理權能,而國有資產的直接經營則由經過授權的企業具體運作｡這樣,我國的國有資產管理體制就是由一系列長長的委托—鏈條所構成｡因此,除國務院以國有資產所有者的身份自然成為這一公共政策的行為主體外,財政部等相關部委和各級地方政府作為國有資產管理者以及擁有國有股份的上市公司作為國有資產的直接經營者也理應成為這一公共政策的行為主體｡然而,該《辦法》基本上是由財政部一家行為主體起草并報國務院批準的,它主要體現的是國有資產管理者之一的財政部的利益,而其他行為主體由于不能參與到《辦法》的起草工作,其利益訴求在《辦法》里難以得到合理表達｡因此,本來應該經由各利益主體相互博弈產生的《辦法》卻僅僅代表了某一部門的一孔之見,該《辦法》的實施效果也就可想而知｡一句話,政策主體的缺失是這一政策短命的根本原因｡

(二)政策客體分析

任何一項公共政策的出臺都是為解決社會上的某一公共問題而來,就“國有股減持”這一政策而言,問題似乎是明確的和清楚的,即“開拓社會保障資金新的籌資渠道”和“支持國有企業的改革和發展”[1]｡對于前者,通過在證券市場上變賣國有資產來彌補社保資金的缺口,開拓新的籌資渠道,似乎是“取之于民,用之于民”的理想選擇,但是,問題的關鍵在于,證券市場的參與者是一個特定的群體,《辦法》中的欲取之“民”與社保資金的受益者即欲用之于“民”是兩個不同的群體,這種大規模的“轉移支付”理所當然引起數千萬投資者的驚惶失措｡對于后者,投資者參與證券市場不但付出了高昂的交易成本(中國是證券市場交易成本最高的國家之一),而且中國證券市場在十多年的發展過程中上市公司對投資者的回報少得可憐(事實上的負回報)｡據統計,截至2003年底,國家從證券市場收取的印花稅高達2100億元,而上市公司對廣大投資者的分紅僅僅是600億元(未扣除20%的紅利稅)[2]｡這已經是最大限度“支持國有企業的改革和發展”了｡而社保資金的缺口也開始打起股民的注意,還美其名曰“支持國有企業的改革和發展”,投資者怎能不“用腳投票”呢?因此,這一公共政策所界定的問題不僅具有相當大的模糊性,而且帶有某種程度的欺騙性｡一句話,這一公共政策是“與民爭利”的政策｡

就這一政策所作用的社會成員來說,主要包括兩類:一類是證券市場上的各類投資者,如散戶､券商和證券投資基金等機構投資者;另一類是含有國有股份的上市公司｡從理論上分析,投資者作為上市公司的股東,他們同上市公司的利益相一致,但由于國有股東的絕對控股地位,普通投資者的利益很難得到有效保障,而證券市場上常常發生的大股東侵害中小股東利益的行為,主要是國有控股股東的“一股獨大”地位造成的｡因此,通過減持國有股,使股權進一步分散化,將逐步削弱國有股東的控股地位,優化上市公司的治理結構,從長遠看更有利于公司的發展｡但市場的運行與此恰恰相反,這不難理解｡對上市公司來說,國有股權的出讓是在不危機其控股地位的前提下進行的,而且減持國有股所得收入充作社保資金,上市公司作為國有資產的經營者不能從減持中得到任何收益,因此,它沒有積極性去推動這一政策的實施｡從黔輪胎和中國嘉陵國有股減持試點的不了了之即可看出這一點｡而對廣大投資者而言,他們首先選擇“減持”手中的股票同樣是理性的,因為無論是否“采取市場定價方式”減持國有股,面對占市場總股本三分之二以上的非流通股即將進入市場流通,在沒有新的大規模的資金介入的前提下,原有市場的供求均衡由于供方的增加而被打破,整個市場價值中樞的下移是必然的,而讓投資者以現有流通股價的所謂“市價”為那些非流通股買單更近乎巧取豪奪,市場的瘋狂下跌也就在所難免｡

(三)政策環境分析

從管理層選擇《辦法》出臺的背景分析,看得出是煞費苦心的｡2001年6月,我國股市正處于1999年“5•19”行情以來的高位｡從財政部的角度考慮,在這個時候實施“國有股減持”的政策,國有資產肯定能賣個好價錢,既能多籌集些社保資金,又實現了國有資產的保值增值,從而使國家利益最大化｡但是,這僅僅是財政部的一相情愿,證券市場以加速下跌來回應這種“國家利益最大化”的行為,并最終使該政策迅速流產｡這充分表明,當時的政策環境并不成熟｡其原因在于:其一,是由我國證券市場所固有的深刻矛盾決定的｡由于我國證券市場成立之初的錯誤定位,即服務于國企改革而不是通過證券市場發現價格,實現資源配置的合理化｡因此,在證券市場的制度設計上,不是按照國際慣例而是極富中國特色:即股東身份化,同股不同權｡同一公司不僅有國有股､法人股､社會公眾股,還有H股､B股等,而且國有股和法人股不允許上市流通｡因此,證券市場上上市公司的股票價格并不能反映上市公司的真實價值,可以這樣認為,我國證券市場是一個價格被完全扭曲的市場｡因此,所謂的按“市場定價方式”減持國有股從理論上就是不成立的｡這樣一來,問題就不在于是否應該減持國有股以及何時減持國有股,而在于扎扎實實進行我國證券市場的基礎性制度構造｡比如,確立某一個時間點,在此之后,所有新的公開發行上市公司實行全流通(目前進行的股權分置改革中所謂的“新老劃斷”即是此意),而不是讓“非流通”問題越積累越多從而成為尾大不掉之勢,更不應該急于將國有資產變現來強制使其實現“價值回歸”,因為這是對二級市場的參與者極不負責的做法｡其二,是由我國證券市場的投機性本質決定的｡由于我國證券市場初始的錯誤定位,在這樣一個價格被總體扭曲的市場上進行股票的買賣活動,根本上就是一種投機行為,吳敬璉先生2001年初關于股票市場是一個“大賭場”的論斷言之鑿鑿｡因此,在投機之風最為盛行(網絡泡沫,“莊家”充斥)的2001年6月,管理層不是去加強證券市場的基礎性制度建設,抑制瘋狂的投機行為,而是趁機拋出“國有股減持”這一重大公共政策,意圖高位變現國有資產“與民爭利”,就帶有明顯的國家機會主義性質,數千萬市場參與者當然不會買賬｡其三,政策環境的不成熟還表現在這一公共政策的形成不是由各相關利益主､客體充分協商,討價還價的產物,而是市場經濟條件下部門壟斷的結果｡前面已經論及,《辦法》一文是國務院委托財政部起草的,財政部作為國有資產的授權管理者,負有國有資產保值增值的重任,因此,對財政部而言,國有資產賣的價位越高越好,即實現其部門利益的最大化,《辦法》一文充分反映了這一點｡但是,關鍵問題在于,“國有股減持”是通過證券市場進行的,涉及到千千萬萬市場參與者的利益,《辦法》一文反映不出他們的利益取向,顯然是“一葉障目,不見森林”,這一政策遭到抵制也就順理成章｡另外,前期“國有股減持”在黔輪胎和中國嘉陵上試點的不成功也表明政策環境的欠成熟｡

三､結論

綜上所述,由于“國有股減持”這一公共政策在制定和實施過程中對其他政策主體利益的漠視和缺少政策客體的公眾參與以及政策環境的不成熟,最終導致了該項公共政策的徹底失敗,不僅嚴重損害了市場參與各方的利益,也大大降低了管理層的公信力,是一個多方共輸的政策結局｡其中最核心的問題是政策制定和實施過程中的“單邊主義”行為｡從2001年10月22日該政策被暫停執行到2002年6月23日該政策被正式終結,其間長達8個月的時間里,盡管管理層公開向全社會廣泛征集有關“國有股減持”的方案(其中不乏優秀者),但是管理層始終未能對政策進行相應的調整與修正,這種“不作為”在使該項政策被完全終結的同時,也錯過了對我國證券市場進行結構性調整和基礎性制度構造的良好契機｡目前正在進行的股權分置改革則是我國證券市場在相當程度上被“推倒重來”的結果｡“國有股減持”作為當時市場參與各方的“集體記憶”為我們今后諸多公共政策的制定提供了一面鮮活的教材｡

參考文獻:

[1]減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法

[2]蔡慎坤.中國股市走近生死邊緣亟待真正的推倒和重來[N].證券導報,2005-01-31.