從公共政策看公民利益表達(dá)機(jī)制

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當(dāng)代我國(guó)利益表達(dá)機(jī)制的缺陷

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著民主化進(jìn)程的不斷加快，社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制正在逐步完善，但是，已經(jīng)形成的利益表達(dá)機(jī)制的缺陷也很明顯，直接影響了政府公共政策的合理性。尤其是強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體在利益表達(dá)上的不平等地位和對(duì)政治系統(tǒng)影響上的差異，已成為影響政府科學(xué)民主決策的關(guān)鍵性因素。1．利益表達(dá)主體的權(quán)利意識(shí)缺乏，使得利益表達(dá)的意愿難以如愿。有些利益表達(dá)主體的文化水平、自身素質(zhì)不高，信息來(lái)源與交流不暢通，對(duì)法律知識(shí)缺乏了解，因而限制了利益表達(dá)主體的眼界，使其對(duì)自己的權(quán)益及其表達(dá)缺乏自覺(jué)性，對(duì)自己利益受侵犯的事件往往采取忍氣吞聲或消極抵抗的做法，而不是通過(guò)正當(dāng)?shù)那老蛴嘘P(guān)方面提出自己的合理要求。在政治共同體中，究竟怎樣在思想觀念上建構(gòu)自我，以什么樣的方式對(duì)身處其中的復(fù)雜的政治關(guān)系進(jìn)行體驗(yàn)、認(rèn)知和評(píng)價(jià)，不同的成員有不同的取向和做法。在西方，個(gè)人作為利益表達(dá)的主體是國(guó)家政治過(guò)程中的普遍現(xiàn)象，因?yàn)閭€(gè)人作為自身利益表達(dá)者具有“持續(xù)的重要性”，“個(gè)人也可能在范圍較廣的問(wèn)題上試圖表達(dá)自己的意見(jiàn)”。[7]在中國(guó)，廣大利益表達(dá)主體受幾千年來(lái)封建文化的影響，普遍缺乏參與意識(shí)、自主意識(shí)和利益表達(dá)意識(shí)，因而當(dāng)自身權(quán)益受到侵害時(shí)，無(wú)法或不愿意在自愿的基礎(chǔ)上建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益團(tuán)體，通過(guò)正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)渠道表達(dá)自己的利益需求。2．利益表達(dá)的非均衡性，使得利益表達(dá)平等權(quán)利難以落實(shí)。公民利益表達(dá)能力的差異源于不同的利益表達(dá)主體的發(fā)育程度，以及所擁有的政治資源的多寡。政治資源多種多樣，最明顯的是財(cái)富、人數(shù)、文化水平、威望、職位、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及談判技巧等。我國(guó)利益表達(dá)主體的利益表達(dá)能力呈現(xiàn)不平衡狀態(tài)，表現(xiàn)為城市居民高于農(nóng)村居民，文化層次較高的人高于文化層次較低的人，較多接觸政治的人高于較少接觸政治的人，團(tuán)體利益表達(dá)高于個(gè)體利益表達(dá)。此外，利益表達(dá)主體的組織化發(fā)育也不平衡。主要表現(xiàn)為弱勢(shì)群體的利益表達(dá)組織發(fā)展滯后，強(qiáng)勢(shì)階層的利益表達(dá)組織發(fā)展迅速。比如，工會(huì)組織本來(lái)是協(xié)調(diào)勞資雙方利益紛爭(zhēng)、維護(hù)職工利益、向黨和政府進(jìn)行利益表達(dá)的重要組織，但目前，我國(guó)工會(huì)組織的上述政治功能未能充分發(fā)揮，無(wú)法有效代表工人與雇主進(jìn)行集體談判、簽訂勞動(dòng)合同以及進(jìn)行維權(quán)訴訟，沒(méi)有成為切實(shí)有效的利益表達(dá)組織或表達(dá)渠道。再比如，農(nóng)民群體缺少自己的專(zhuān)門(mén)組織，農(nóng)村村民自治性組織———村民委員會(huì)在表達(dá)農(nóng)民的利益時(shí)作用很有限。根據(jù)我國(guó)村民委員會(huì)組織法，村民委員會(huì)有權(quán)向政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。但由于受傳統(tǒng)體制的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對(duì)村民委員會(huì)行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)時(shí)往往仍把它作為下屬機(jī)構(gòu)對(duì)待，忽視村民委員會(huì)的自治性質(zhì)。3．利益表達(dá)體制不完善，使得利益表達(dá)的傳輸渠道不夠暢通。利益表達(dá)的前提是社會(huì)利益分化及在此基礎(chǔ)上形成的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)。利益表達(dá)的多樣化來(lái)源于利益表達(dá)主體的多元化。隨著我國(guó)30多年改革開(kāi)放的進(jìn)程，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所形成的特定社會(huì)利益格局逐漸解體，在市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勝劣汰與社會(huì)轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)調(diào)整中，社會(huì)利益群體發(fā)生了急劇分化。由于不同的利益群體在社會(huì)階層中所處的地位不同，導(dǎo)致他們各自所表達(dá)的重點(diǎn)和關(guān)注的中心不同，需要有不同的利益表達(dá)渠道來(lái)滿(mǎn)足利益表達(dá)多元化的需要。目前，我國(guó)的公民利益表達(dá)渠道與我國(guó)利益表達(dá)主體多元化的發(fā)展趨勢(shì)存在差距。利益表達(dá)的渠道設(shè)置不盡合理，一些環(huán)節(jié)存在著障礙，從而影響了利益表達(dá)渠道的暢通和利益表達(dá)信息的傳遞及處理。比如，雖然我國(guó)的信訪機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成了一個(gè)巨大網(wǎng)絡(luò)，成為利益表達(dá)的重要專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)，但是，信訪制度的下端和上端呈現(xiàn)出嚴(yán)重的斷裂。在信訪制度的下端，一些地方政府視上訪者為“刁民”，甚至用高壓手段對(duì)待上訪者，導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的弱勢(shì)利益群體不信任信訪制度，下層利益訴求無(wú)從上達(dá)。同時(shí)由于信訪機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)職能部門(mén)的約束力，大部分信訪事項(xiàng)最終無(wú)法解決，[8]信訪制度的功能面臨越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。4．非制度化利益表達(dá)增多，利益表達(dá)的非理性行為凸現(xiàn)。如果把政治體系當(dāng)做一個(gè)整體來(lái)看，人們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，利益表達(dá)結(jié)構(gòu)和方式的急劇變化很可能是其他變化所引起的。在這些變化中，政治資源的分配很重要。因?yàn)椤皥?jiān)持連續(xù)不斷的利益表達(dá)，其耗費(fèi)是很大的，勉強(qiáng)能維持計(jì)生的集團(tuán)和個(gè)人可能無(wú)力承擔(dān)。而且，如果集團(tuán)沒(méi)有什么政治資源，他們很可能就會(huì)認(rèn)為，利益表達(dá)，至少通過(guò)正常途徑進(jìn)行表達(dá)，是一種希望渺茫的過(guò)程，可能得不償失。在貧富之間存在巨大鴻溝的社會(huì)里，正規(guī)的利益表達(dá)渠道很可能是由富人掌握的，而窮人要么保持沉默，要么是時(shí)而采取暴力的或激進(jìn)的手段來(lái)使人們聽(tīng)到他們的呼聲。”[1]在我國(guó)，對(duì)于那些在利益格局中處于不利地位的階層來(lái)說(shuō)，由于受自身?xiàng)l件的限制加之利益表達(dá)渠道的不通暢，制約了他們的利益表達(dá)方式和行為，因而當(dāng)他們難以通過(guò)正式的利益表達(dá)渠道表達(dá)自己的利益要求或利益表達(dá)無(wú)效時(shí)，會(huì)轉(zhuǎn)而采取非理性的利益表達(dá)方式，比如非法集會(huì)游行、圍堵和沖擊黨政機(jī)關(guān)、阻塞交通等。對(duì)此，若地方政府采用過(guò)激的方式應(yīng)對(duì)，則可能進(jìn)一步加重這種行為的程度，甚至演化為群體性對(duì)抗事件，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅。

完善我國(guó)公民利益表達(dá)機(jī)制的路徑選擇

完善的利益表達(dá)機(jī)制有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。當(dāng)前要盡快完善公民利益表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同利益群體利益表達(dá)權(quán)利的平等、利益表達(dá)渠道的暢通、利益表達(dá)作用的有效。1．積極發(fā)展社會(huì)主義民主，實(shí)現(xiàn)政治生活的現(xiàn)代化。作為一種制度安排，政治民主是公眾參與社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)利益訴求的手段和途徑。要處理好政治結(jié)構(gòu)分化和政治結(jié)構(gòu)整合之間的關(guān)系。政治現(xiàn)代化過(guò)程中必然要發(fā)生政治結(jié)構(gòu)的分化，其積極作用是帶來(lái)政治功能的專(zhuān)門(mén)化，催生出的新的政治主體成為開(kāi)拓新的利益表達(dá)渠道的重要力量、疏通原有的利益表達(dá)渠道,使其能夠更加有效地發(fā)揮作用、提高政治系統(tǒng)回應(yīng)不同群體利益表達(dá)的能力。政治結(jié)構(gòu)分化總是伴隨政治系統(tǒng)整合。政治系統(tǒng)的整合不僅可以弱化政治結(jié)構(gòu)分化所帶來(lái)的負(fù)面影響，而且可以加速政治民主化的進(jìn)程，有效地防范強(qiáng)勢(shì)群體擴(kuò)張利益表達(dá)權(quán)利，維護(hù)弱勢(shì)群體和中勢(shì)群體的利益表達(dá)權(quán)利。政治系統(tǒng)的整合必須建立在政治結(jié)構(gòu)充分分化的基礎(chǔ)之上。如果沒(méi)有政治結(jié)構(gòu)的充分分化,就難以建立起有效的社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制。2．積極培育公民社會(huì)，加快民間組織發(fā)展的步伐。除了正式的表達(dá)渠道外，社會(huì)利益表達(dá)還可以通過(guò)中介組織、社團(tuán)、協(xié)會(huì)等各種社會(huì)組織進(jìn)行。社會(huì)組織將個(gè)體利益訴求整合為組織化的群體訴求，理性地向政府表達(dá)群體意愿，緩解了政府調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系的壓力。所以，要加快培育和發(fā)展市民社會(huì)，大力培育具有自主性、自治性、志愿性、非政府性的民間組織，通過(guò)市民社會(huì)的完善來(lái)激活公共政策利益表達(dá)的動(dòng)力機(jī)制。政府要有意識(shí)地重點(diǎn)培養(yǎng)和扶持弱勢(shì)群體建立社會(huì)組織，并以法律的形式明確規(guī)定這些組織的地位、功能和運(yùn)作程序，為其提供有利的制度保障，使其能夠及時(shí)有效地代表弱勢(shì)群體向公共政策制定部門(mén)表達(dá)意愿。對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體利益集團(tuán)的利益表達(dá)行為，要通過(guò)制度建設(shè)加以規(guī)范，避免強(qiáng)勢(shì)群體左右政府公共政策的現(xiàn)象，使不同群體形成和諧的利益關(guān)系，保證公民社會(huì)的健康發(fā)展。3．積極培育公民政治文化，增強(qiáng)利益主體表達(dá)意識(shí)。阿爾蒙德把政治文化分為鄉(xiāng)里型政治文化、臣民型政治文化和參與型行政文化。其中，臣民型政治文化被描述為：“所謂順從者，就是已成為政治體系組成部分的、并對(duì)政治體系施加于他們生活的影響或潛在影響有所認(rèn)識(shí)的公民。但是他們對(duì)自己在政治中作用的看法卻仍然是順從者的看法，也即他們受政府行動(dòng)的影響而不是積極地去影響政府的行動(dòng)。”[1]中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展正在由臣民型政治文化向參與型政治文化過(guò)渡。參與型政治文化存在于較發(fā)達(dá)的社會(huì)，其特點(diǎn)是公民積極地參與政治生活，視自己為政治主體的積極成員，他們對(duì)自己的義務(wù)和權(quán)利有明確的意識(shí)，在任何層次上都存在對(duì)政治體系的評(píng)價(jià)和批評(píng)。通過(guò)培養(yǎng)公民型政治文化，可以增強(qiáng)不同利益群體在社會(huì)政治生活中的主體意識(shí)，也才會(huì)更加自覺(jué)地、主動(dòng)地把它表達(dá)出來(lái)，并想方設(shè)法地對(duì)政府的公共政策施加影響。4．積極完善表達(dá)機(jī)制，拓寬利益主體表達(dá)渠道。必須不斷完善利益表達(dá)機(jī)制，拓展利益表達(dá)的渠道，清除利益表達(dá)的障礙，理順不同渠道和不同環(huán)節(jié)的關(guān)系。一是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度，從制度層面上為民眾表達(dá)利益訴求做出制度性安排。目前需要做的是在各級(jí)人大、政協(xié)中，增加能夠代表弱勢(shì)群體利益的代表或委員的比例；二是完善信訪制度，建立暢通的利益表達(dá)機(jī)制，提高弱勢(shì)群體利益表達(dá)的話(huà)語(yǔ)權(quán)。要改進(jìn)政府部門(mén)的信訪工作方法，增強(qiáng)工作針對(duì)性，廣開(kāi)言路，傾聽(tīng)社會(huì)各界呼聲。各級(jí)政府要建立信訪工作責(zé)任制，督促信訪工作的有效開(kāi)展，對(duì)于失職、瀆職的信訪人員要嚴(yán)格按照法律、法規(guī)和有關(guān)條例對(duì)其追究責(zé)任；三是完善立法聽(tīng)證制度。立法聽(tīng)證制度是公眾利益表達(dá)的有效途徑，立法過(guò)程實(shí)質(zhì)上是利益整合、協(xié)調(diào)與平衡的過(guò)程。決策者應(yīng)當(dāng)通過(guò)深層次大范圍的改革，為每個(gè)社會(huì)階層群體的權(quán)益表達(dá)創(chuàng)造有利的制度條件，提供一個(gè)更為民主和透明、參與更為便利的立法程序規(guī)則，從而促進(jìn)和激勵(lì)公眾參與的積極性，并提高其利益表達(dá)的有效性。5．積極推進(jìn)權(quán)利平等，實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)方式理性化。社會(huì)的公平正義有利于增強(qiáng)民眾對(duì)政府的認(rèn)可和擁護(hù)，增強(qiáng)政治統(tǒng)治的合法性，也為公民采取正當(dāng)?shù)耐緩絽⑴c政治提供了最基礎(chǔ)的保障。公平正義原則的核心思想是強(qiáng)調(diào)國(guó)家通過(guò)自己的強(qiáng)制性力量，保證弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利的平等和利益表達(dá)機(jī)會(huì)的平等。要使不同的群體都享有平等的利益表達(dá)權(quán)利，必須消除現(xiàn)實(shí)中存在的強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體在話(huà)語(yǔ)權(quán)上的不平等。為了保證利益表達(dá)能夠有序地進(jìn)行，必須建立完善的利益表達(dá)制度。政府要根據(jù)不同群體，尤其是弱勢(shì)群體利益表達(dá)的需要，不斷完善社會(huì)利益表達(dá)制度的規(guī)范體系，不僅要把公民利益表達(dá)納入制度化的軌道，而且要在尊重憲法和有關(guān)法律對(duì)公民利益表達(dá)權(quán)利規(guī)定的前提下，用法律的形式對(duì)公民利益表達(dá)的內(nèi)容、范圍、方式予以規(guī)定。用法律來(lái)調(diào)整、規(guī)范公民的利益表達(dá)，使公民的利益表達(dá)經(jīng)常化和秩序化，最終實(shí)現(xiàn)公民依法進(jìn)行利益表達(dá)，政府對(duì)公民的利益表達(dá)依法做出回應(yīng)。

本文作者：苗貴安工作單位：淮安市行政學(xué)院