有關分稅制問題與對策

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論文關鍵詞:分稅制財權事權轉移支付制度

論文摘要：分稅制是以政府間事權及支出責任的劃分為前提,以政府間各種形式的稅收劃分為核心內容,輔之以政府間轉移支付制度的分級財政管理體制。我國自1993起開始實行分稅制改革,已取得重大成效,但在政府間事權、財權劃分及轉移支付制度設計方面仍存在亟待解決的現實問題,因此要完善我國的分稅制財政體制需要從這三個方面采取相應對策。

分稅制是依據市場體制下公共財政的基本原理,以政府間事權及支出責任的劃分為前提,以政府間各種形式的稅收劃分為核心內容,輔之以政府間轉移支付制度的分級財政管理體制。分稅制的實施既是一國政府實施行政管理的需要,又是一國依法理財思想在財政管理體制方面的體現。我國自1994年1月1日起對各省、自治區、直轄市及計劃單列市實行分稅制財政管理體制。雖然我國分稅制改革取得重大成果,尤其是財政收入得到快速增長,但分稅制在運行中也逐漸顯露出了許多不可回避的矛盾和問題,本文擬對此作些分析并提出完善對策。

一、我國分稅制財政體制存在的問題

(一)政府間事權劃分以及相應的支出責任范圍的劃分缺乏合理界定

1、政府與市場的關系有待于進一步明確。社會主義市場經濟體制下,應由市場在資源配置中起基礎性作用,政府發揮拾遺補缺的作用,但事實上我國政府與市場的關系遠沒有理順:一是政府“缺位”,該管的沒有管起來,如對基礎教育、基礎科學、衛生保健、農業等投入不足;二是政府“越位”,不該管的管了,主要表現在財政尚未退出盈利性經營領域,繼續實行企業虧損補貼和價格補貼等。

2、各級政府間的事權界定過于粗略,而且側重于按照行政隸屬關系劃分事權。由于政府間事權范圍只是作了原則性劃分,不夠具體和細化,由此導致各級政府財政之間的支出范圍不能清楚界定,存在“剪不斷、理還亂”的“你中有我、我中有你”的尷尬局面。

3、地方政府間支出效益外溢的問題沒有合理解決。政府間事權劃分應本著區域性原則、受益性原則和效率性原則來進行,但某地政府職責范圍內的公共服務項目,其受益范圍超出本地政府的管轄區域,為協調各轄區間關系,中央與地方政府之間以及地方各級政府之間應設立轉移支付機制,但我國目前的轉移支付機制還不健全。

(二)財權劃分方面存在的問題

1、稅收收入劃分的分配目標與調節目標存在矛盾。現行分稅制要實現的分配目標是提高中央財政收入占財政總收入的比重,確立中央財政在財政分配體系中的主導地位,淡化原有包干體制下地方政府片面追求產值,盲目發展高稅產業的傾向,改變區域間產業結構趨同的局面,實現資源的優化配置,促進產業結構達到優化。在實踐中要實現以上兩個目標,必須設計科學的分稅方案,避免出現兩個目標顧此失彼,相互矛盾的情況。而在我國現行體制下,實現資源優化配置的調節目標主要是采用將增值稅的75%和全部的消費稅劃歸中央,將營業稅、農業稅等劃歸地方,以抑制地方盲目發展高稅產品,片面追求產值的傾向,并調動地方發展農業和第三產業的積極性。從分配的角度來看,如果地方順應調節目標的要求,淡化對產值的追求并減少應繳消費稅產品的生產,則增值稅與消費稅的稅收收入必然減少,提高中央財政收入比重這一分配目標也就無法實現。而地方只有在完成增值稅和消費稅的任務后才能獲得稅收返還并參與增量分成。這就使許多地方為保基數并多分增量,不得不維持原有產業格局,繼續發展高稅產品,這就與分稅制改革中優化資源配置、調整產業結構的調節目標相矛盾。

2、稅種劃分不合理。在市場經濟條件下,中央政府與地方政府在承擔社會公共事務,管理經濟等方面有不同的事權側重點,這些事權上的差異必須通過稅種的合理劃分來實現,將適宜于實現中央政府事權的稅種劃歸中央,將有利于地方事權實現的稅種劃歸地方。

城市維護建設稅是以增值稅、消費稅、營業稅的稅額為計算依據,本身并沒有特定的征稅對象,而是隨上述三稅的征收同時征收,實際上是一種附加稅。按照受益原則,城建稅應劃為地方稅,以便為城市基礎設施建設和維護籌措資金,但我國的城建稅并不是嚴格意義的地方稅,銀行總行、鐵道部、保險總公司的城建稅劃給中央,這不符合受益原則。固定資產投資方向調節稅劃為地方稅也不利于強化中央政府的宏觀調控功能。

還有,目前我國的稅制建設方面也有不足之處:印花稅、城鎮土地使用稅、房產稅、車船使用稅仍然沿用稅制改革以前的稅制,一些內容已經不符合時代的要求;遺產稅和贈與稅、社會保障稅、環保稅等應開征的稅種卻遲遲沒有開征。

3、稅權劃分不合理。稅權是政府管理涉稅事宜的所有權利的統稱,主要包括稅收立法權、司法權、執法權。而執法權主要包括稅收組織征收管理權、稅款所有權(支配權)。分稅制財政管理體制的實質就是通過對不同稅種的立法權、司法權、執法權在中央與地方政府之間進行分配,以求實現財權與事權的統一。但我國目前現行的分稅制財政管理體制中,稅權的劃分存在嚴重缺陷:(1)稅收立法權過于集中。中國的稅收立法權全部集中在中央,地方沒有稅收立法權。立法權全部集中于中央則不利于地方因地、因時制宜的調控地方經濟、社會的發展;(2)稅收征收管理權的劃分不合理。地方政府不僅沒有稅收立法權,而且不能掌握稅目、稅率的調整權及開征、停征權。

4、地方稅制體系過于薄弱。目前,我國地方稅制結構不合理,缺少主體稅種。地方財政特別是基層財政功能弱化,而地方稅由于規模小、彈性小而不能提供足夠的財力保證。這成為影響我國構建規范、科學、合理的分稅制財政體制的重要制約因素。

(三)轉移支付制度不夠科學。在我國現行的分稅制中,規范的轉移支付制度并未建立起來,中央對地方的轉移支付主要是通過稅收返還來進行。稅收返還為保護既得利益而與增值稅和消費稅的增長直接掛鉤,但這種方式扭曲了轉移支付制度的功能。在這種方式下,地方從中央獲得的轉移支付數額取決于基期年的實際收入數額,而不是履行其職能所需的財力需求與其自身收入水平之間的差額。地方經濟越發達,基期收入越多,“兩稅”增長越快,則獲得的轉移支付越多,反之則相反。這就使得轉移支付制度不能發揮縮小地區收入水平差距的功能,反而推動地區收入水平差距的擴大。由于受到中央財力的制約,自1995年開始推行的按因素計量法設計的過渡時期轉移支付制度則難以取得明顯效果。

二、完善我國分稅制的對策

(一)轉變政府職能,合理劃分政府間的事權和支出范圍

1、按照效率原則劃分政府與市場的責任邊界。只有在市場失靈的領域而且只有在政府干預可以提高資源配置效率的前提下,政府干預才是必要的,堅決防止和糾正政府的“越位”和“缺位”,界定清楚政府作為整體所應承擔的事權和支出責任,這是明確劃分政府間事權和支出范圍的前提。

2、按照區域性、受益性、效率性原則劃分中央政府與地方政府以及地方各級政府之間的事權。區域性原則是指根據公共產品的區域性特征來劃分政府間事權;受益性原則即根據公共產品的受益范圍來劃分政府的社會管理事權;效率性原則即根據公共產品的配置效率來確定其管理權的歸屬。

3、通過立法規范各級政府的權、責、利關系。要完善我國的分稅制,理順政府間權、責、利關系,需要發揮法律的約束作用,要以憲法為基礎,通過完善預算法、稅法等法律、法規,強化法律約束,從而為分稅制運行提供法律保證,使分稅制財政體制能夠保持相對穩定,并成為各級政府所應遵循的行為規則。

(二)合理劃分政府間的財權

1、對稅種劃分進行調整。根據事權與財權相結合的原則,按稅種劃分中央與地方的收入需要對我國分稅制目前的稅種劃分作出必要調整。按照分稅的基本原則,維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種應劃為中央稅,按照這一要求,個人所得稅、固定資產投資方向調節稅應劃為中央稅;同經濟發展直接相關的主要稅種應劃為中央與地方共享稅;將適合地方征管的稅種劃為地方稅。如城市維護建設稅作為為地方從事城市基礎設施投資、建設提供資金來源的重要稅種,應劃為地方稅,中央不應挖走這一塊。

2、合理劃分政府間的稅權。中央應賦予地方一定的稅收立法權,除了一些涉及全國統一和企業平等的重要稅種由中央立法外,允許地方政府根據各地稅源情況擁有開設地方性稅種的權力,以擴大地方稅收規模。同時,做好“費改稅”工作,將預算外資金逐步納入稅收體系,增強地方政府預算平衡的能力。

3、進一步完善地方稅制體系。建立完善的中央與地方兩套稅收體系是分稅制的重要內容。目前,我國地方稅制體系不完善,難以保障各級政府都有穩定的財政收入,因此應進一步開辟地方稅稅源。適時的根據經濟發展狀況出臺一些新的稅種。如針對我國目前社會保障體系不健全、保障經費管理分散、城鎮失業人員增多、貧富差距增大的趨勢,適時開征社會保障稅,可滿足地方政府完善社會保障制度的資金需求。

(三)完善政府間的轉移支付制度。分稅制不僅是形式上按稅種劃分收入,而是要實現各級財政財權與事權相統一。從這個意義上講,建立規范的轉移支付制度,是實行分稅制財政管理體制的核心。第一,應以“分級管理,逐級轉移”的原則,建立中央、省、市、縣、鄉政府間的轉移支付體系;第二,應清理原體制下的結算事項,取消定額補助(或上解)和按1993年基數返還的做法,調整不合理因素,建立新型的稅收返還體系;第三,應摒棄采用基數法測算標準收入的做法,嚴格按標準稅基和標準稅率測算各地標準收入,不斷調整和充實確定標準支出的客觀因素,將地理條件、物價水平、人均財政收入等因素對標準支出的影響納入標準支出測算體系。通常人均財政收入高的地區,其居民對政府的公共服務水平的要求相應較高,政府的支出需求也較大。考慮這一因素對財政支出的影響,有助于實現地區之間公共服務水平的相對均衡;第四,擴大轉移支付規模,健全轉移支付體系,使轉移支付規模與財政集中度提高相適應;第五,應將分散在政府各部門的專項撥款逐步納入轉移支付制度調整的范圍,提高專項撥款的科學性、公正性和效益性;第六,應注重強化轉移支付制度的立法工作,要用法律手段保障轉移支付制度的規范性和嚴肅性。