有關不公平稅收形成原因及管理

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論文關鍵詞：稅收競爭不公平稅收競爭圍欄效應稅收管理

論文摘要：稅收競爭是政府作為促進經(jīng)濟活動的有力工具之一。然而過度的稅收競爭不僅不會促進經(jīng)濟的發(fā)展，更會帶來國家稅收的大面積流失。不公平稅收競爭是過度的稅收競爭造成的負面效果，國際社會已對此有了廣泛的關注。文章在闡述不公平稅收競爭的種種表現(xiàn)形式的基礎上，分析了造成不公平稅收競爭的形成原因，并進一步提出相應的管理對策，以便防止稅收流失。強化稅收管理。

稅收競爭是近年來才出現(xiàn)的一個詞匯，是指不同的政府主體通過競相降低有效稅率或實施稅收優(yōu)惠政策，以吸引經(jīng)濟資源的一種競爭策略。稅收競爭按其地域可分為國際稅收競爭和國內稅收競爭；按其產生的效果分為正當競爭(又稱為有序競爭、無害競爭)和不正當競爭(又稱為無序競爭、有害競爭)。人們一說到稅收競爭，更多地考慮到國際間的稅收競爭。其實在現(xiàn)行財政體制下，我國內部的稅收競爭更應引起我們的重視。

雖然黨中央和國務院三令五申，稅權統(tǒng)一集中在中央，各地和各級政府都無權擅自出臺稅收優(yōu)惠政策。然而．分稅制的實施，各級政府分別承擔了改革開放、穩(wěn)定發(fā)展的重大任務。為招商引資、財政增收、增加就業(yè)、促進發(fā)展，各地各級政府競相使用稅收優(yōu)惠政策．使得國內稅收競爭日趨無序化、惡性化。另外由于自然人個體在不公平稅收競爭中鉆政策的空子，出現(xiàn)了不屬于國家政策范圍內的大量稅收流失，導致負面效應的產生，阻礙了經(jīng)濟正常運行。

一、不公平稅收競爭的特征及表現(xiàn)

據(jù)1998年0E(公布的《有害稅收競爭：一個正在出現(xiàn)的全球性問題》(簡稱OECD報告)中指出，不公平稅收競爭的四大特征：

一是無稅或實際稅率很低。即政府提供免稅或僅有名義稅率而實際稅率卻很低二是制度的圍欄效應。即優(yōu)惠稅制限定在特定的范圍之內．．依范圍的不同可將其國內經(jīng)濟予以部分或全部隔離三是缺乏透明度。立法和行政規(guī)定缺乏透明度，不但有助于投資者避稅，更助長非法活動的猖獗，例如逃稅、洗錢等四是缺乏有效的信息交換使得法人和自然人得以逃避稅務機關的稽查。不公平稅收競爭在稅收征管活動中的表現(xiàn)形式則更多：

l．突破現(xiàn)行稅法規(guī)定，各種任意減免的承諾在一些地方暗地里執(zhí)行出現(xiàn)了所謂的稅收流失。稅收流失是指在一定的稅收制度奈件下國家對所有經(jīng)濟活動所產生的收入應征收而未征收到的稅款。稅收流失主要包括納稅人偷稅、騙稅、抗稅、欠稅、避稅和漏稅等造成的稅收流失。特別是納稅人違背稅收立法本意，利用征稅方信息不靈。通過資金轉移、費用轉移、成本轉移、利潤轉移等手段躲避納稅義務，以達到少納稅和不納稅的目的。

2．變相“先征后返”，對企業(yè)已經(jīng)繳納的稅款以財政獎勵或補貼的名義返還給企業(yè)。

3．允許一些企業(yè)打上高新技術企業(yè)、新辦第三產業(yè)企業(yè)、校辦企業(yè)、福利企業(yè)等招牌，從而享受國家規(guī)定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。

4．地方保護主義嚴重，對內嚴守稅源，行政干預生產要素的流動，特別是不讓外地產品進入本地市場，以免出現(xiàn)稅負內溢。處于競爭中的地方政府就像是一個企業(yè)，其官員就像企業(yè)經(jīng)理人謀求市場份額和利潤一樣謀求自己轄區(qū)的可控制資源和相對競爭能力。

二、不公平稅收競爭的形成原因

l稅收法律體系不健全、不規(guī)范。稅收法律體系不健全、不規(guī)范，稅收執(zhí)法力度不夠是不公平稅收競爭的政策原因。1994年稅制改革后，我國的稅收制度進一步改進，但是現(xiàn)實生活中，我國稅收法律體系的建設仍不夠完善，存在許多不足與缺陷。主要表現(xiàn)在：一是法律體系內部存在重大缺陷現(xiàn)行稅法形式體系不完善，沒有一部稅收基本法，也沒有相配套的稅務違章處罰法、稅務行政訴訟法等：二是現(xiàn)行稅法立法檔次太低，許多稅種都是依據(jù)國務院頒布的暫行條例開征，稅收立法呈現(xiàn)立法行政化趨勢，稅法的權威性和透明度不夠三是現(xiàn)行稅法存在不合理之處，操作性較差。如增值稅的視同銷售的規(guī)定、關聯(lián)企業(yè)轉移定價的規(guī)定等在實際的稅收征管中操作難度都相當大；內外資企業(yè)所得稅存在較大稅收優(yōu)惠差異；個人所得稅稅率檔次劃分不合理等等。同時。稅務機關的執(zhí)法獨立性較差。《征管法》雖然有稅收保全和強制執(zhí)行的規(guī)定，但由于需要工商、銀行等相關部門的配合和支持，這些規(guī)定往往得不到落實。導致稅收資本流向的扭曲，稅收流失嚴重，形成不公平稅收競爭。

2．公民納稅意識淡薄。我國經(jīng)濟目前正處在轉軌時期，舊的以道德為核心的社會約束機制逐漸淡化，而新的以法制為核心的公民意識約束機制尚沒有建立起來，在這個過程中就出現(xiàn)了一個所謂的意識約束真空，：由于自我約束意識的缺乏，在稅收制度不健全的情況下，各利益主體在追逐利益最大化的過程中極易偏離正確的方向，這是不公平稅收競爭產生的源泉。同時，在一些落后地區(qū)，人們對納稅義務表現(xiàn)出一種無意識的淡漠，在發(fā)生應稅行為或取得應稅收入時，一般很少意識到要申報納稅。

3．稅收征管水平低下。我國現(xiàn)行的稅收征管模式是l997年開始實行的，以申報納稅和優(yōu)化服務為基礎，以計算機網(wǎng)絡為依托，集中征收、重點稽查的征管模式。該模式在運行中忽視了稅收管理的重要性，稅收管理執(zhí)法規(guī)范不統(tǒng)一，使征收與稽查之間的管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)了空擋，稅收政策沒有充分發(fā)揮其作用，征、管、查脫節(jié)的矛盾日益突出，形成了“重征收輕管理、重稽查輕管理”的錯誤認識。這一現(xiàn)狀致使監(jiān)管機構對稅源監(jiān)管的能力下降，監(jiān)督機制弱化，人為因素形成的“避稅港”造成了稅收流失和腐敗的滋生。稅收管理手段落后也是導致我國稅收管理質量較低的因素之一。據(jù)統(tǒng)計2002年底全國稅務登記戶數(shù)國稅為12ll萬戶，地稅1500萬戶，而工商營業(yè)執(zhí)照登記戶數(shù)是3500多萬戶，扣除兩者登記范圍和管理的差異后，仍有相當一部分納稅人游離于稅務管理之外，未被納入監(jiān)控范圍

同時，計算機依托功能沒有有效發(fā)揮。全國稅務系統(tǒng)雖然配備了20多萬臺計算機，但地區(qū)之間分配不平衡，且網(wǎng)絡建設的完善程度受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況制約而參差不齊。大多數(shù)地區(qū)的稅收管理工作僅限于以電腦代替手工勞動，還沒有實現(xiàn)與銀行、工商行政管理部門、海關、企業(yè)等的聯(lián)網(wǎng)。計算機信息共享、管理監(jiān)控、決策分析的功能沒有完全發(fā)揮出來，加之稅務人員素質不高，又大大降低了計算機的使用效率。

4．稅務人員素質偏低，行政監(jiān)督機制不完善。提高稅務人員的綜合素質是稅務機關隊伍建設的一個重要內蓉。部分稅務人員素質低下。執(zhí)法方式簡單粗暴，存在著“官本位”意識，將納稅人看做是管理對象，而不看成是自己的服務對象，惡化了征納關系。少數(shù)稅務人員政治素質低，以權謀私，收“關系稅”、“人情稅”，使國家稅收流入私囊有些稅務人員業(yè)務素質差，影響了稅收管理的效率和質量。有的稅務人員法制觀念淡薄，隨意性大，造成近年來稅務行政復議案件的增多：有的稅務人員知法犯法，與不法分子勾結合謀逃稅，造成極壞的社會影響．

三、不公平稅收競爭產生的后果

1．稅基侵蝕。稅基侵蝕是衡量理論稅基與實際稅基偏差程度的指標，這一指標既體現(xiàn)稅制本身的質量，也反映政府管理稅收的能力，不公平稅收競爭產生的直接后果之一就是稅基的侵蝕。從企業(yè)所得稅來看，盡管名義稅率是33％，但由于稅基的侵蝕，實際稅負也遠遠低于名義稅率。2002年全部國有及規(guī)模以上非國有工業(yè)企業(yè)的利潤總額為578448億元，實際上繳企業(yè)所得稅為52155億元，粗略估算實際稅負僅為9．02％這說明了我國現(xiàn)行稅削的侵蝕程度是較高的，滿足不了公共產品與服務的需要。

2．導致稅負扭曲。降低流動性強的資本的稅負，而提高勞動力、消費品的稅負，從而造成稅負的扭曲和稅制的不公平，甚至給勞動力供給帶來負面影響．

3．扭曲資本流向由于不公平稅收競爭，阻礙了資源在各地的合理流動稅收競爭的存在，使得經(jīng)濟資源的配置或多或少受到稅負因素的影響，資本和要素的流動可能會因稅負的引導發(fā)生扭曲，這就使市場在資源配置中的基礎作用受到干擾同時，由于富人比窮人更具有遷移傾向，且稅負對于富人的壓力遠大于窮人，因此稅收競爭會導致富人遷往低稅負區(qū)域，促進遷入地經(jīng)濟發(fā)展，而遷出地的經(jīng)濟務件就會下降。

4．增加征稅成本。為避免稅收競爭引起的稅基被侵蝕和不公平，為保證合理課征，有必要建立相關的信息網(wǎng)絡，這會造成稅制的復雜化，導致征稅成本增大。

四、規(guī)范不公平稅收競爭的對策建議

1．健全稅收法律體系，完善現(xiàn)有的財稅體制按照稅收在國家宏觀調控體系中的職能作用及發(fā)展趨勢。充分借鑒發(fā)達國家稅收法律建設的成功經(jīng)驗，確定稅收法律建設在整個法律體系建設中的具體目標，加快我國稅收立法進程。按照權利與義務對等、責任與權利相制衡的原則制定好《稅收基本法》以及相關法律，建立比較科學、完備的稅收法律體系結合我國國情，合理界定中央和地方的事權和支出范圍根據(jù)政府間事權和支出責任的劃分，以及劃分收入的原則，建立合理規(guī)范的政府間收入分配制度首先，要合理劃分稅權，根據(jù)事責、事權、財權、稅權相對應的原則，對中央和全國性地方稅的立法權應集中在中央．同時也要適當放權，讓地方政府在所在轄區(qū)內結合自己的實際擁有一定的稅權其次，給予地方政府適當?shù)陌l(fā)債權舉借地方公債已成為當今世界各國地方政府廣泛采用的一種籌資手段、在我國，盡管目前不允許地方政府發(fā)行債券，但各地通過負債融資來加速發(fā)展本地基礎設施、城市建設的現(xiàn)象已不鮮見，如上海市的“市政建設債券”，廈門市的“高集海峽大橋債券”地方政府通過發(fā)行公債來籌資，有助于減少通過不公平稅收競爭采爭取財源的行為再次，建立規(guī)范的財政轉移支付制度、逐步加大轉移支付力度，使轉移支付機制不僅在均衡地區(qū)差距方面發(fā)揮功能，而且使其成為中央對地方調控的有效手段，在一定程度上解決財政體制導致地方政府的收支缺口。

2堅持依法治稅，嚴格行政處罰依法治稅是稅務機關最基本的職能《稅收征收管理法》賦予了稅務機關搜查、扣押、沒收、查封、拍賣、凍結賬戶等一系列權力，依法及時、有效、準確地打擊偷漏稅犯罪是稅務機關的重要職責稅務機關應堅持依法行政，依率計征．應征盡征。堅持稅法面前人人平等，杜絕以言代法，以補代罰，以罰代刑，杜絕“人情稅”、“關系稅”、協(xié)商辦稅和各種形式的包稅．杜絕以緩代欠、以欠代免的不正常現(xiàn)象同時．應制定嚴格的處罰制度，嚴厲打擊各種違背稅法的行為．凈化稅收征管環(huán)境。

3．強化稅源監(jiān)管．提高征管能力稅源監(jiān)管是稅務機關的重要職責加強稅源監(jiān)管，要嚴格執(zhí)行稅務登記制度．使納稅人所登記的信息詳實準確，為稅收征管提供基礎資料要健全稅收管理員制度，為稅收管理員制定科學、合理、操作性強的工作規(guī)范，加強對其考核和監(jiān)督，并進行針對性培訓，以提高其征管能力、加強稅源統(tǒng)計分析、稅源動態(tài)監(jiān)控，將稅源在一定時期內的變化記錄在案，通過分析掌握稅源的真實狀況，以利于征收管理全面開展納稅評估，通過對稅源的全面了解，建立系統(tǒng)的評估制度體系，建立納稅信用等級制度，改善征管環(huán)境

4．加大稅務稽查力度，打擊逃稅行為稅務稽查的首要職責是查處各種偷漏稅行為，堵塞稅收漏洞，減少稅收流失稅務稽查既能促進稅務機關內部管理水平的提高，又能促進稅收征管水平的提高應加大對重點稅源的稽查力度，同時對一般納稅企業(yè)根據(jù)管理和征管環(huán)節(jié)有關信息資料進行選案稽查掌握足夠、準確、及時的信息．使稅務稽查有的放矢，避免稽查的盲目性

5．加大稅法宣傳力度，增強全民的納稅意識和稅收工作人員自身素質，提高稅收管理質量一個良好的納稅人服務體系和精心策劃而有目標的稅法宣傳活動，對促進納稅人守法至關重要．為了促進自覺守法，稅務機關-須向納稅人提供持之以恒、公正、禮貌和快捷的服務，增強納稅人的社會責任感和自豪感，使納稅人明白在為國做貢獻的同時，自己也是稅收的受益者。對不公平稅收競爭導致的稅收流失，要依法嚴厲處罰，形成強大的震懾作用樹立“依法納稅光榮”的思想，對那些違反稅法的企業(yè)和個人給予揭露和曝光，同時對那些貪污腐敗的稅務官員進行懲處同時應把綜合素質高、業(yè)務技能好、工作責任心強的同志充實到稅務管理第一線，更好地發(fā)揮其作用，強化稅收管理。