論財政投資的管理

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[摘要]目前，政府投資項目較多，如何加強控管，達到實際投資目的，是我們參與這項工作同志應多加思考和規范工作。

[關鍵詞]項目；投資；預算；控制

政府投資項目大多數是為社會提供公共產品，如城市道路橋梁等城市基礎設施建設，城市綠化、文物保護、生態環境建設，水利基礎設施建設，文教衛體、公檢法司等公益設施建設等。通過幾年來財政投資評審的工作實踐感受到，政府投資項目應該比一般項目具有更嚴格的管理程序，因為它更容易受到社會各界輿論的關注，但是就目前情況而言，政府投資項目存在著種種不和規的問題，失之過寬，投資失控、招投標不規范、三超現象（即概算超估算、預算超概算、結算超預算）、追加資金等等，這不僅使建設項目投資效益下降，而且導致政府對基本建設投資的控制力的削弱。

1、財政投資項目實施過程中存在的主要問題分析

1.1概算超可研投資估算、預算超概算、結算超預算現象較為突出。（1）據有關資料分析，決策階段和設計階段對項目投資費用所造成的影響比例達到90%以上，而近幾年我市部分財政投資項目之所以出現“三超”，其根本原因是項目業主或代業主對項目前期工作不嚴謹，深度不夠，論證不充分，不重視前期管理，缺乏科學依據，加上方案設計階段把關不嚴，相當一部分項目的投資估算只是靜態估算和粗略算，結果事前主動控制少，事后被動調整多，導致施工過程設計變更頻繁，項目投資完全不能掌控，投資一再增加。

（2）在勘察設計階段，設計單位缺乏投資控制意識。在項目做出投資決策后，控制工程造價的關鍵就在于設計。但目前暴露出來的問題：一是長期以來設計費的取費標準以投資額為基數，使得設計單位及設計人員往往片面追求經濟利益，忽略設計方案的經濟性問題，幾乎所有初步設計方案中的建設規模和項目投資額都超過了批準文件的設計要求。（3）初步設計方案出來后，部分項目的初步設計概算的編制質量達不到規定深度，編制質量不高，經常出現漏項。方案穩定性差，概算不能真實地反映項目總投資的全貌，漏項、多列、重復計算的情況很多，有些因為設計本身不到位，造成某些子項人為估算，使得概算缺乏科學性、準確性，失去了執行的剛性，不能達到控制投資的目的。

1.2招投標不規范。基本項目管理中存在不嚴格執行《招投標法》，回避招投標，自行設計、自行施工及監理，使得建設項目失去有效的控制。標底保密不嚴密，泄標、露標現象嚴重。部分招標項目標底編制比較粗糙，項目內容不完整，存在漏算、多算現象。有些項目對一些關鍵數據不確定，主材暫定，邊建邊調整，給投資控制帶來困難。還有些工程主體采用招投標而對其配套工程采取儀標或預算定額結算方式。

1.3部分項目未按基建程序運作，可研、初設和概算脫節。實施中工程變更簽證頻繁，造成投資不斷增加。建設單位的簽證過于隨意。監理工作不到位，沒有盡到監理的職責，現場不清楚，結算時補簽簽證等等。在我市道路建設工程中，某些道路拓寬工程項目前期工作不充分，部分路段勘察資料不完整，由此引起設計變更，軟基處理增加工程造價。還有的工程項目未開展勘察工作，無勘察資料，導致施工過程中發現多處地段的基礎存在軟土，需要進行軟基處理，由此引起工程投資相應增加。

1.4部分建設業主合同管理意識不強，管理不規范。目前由于建設管理模式的局限性和建設單位專業管理水平有限以及控制造價的激勵機制尚未形成等原因，導致對工程管理不善，引起投資的失控。現有政府項目建設管理模式是由項目使用單位提出建議書，經政府有關部門可行性研究通過后給予立項并安排資金，使用單位根據批準的有關文件，組建基建班子進行建設。在這種模式下，建設單位實際上與使用單位合二為一，產生的弊端就是，建設單位作為項目建成后的收益人，缺乏控制投資的內在動力機制，使用單位普遍存在建設標準要求高、可研編制單位為迎合要求而編制報告、設計單位大膽設計、業主單位疏于把關如數申報實施，缺乏投資控制的積極與主動性。往往從滿足自身需要出發，在工程施工中，建設單位未經批準，擅自擴大建設規模、增加工程內容、提高建設標準等，不僅造成投資超概算，還拖延了項目工期。

2、針對以上問題，提幾點建議性的意見

2.1建設業主管理水平有待提高，建設業主和代業主資格及約束機制有待建立。部分建設業主（代業主）缺乏項目建設方面的經驗和專業知識，工程建設管理要求專業性強，涉及建設、投資管理方方面面，我市建設業主（代業主）單位從事工程管理人員業務能力參差不齊，部分項目因管理人員對程序及政策不熟悉，未能嚴格執行國家基本建設程序，項目未經立項程序就直接進入方案設計、甚至施工圖設計環節，導致設計標準失控，然后再修改設計方案，有些甚至出現邊設計、邊施工、邊修改的現象；在施工階段對設計變更管理不規范，為趕工期，經常發生“先干后算”的情況，致使現場計量、變更簽證這些重要環節沒有得到有效控制。強化業主責任機制，把責任落實到人是解決“三超”問題的關鍵。

2.2嚴格執行基本建設程序，推行限額設計、強化初步設計及投資概算審查，做好項目決策階段的投資控制。項目的可行性研究非常重要，這個階段的工作應站在一定的高度，結合整體規劃及管理模式，從科學的角度充分論證分析該項目建議書的合理性和可行性，對擬建工程項目在技術上是否可行，在經濟上是否合理有效，在社會上是否創造效益，在環境上是否允許等方面進行全系統的分析、論證，進行方案選優，合理地確定建設地點、建設規模，科學地確定建設標準，做好建設項目投資估算的編制與審查。經過可行性研究批準的總投資和核定的概算，一經鎖定，即作為建設項目總投資的計劃控制數，建設單位在工程建設中不得擅自突破。

2.3充分發揮財政投資評審的作用。

2.3.1突出重點，加強工程前期投資控制。多年來的實踐表明，財政投資基建項目評審是一項政策性強、涉及面廣、情況復雜而又有其內在規律的系統工程。一個建設項目，從立項到設計，從勘探到施工，從施工到建成，其資金的使用分配涉及方方面面，滲透每一個環節，評審工作要不失時機的在基本建設的不同階段拓寬投資控制目標，必須實施事前、事中、事后全過程監管，且重點前移，從源頭上控制財政性投資，嚴格按基本建設程序辦事，認真履行項目審批制度，加強建設項目前期論證，加強對項目決策階段投資估算的分析和論證，提高投資估算和概算的真實性和準確性，切實發揮其控制總造價的作用。評審工作取得了主動，才能真正有效地控制資金運作、提高財政投資效益。所以事前控制是關鍵。

2.3.2嚴格控制工程投資預算關。從概算審查反映情況看，我市目前應加強初步設計審查環節，部分項目也應落實初步設計批復，靠施工圖審查把關。把審查施工圖預算、作為對建設項目全過程管理的重點，切實控制工程造價，降低工程成本，提高投資效益。

加大跟蹤檢查力度，鞏固評審結果。

2.4開展項目績效評價，加強財政監督力度。政府投資項目績效評價是一種新的理念，它是指運用統一指標體系和科學的方法，根據經濟性、效率性、有效性原則，對財政投資項目的資金使用全過程及其產生的經濟效益、社會效益進行全面、系統、科學的評估、分析和綜合判斷。針對目前建設項目投資失控、損失浪費的普遍現象，財政部門應運用專業評審手段，適時的開展績效評價，使財政監督貼近項目實際，挖掘和總結改進項目管理的有效措施，以指導今后我市基本建設管理工作更好發展。