鎮財農業增收問題探討

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*年12月29日，全國人大常委會通過決議，廢止了1958年開始實行的《農業稅條例》。取消農業稅，對促進農民增收和統籌城鄉發展具有重要的現實意義。但這同時也加劇了鄉鎮財政的困難，特別是那些以傳統農業為支柱的鄉鎮財政更是雪上加霜。甘肅省甘谷縣作為邊遠山區，由于受資源約束，發展現代農業并形成強大的財政實力還需要一個過程。而在傳統的農業稅被取消后，新的稅源還沒有形成。這必然給甘谷縣鄉鎮經濟的發展帶來許多不便，鄉鎮財政增收也更困難。

一、甘谷縣概況

甘谷縣位于甘肅省東南部，天水市西北，地處渭河上游，轄5鎮15鄉，405個村委，2213個村民小組。總面積1572.6平方公里，耕地面積89.7萬畝，總人口59.8萬人。其中農業人口55.6萬人，占92.97%；城鎮人口4.2萬人，占7.03%。2006年甘谷縣農民人均純收入1532.16元，全縣大口徑財政收入5589萬元。2002年被國家確定為扶貧開發工作重點縣。資源貧乏，自然條件嚴酷，農業基礎脆弱，基礎設施建設落后，財政十分困難，是典型的農業大縣、工業小縣、財政窮縣。甘谷縣鄉鎮財政建設起步于1984年，到1997年全縣20個鄉鎮全部實行“劃分稅種、核定收支、定額補貼”管理體制。2002年農村稅費改革后，又對鄉鎮財政管理體制進行了調整，實行了“鄉財縣管鄉用”的管理模式，即收入上繳、支出下撥、缺口上移、鄉財縣管。

二、取消農業稅對甘谷縣鄉鎮財政的影響

甘谷縣是一個農業大縣，農業稅作為幾千年來的傳統稅種，是其鄉鎮財政收入的主要來源，約占財政收入的67.2%。在稅費改革前，農民人均負擔各項稅費達60.83元，土地每畝負擔稅費39.12元。取消農業稅后，也取消了鄉統籌、村提留、農村教育集資等專門向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資以及屠宰稅。甘谷縣財政收入減少3637.63萬元，平均每個鄉鎮財政收入減少181.88萬元。這對本來就運行困難的鄉鎮財政來說，更是雪上加霜。

1、鄉鎮財政危機

鄉鎮財政危機是指基層財政嚴重收不抵支、運行困難，影響鄉鎮政府正常運轉。取消農業稅后，也取消了義務教育、鄉統籌等預算外收入，把它們納入預算內管理，農民負擔確實減輕了。但對鄉鎮政府而言，即使加上國家的轉移支付，鄉鎮財政收入也明顯減少了，可用財力就大幅度下降。財政收支難以平衡，財政缺口有進一步擴大的趨勢。*年甘谷縣取消農業稅后，甘谷縣各鄉鎮可用財力大幅度下降，并且鄉鎮越大，農業人口越多，下降幅度越大，僅*年可用財力減少了537萬元。但與此同時，鄉鎮財政支出卻有增無減，使甘谷縣鄉鎮收支矛盾凸現，財政缺口越來越大。

2、鄉鎮職能危機

甘谷縣鄉鎮財政在取消農業稅后，隨著鄉鎮干部、教師及衛生員工資上劃，鄉鎮職能開始弱化，表現為如下幾點。

（1）鄉鎮金庫有名無實。由于鄉鎮自身財政收支規模和資金調節能力十分有限，加上按現行甘谷縣鄉鎮財政管理體制，工商稅收劃歸縣級，耕地占用稅和契稅由鄉鎮征收后，不能直接安排支出。必須集中匯繳到農稅局，由農稅局移繳到縣國庫，縣財政按進度及完成情況返還給鄉鎮。因此，鄉鎮國庫大多時候面臨有庫無金的尷尬局面。

（2）鄉鎮財政收入基本被固化。一是由于受到鄉鎮經濟總體發展水平較低的制約，鄉鎮財政收入增量有限，增長乏力。二是體制限制了鄉鎮財政的發展空間。如2002年調整時，隨著鄉鎮工商稅收的上收，鄉鎮財政收入減少了885萬元，而取消農業稅后，鄉鎮財政可用財力又一次減少。三是取消農業稅使鄉鎮財政收入基本固定化。取消農業稅后，上級轉移支付補助是一個不變的常數，農業稅因素被長期固定化，鄉統籌和屠宰稅被取消，工商稅收被上收。因此，鄉鎮財政已經沒有多少增收的余地，今后相當長一段時期內都不會有大的增長，在農業特產稅取消后更有下降趨勢。

（3）基本職能已經喪失。發放工資可以說是鄉鎮財政的最基本職能，但取消農業稅后，鄉鎮教師工資由甘谷縣統一發放，鄉鎮發放工資范圍變小，數額變少。目前，甘谷縣20個鄉鎮發放工資1844萬元，月發放153萬元，僅占全縣工資發放額的16.2%，從形式上鄉鎮財政已經失去發放工資的職能。

（4）發展事業基本上變為空談。一是對公共事業發展有心無力，各項事業要靠上級的財力支持。二是大量的專項資金被擠占挪用。為了維持機構正常運轉，大量的專項資金不能專款專用，而是改變資金用途，用于其他方面。

三、取消農業稅后甘谷縣鄉鎮財政增收的對策

1、發展經濟，培植財源

取消農業稅后，鄉鎮財政要走出困境，緩解當前的收支矛盾，最主要的是發展經濟，不斷壯大財源，形成穩定增長的收入來源。為此，鄉鎮財政體制應突出激勵機制，最大限度地激發鄉鎮培植財源的活力，主動依托當地的資源優勢，加大招商引資力度，調整優化產業結構，既注重發展投入少、見效快的項目，又注意發展生產周期長、稅源穩定的項目，以形成穩定可靠的財源體系。一要立足本地資源優勢，堅持以市場為導向，大力調整農村產業結構，加快農業化進程，提高農業經濟效益，加強財源建設。二是要優化環境，加快個體私營經濟和第三產業的發展步伐，夯實財政基礎。三是要加強城鎮和中心村建設，加快農村勞動力轉移，不斷增加農民收入，增加財政實力。

2、精簡機構，削減冗員，減輕財政負擔

第一，進一步深化撤鄉并鎮改革。開展撤鄉并鎮工作，是農村城鎮化的必然要求。第二，按照市場經濟和建設公共財政框架的要求，轉變政府的職能。凡是市場能解決的，政府不干預；民間能負擔的，政府不包辦。政府主要是管市場單獨解決不了的事，如公共產品的供應。政府只有真正轉變職能，才能真正做到機構和人員精簡。第三，加大技改改革力度。甘谷縣各鄉鎮作為最基層的政府，應該設置最簡單的一級政府機構，擺脫其機構設置與上級政府部門相對應的狀況，撤并職能相近的部門（財政所、地稅所），堅決撤銷一些不必要的機關、組織。應嚴格控制甘谷縣及其直轄鄉鎮的干部編制，實行定員、定崗、定編，徹底清退機關事業部門單位自聘人員和超編人員。

3、完善財政體制

進一步完善省以下財政體制，提高縣鄉財政的自我保障能力，要改革縣鄉財政的管理方式。具備條件的地方，可以推進“省直管縣”和“鄉財鄉用縣管”，大膽改革鄉鎮財政管理體制。

（1）鄉財縣管。即以鄉鎮為獨立核算主體，將鄉鎮財政所的人權、事權、財權上劃縣里，按照鄉鎮預算管理權不變，鄉鎮資金所有權、使用權不變，鄉鎮財務審批權不變的原則，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的財政管理方式。

（2）鄉鎮會計集中核算。主要有三種形式：一是鄉鎮“零戶統管”；二是設立鄉鎮會計核算中心；三是代管村級財務，即由鄉鎮財政所或會計核算中心統一村財務，實行集中核算。總之，完善鄉鎮財政體制，理順縣鄉分配關系，提高財政管理水平，是貫徹落實科學的發展觀，促進建設小康社會目標實現的必要措施。

4、完善轉移支付制度，加大轉移支付力度

轉移支付制度是農業稅改革的重要組成部分，科學規范的轉移支付制度是農村稅費改革事業勝利進行的重要保障。目前甘谷縣鄉鎮財政收入中轉移支付占很大比重，因此必須對轉移支付制度存在的問題加以完善。建立科學、規范的轉移支付制度，首先，要明確轉移支付的最終目標是矯正目前資源配置的不均等和緩和甘谷縣鄉鎮財政的壓力。其次，是合理預算財政收入的能力及各項支出項目的數額和支出總量，計算出轉移支付的數量。最后，上級財政部門專門設立甘谷縣鄉鎮轉移支付賬戶，將轉移支付資金直接劃入該賬戶，可以有效的避免截流現象的發生。取消農業稅后，甘谷縣鄉鎮同時也根據上級文件的精神，利用工業反哺農業，以進一步促進農產品增收，增加財政收入。

5、用改革的辦法化解鎮村債務

根據試點經驗，現階段可用一些改革的辦法化解甘谷縣鄉鎮負債。一是清收抵債。將農戶和企業欠繳的各項稅費及承包費清收上來，抵消部分債務，并嚴禁高息借貸墊付各種上交任務。二是降息壓債，規范借貸利息。對過去發生的一切借貸，一律按國家同期同檔利率標準計算利息。三是減員縮債。嚴格控制預算內和預算外供給的人員總數，清退甘谷縣鄉鎮各部門超編、自聘和臨時人員，壓減村組干部。四是堵漏限債，推行財務公開，實行民主理財。五是剝離轉債。實行鎮企、村企分開，明晰產權，讓企業真正自主經營、自負盈虧，對已關閉停產企業依法實行破產。六是依規減債。從嚴控制出臺集資收費政策，停止一切超出甘谷縣鄉鎮承受能力的升級達標活動，將農民負擔控制在政策允許的范圍內。七是拍賣資產。對集體所屬資產和資源進行拍賣，所得收入用于還債。八是債務重組。清理三角債，實行債權與債務掛鉤，清除甘谷縣鄉鎮作為中間方的債權債務責任；實行以物抵債，用其所屬集體資產和實用意義不大的物資產權抵償債務，減少資產管理費用。

通過以上這些辦法，減少甘谷縣鄉鎮債務，給財政增收創造一個良好的環境。