論金融監管對貨幣政策抑制
時間:2022-03-29 08:05:00
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一、金融風險與貨幣政策的矛盾與沖突
(一)貨幣政策的傳導機制具有內生的不確定性
貨幣政策的傳導機制中有四個重要角色:(1)中央銀行;(2)金融機構,包括商業銀行、儲蓄銀行及信用社;(3)資金供給者;(4)資金需求者。在這四大角色中,每個角色又由無數個體所組成,每個個體在不同時點有著不同的行為模式,因此,從數理角度來分析,四大角色具有多種行為模式組合,而且隨著客觀條件的變化,各種組合模式又會相互替代,具有多重均衡的特點,不可能找到最優均衡點,在多重均衡的運行過程中,往往潛伏巨大的制度變遷風險,原因在于每個個體追逐單個利益的理性行動很有可能造成集體的非理性后果。因此,貨幣政策的傳導機制具有內生的不確定性,它決定了金融風險與貨幣政策的矛盾與沖突在所難免。
(二)金融風險會加大貨幣政策的執行難度
貨幣政策的真正實施,通常要求在貨幣工具、操作目標、中期目標或指標變量以及最終政策目標之間存在相對穩定的關系。擾亂金融體系,會影響這些關系。當一個銀行體系越來越資不抵債(即金融風險越來越大),操作目標(如利率)、中間目標(如貨幣或信貸總量)和政策目標(如穩定物價)之間的聯系就會改變。也就是說,金融風險會影響貨幣政策的傳導機制,會影響貨幣政策的目標,會加大貨幣政策的執行難度。當金融風險程度越來越高時,政策工具與目標之間的正常關系變得越來越難以預測。例如通過貨幣供應和利率來傳導貨幣政策,會受到銀行流動性不足或資不抵債的影響(有問題銀行的風險表現),因為這些銀行不能根據貨幣政策措施調整儲備或貸款,還會降低對利率反應的敏感性和預見性。不會對市場力量作出反應的銀行是不能靠它們來傳導利率變化的。
在那些有風險的銀行體系中,各種貨幣工具被用來執行貨幣政策時均會受到不穩健銀行亦即有問題銀行的極大影響。例如,貨幣市場不會拆借資金給不穩健的銀行用來彌補準備金的不足,由此造成的市場分化會進一步阻礙央行對整個銀行體系的貨幣管理,最終擾亂金融市場的運行。而貨幣政策正是通過金融市場傳導的,當銀行體系中有很大一部分銀行無法依靠時,同業拆借市場會發出極端的信號,或迅速瓦解。
當銀行體系不穩健時,通過公開市場來進行流動性管理也會受挫。在公開市場央行售出其持有的證券來降低信貸擴張,可是該影響會被高風險的借款人對利率的非彈性需求而減弱,他們會提出更高的利率來謀求同額貸款。當銀行極為脆弱時,執行貨幣政策的工具會變得不對稱,貨幣政策的放松比緊縮容易。
市場力量脆弱的銀行體系,尤其是那些國有銀行為主的體系,傳導政策效率相對較低。在金融風險高的銀行體系中,信貸供應不會受資本或利率的限制,因為銀行為了創造收益而可能無視風險因素。當銀行允許借款人將應該支付的利息資本化(即以貸收息,將應收的貸款利息轉為新貸款的本金),或當借款人根本就不打算歸還貸款時,信貸需求和銀行貸款對利率變得不太敏感。企業之間、企業與銀行之間普遍存在信用觀念淡薄,賴帳現象屢見不鮮。這是地地道道的道德風險,目前的債轉股工作要謹防道德風險的發生。
(三)不適當的貨幣政策會放大金融風險
貨幣政策會影響銀行體制,放松銀根的寬松政策可以提高銀行的盈利,但是當實施緊縮的貨幣政策時,銀行可能會很難調整經營策略。因為盡管穩健的銀行會有足夠的靈活性資產來調整流動性狀況,但銀根突然抽緊會在不穩健的銀行中引發流動性危機。經驗表明,放松的貨幣政策可能會在短期內給銀行帶來好處,但是長久會造成資產價格泡沫和通貨膨脹,擾亂銀行的經營,侵蝕銀行資本的真實價值,導致銀行出現有問題貸款,形成風險。
用來執行貨幣政策的工具也會對銀行體系產生影響。沒有運行良好的“最后貸款人”的信貸便利,會打亂支付系統的正常運轉;通過拋售資產增強流動性會使流動性不足的銀行變得資不抵債;信貸或利率控制會迫使銀行過多的持有不產生利潤的準備金;限制銀行的流動性管理,會導致銀行中介功能的喪失,減小銀行的客戶基礎和盈利水平。法定準備金不能按市場利率獲取利息,實際上是對銀行體系征收的一種稅。例如,我國以前的存款準備金率(加上備付金率)高達18%-23%。國家一邊采取放松銀根的貨幣政策,一邊又采取高的存款準備金制度,放松銀根的貨幣政策的效果被高的存款準備金制度所抵消,同時削弱了銀行的獲利能力。
由此可以看出,嚴重的金融風險會損害貨幣政策的傳導機制,導致貨幣政策的實施效果受到影響,甚至會導致貨幣政策的完全失效。同時不適當的貨幣政策又會影響銀行體系的穩定,導致銀行出現問題,放大金融風險。
金融監管的主要目的就是化解金融風險,建立穩健的金融體系,確保貨幣政策的實施。
金融監管作為一種不同于政府宏觀調控和中央銀行貨幣政策、介于自由市場和法律之間的特殊的政府管制行為,具有特定的內涵和特征:(1)有效管理和控制貨幣供給,為經濟增長和發展創造一個良好的貨幣金融環境;(2)保證金融機構特別是商業銀行的健全性和生存能力,以提高金融市場運行的內在穩定性;(3)保護存款者利益,約束債務人行為,以維持正常的信用秩序;(4)改善金融體系中資金流動的微觀和宏觀效率,以實現資源的有效配置和社會公平。
金融監管有積極監管與消極監管之分。積極監管是指金融監管當局通過對金融市場主體的市場行為進行正面引導所實現的市場控制;而消極監管是指金融監管當局通過對金融機構在金融市場中各種偏離行為進行限制所實現的市場控制。當前應改變金融監管的傳統做法,變單一的“消極監管”為“積極監管”與“消極監管”并舉的監管模式。要實現積極監管首先要對金融機構進行主動道德化過程;其次是正確地進行市場協調;最后是對社會公德進行影響。也就是由以前的對金融機構違規行為進行批評、訓斥、處分、處罰轉變為對金融機構的合法有益的行為進行表揚、獎勵,由處罰變為激勵,引導金融機構樹立合法經營、公平競爭的道德觀念。同時幫助金融機構建立完善的內控制度,增強其內部控制的能力。通過央行的正確監管,維護金融體系的穩定與安全,培育充滿活力的金融機構,為貨幣政策的良好實施提供先決條件。
然而,監管法規缺陷、監管寬容以及監管時機選擇不當和過于嚴厲的監管都會導致金融機構要么肆意妄為,要么死氣沉沉、缺少金融創新的動力,從而在很大程度上抑制貨幣政策的順利實施,增加貨幣政策實施的社會成本。監管法規缺陷和監管寬容問題可以從許多國家找到例證。更為可怕的是,與二者相伴隨的往往是銀行危機以及貨幣政策失靈。阿根廷在1980-1982年銀行危機期間,金融法規框架的調整滯后于金融監管的放松,盡管審慎管理規定比較全面,但監管機構缺乏適應金融業發展變化的應變能力。監管者檢查的是規定是否得到執行,而不是檢查貸款的質量,在金融危機出現的前幾年就停止了現場稽核檢查,而且缺少有問題銀行市場退出的機制。
這里需要特別關注的是監管寬容問題。對監管當局來講,在銀行出現危機(如支付危機、資不抵債)以后,往往采取一種“等等看”的態度,希望困難是暫時的,沒有對金融體系產生嚴重威脅,而且認為問題自身會得到解決或者將問題掩蓋下來直到其他人接任。結果是監管當局對采取有爭議的行動非常審慎,好大喜功和缺乏可靠性,可能會造成對問題的推倭、拖延和掩蓋。在比較發達的國家如美國和日本已發生過類似的問題,美國和日本的監管當局變得更關心
其監管工作的榮譽和不出現明顯問題,而不是解決銀行體系存在的問題。存款保險制度可能使問題進一步惡化,因為它消除了存款人潛在敦促銀行采取正確行動的壓力。而推遲處理有問題銀行的行為幾乎都沒有什么好的結果,因為,有問題銀行可能會采取風險更大的做法,如高息攬存、高風險投資等,它不僅會最終增加解決問題的成本,而且使貨幣政策傳導的主要載體商業銀行面臨巨大的外部不確定性,貨幣政策的實施變得困難甚至導致貨幣政策失靈。
監管時機選擇不當也會對被監管對象特別是銀行機構產生負面影響,從而抑制貨幣政策的順利實施。這里可以從法國、日本和中國找到例證。法國雖然金融法律、規定和實施權力都很充分,而且監管當局(銀行委員會)也擁有所需的權威、技能和管理資源,但在監管的時效性上存在問題。監管者早在1991年就了解里昂信貸銀行的問題,但在1993年第一次援救工作之前沒有披露任何情況,而是繼續聽之任之,以至于在1995年需要進行第二次援救工作。其錯誤在于,沒有及時對里昂信貸銀行實施有效監管,而是默許其迅速發展和持有高風險的不動產以及貸款集中于少數幾個大的借款人身上。日本進入1990年代以后,泡沫經濟崩潰,銀行的巨額房地產貸款變成了不良資產。1992年,銀行不良資產高達20萬億日元。但在1993年,日本銀行機構有能力處理全部不良資產。因為日本銀行機構持有大量的1955年左右陸續買進的低價格股票,盡管此時股票價格下跌,但銀行仍有龐大的帳外利潤。如果此時拋出這些股票,用以沖銷不良資產,就不會出現1995年銀行陸續倒閉事件。但是,銀行擔心公開不良資產問題會降低銀行信用,也害怕因此而被追究經營者的責任。作為監管當局日本大藏省也擔心銀行喪失信用,造成存款外流,引起金融體系崩潰,因此而承擔全部責任,故此也抱著僥幸心理,一再拖延解決銀行不良資產問題。1998年,日本又有三家大銀行破產,金融秩序瀕臨崩潰。從中國來看,中國人民銀行為配合國有商業銀行剝離不良資產、進行債轉股的實施工作,1999年下半年對國有商業銀行進行了信貸質量、貸款投向、貸款利率的全面檢查,這是非常必要的。但在監管時機選擇上值得商榷。因為信貸質量檢查與央行啟動內需、增加信貸投放的貨幣政策的出臺幾乎是同時進行的。信貸質量檢查使得處于“信貸權利與責任不對稱、收益與風險不對稱”機制下的商業銀行信貸人員更為謹慎,他們在沒有十足把握的情況下不會輕易發放貸款,以免因此遭受經濟和行政處罰,這無疑加劇了我國信貸市場中的“逆向選擇”問題。其結果是央行貨幣政策難以貫徹落實,這就意味著央行的貨幣政策在一定程度上失靈。
三、強化金融監管,為貨幣政策的實施創造良好的金融環境
(一)盡快創立積極監管與消極監管相結合、激勵相容的監管制度
1.建立金融評先制度。其形式是由當地的央行組織該地區的金融機構參加該活動,每年按照一定的比例評選出合規經營、發展態勢良好、獲利能力強的金融機構,予以表揚,并在業務與機構發展方面給與一定的鼓勵措施。
2.建立金融監管季度聯席會議制度。該制度的參與者是各地區央行監管部門的負責人,以及該地區各金融機構的內部控制人員包括人事部門、機構管理部門和稽核檢查部門的負責人。具體形式是由當地的央行監管部門組織,當地金融機構內部控制部門的負責人參加,于每季度初召開一次金融監管季度聯席會議。實施此項制度的主要目的在于:(1)將金融機構的外部監管與其自身的內部控制相結合,使兩種力量形成合力,更加有利于對金融機構的監督管理。(2)便于監管者與被監管對象溝通交流信息,解決金融監管過程中的信息不對稱問題。(3)便于監管者與被監管對象交流感情,融洽彼此的關系,為金融機構的發展提供寬松的環境。
3.建立金融機構高級管理人員任職資格考試制度。該制度的形式是由當地的央行組織考試,參加考試的人員是要獲得高級管理人員任職資格的金融機構從業人員。只有考試合格后,這些人員才能獲得高級管理人員的任職資格,才能到金融機構擔任主要負責人。
4.建立金融機構高級管理人員上任報告制度。金融機構高級管理人員上任后應按照以下內容要求,以書面報告并簽名蓋章的形式向當地央行監管部門報告:一是要求各行在收到央行關于被審核高級管理人員任職資格批復十日內,將被審查對象職務聘任的文件報送給當地央行監管部門;二是高級管理人員通過資格審查上任后,2個月內就其分管事項從“基本情況”、“存在的問題”、“改進措施”等三個方面形成書面材料,報送當地央行監管部門。通過實行該制度,控制金融機構擅自變更各級負責人的現象,便于對金融機構的違規情況劃清責任,對高級管理人員進行跟蹤監管。該制度的突出功能在于防范金融機構高級管理人員的道德風險。
至于消極監管,它是我國金融監管的傳統方式,其制度基礎主要是一些金融法律法規,例如《人民銀行法》、《商業銀行法》、《金融機構管理規定》、《金融違法行為處罰辦法》和《金融機構高級管理人員任職資格管理暫行規定》等。當然,這些法律法規有待進一步修改和完善。
(二)適當鼓勵金融創新
從某種意義上說,金融創新是為了逃避或者繞過金融法規的限制和監管當局的監管,可以說是與金融監管相矛盾的。但是金融創新對金融機構如此重要,監管當局應適當鼓勵金融機構進行金融創新,并促使金融機構的金融創新與積極監管相適應。
1.金融創新的前提條件是健全金融法律制度,規范央行的監管行為。對待金融機構的金融創新,原則上要持寬容態度,不搞事后追究。對于法律所禁止的事項堅決不能違反,違反了就按照違法違規來處理;對于法律未明確規定禁止的事項,可以允許金融機構進行操作,監管部門不要對其作違規處罰。但是金融創新必須在注意風險防范的基礎上進行。
2.金融創新所帶來的收益必須大于其新增成本,這樣的金融創新才能充滿活力,才能由單個金融機構內部的強制性制度變遷轉為整個金融系統的誘制性制度變遷,從而在整個金融體系中產生“正外部性”(即收益外溢)。
3.鼓勵金融創新的目的在于最終為我國銀行業由分離銀行制向全能銀行制過渡作準備。目前要特別鼓勵銀行業進行中間業務的創新。
(三)解決金融市場存在的信息不對稱問題
信息不對稱就是金融合約的不同當事人不能擁有相同信息的事實。其直接后果就是導致金融體系產生重要的逆向選擇和道德風險問題,給金融市場帶來巨大風險。解決金融市場存在信息不對稱問題的具體措施是:(l)健全金融法規體系,對違反法律法規的交易活動嚴加懲處,尤其對提供虛假信息牟利的交易者嚴懲,凈化金融市場環境,理順金融市場秩序。(2)將金融機構會計標準與國際接軌,使會計信息能全面反映金融機構的資產負債狀況,金融機構的會計制度必須堅持客觀、嚴謹、審慎的原則,必須能真實、全面反映金融機構經營活動的潛在風險。(3)建立和完善金融機構的信息公開披露制度,促使金融機構特別是商業銀行在追求利潤最大化的同時,對流動性、安全性給予充分的重視,同時也可以減少“內部人控制”現象。(4)加強會計、審計、企業信用評級等社會中介機構的建設和發展,借用社會中介機構的力量強化金融監管。(5)加大央行對金融機構的現場監管力度,注重金融機構特別是商業銀行資產質量的監管,對違法違規經營行為給予嚴懲,提高違法違規經營的成本。(6)采取相應措施消除或減少銀企金融交易中的信息不對稱問題,包括:銀行貸款專業化,簽訂限制性契約,與企業保持長期聯系,向企業提供貸款承諾,辦理抵押和補償余額,對企業進行信用配給等。
通過以上措施的實行,可以有效地解決金融市場中的四大信息不對稱問題:(1)中央銀行與金融機構之間的信息不對稱問題;(2)金融機構與借款人之間的信息不對稱問題;(3)金融機構與存款人之間的信息不對稱問題;(4)金融機構與金融機構之間的信息不對稱問題。
(四)構筑有問題金融機構特別是有問題銀行機構的市場退出機制
金融業是高風險行業,由于市場約束失敗或監管失敗容易導致嚴重問題,必須采取措施對有嚴重問題的銀行機構進行處理或關閉。對于金融體系來說,一個強有力的金融機構退出機制(合并、關門或清盤)應與金融機構的市場準入機制同樣重要。對于金融監管工作來說,特別重要的是要采取措施來控制金融機構的倒閉。當一家金融機構變得資不抵債時,最好盡早將其關閉。如果對其放任自流,可能對其他處于風險敞口狀態的金融機構造成威脅,將這種不穩定狀態傳遍整個金融系統,產生“多米諾骨牌”效應。管理當局一般認為金融機構倒閉是政治和監管失敗的表現,其實正常的金融機構倒閉應被視為對其他金融機構強有力的警示,是市場機制在發揮作用,督促其保持穩健經營。關閉單個的金融機構而不對整個金融系統產生沖擊,本身就證明了監管在發揮作用。
我國目前尚缺乏完整的金融機構市場退出機制,金融監管當局應根據我國的實際參考歐美發達國家的法律制定詳細可行的金融機構市場退出機制的制度框架,這一制度框架應包括四大機制,即有問題金融機構的診斷機制、有問題金融機構的損失控制機制、有問題金融機構市場退出的損失分攤機制以及有問題金融機構的重組機制,以便對有嚴重問題的金融機構采取各種有效的處理措施或勒令其退出市場,化解金融風險源,使整個金融系統處于安全狀態。
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