涉法信訪問題思考論文

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中國信訪制度是一項具有本土特色的制度設計，它承載著公民政治參與、民意表達、糾紛化解、權利救濟以及穩定維護的重要功能，充當著社會“安全閥”的角色。但自20世紀90年代中期以來，涉法信訪活動所涉及的內容及其影響卻違背了設計者的初衷，以較大規模群體訪和表達形式激烈的個體訪為主要標志的涉法信訪高潮至今仍然沒有明顯的回落跡象，成為影響社會穩定與社會和諧的主要因素。它不僅是部分公民的難解之痛，也是許多政府機構揮之不去的心病。從中央到地方，對涉法信訪工作的強調和投入前所未有，摸索的方法層出不窮，而這一切并沒有有效遏制涉法信訪總量高位運行的態勢。當前，隨著改革發展的不斷深入，社會經濟生活中的各種矛盾日益凸顯，作為反映社情民意“晴雨表”的群眾上訪活動，凸現出許多新情況和新問題，值得我們共同關注。

一、我國涉法信訪工作面臨的新挑戰

隨著利益主體的分化和利益結構的調整，各種社會矛盾呈現出主體多元化、內容多樣化、影響復雜化、程度激烈化的嶄新特點，并形成涉法信訪中的的“參與危機”現象。

（一）、總量大，涉法信訪多，主體錯綜復雜

建國以來，我國出現過三次大規模的信訪高潮。第一次出現在1954年至1957年。這期間，三大改造和抗美援朝取得勝利，200多萬軍人復員轉業，因他們的工作和生活問題導致進京上訪。據內務部等11個機關1956年的統計，全年來訪人數共42000人次。第二次信訪高潮出現在1979年至1982年。這期間，“”中遭受迫害的黨員、干部群眾以來信來訪的形式，要求平反昭雪，落實相關政策。中辦、國辦信訪局僅1979年就收到來信108萬件。第三次信訪高潮，從1993年開始持續到現在。隨著市場經濟體制的建立、改革的深化和利益格局的調整，各種深層次矛盾逐步顯露，導致了這一獨具挑戰性的信訪高潮，表現為：

1、信訪總量大。就全國信訪整體形勢而言，全國31個省、區、市、縣以上黨政機關受理的群眾信訪總量，1998年比1997年上升37.3%，有的則高達205.4%，1999年比1998年上升了7.6%。2000年全國縣級以上三級信訪部門受理的群眾信訪總量則是1995年的2.13倍，而且信訪總量逐年持續上升，給信訪工作帶來巨大的壓力。

2、涉法信訪多。涉法信訪涉及面廣，涉及到公、檢、法、司的各個方面，而且涉法信訪總量居高不下，上升幅度在信訪總量中所占的比重高達70-80%。其中，對審判機關裁判結果不認同和生效判決長期得不到執行等方面的信訪占涉法信訪總量的81%。并凸顯出公眾對司法救濟公信力的顯性質疑。

3、主體多元化。從信訪人員的職業構成來看，參與信訪的人員從過去以普通群眾和干部為主擴大到了各行各業。以前的信訪主要是反映生活、工作和落實政策等方面的問題，所以信訪主體集中在某些特定的階層。而現在信訪所反映的問題門類繁多，應有盡有，信訪主體遍布各個階層各個行業各個部門，信訪人員身份錯綜復雜。

（二）、信訪內容涉及面廣，處理難度大

過去信訪內容比較單一，第一次信訪高潮所涉及的內容主要集中于解決復員軍人的工作和生活問題。第二次信訪高潮主要是要求平反“”造成的冤假錯案?，F在的信訪問題主要表現為復雜利益結構調整帶來的爭端，包括企業改制、村民自治、耕地保護、農民負擔、下崗就業、粗暴行政、司法腐敗、揮霍公款、貪污受賄、城鎮建設、環境污染、機構改革、民主管理等方方面面。且問題所涉及的利益大小不一，涉及的主體多少不定，關系錯綜復雜，處理難度大。

（三）、信訪形式更加多樣化

過去主要是個體信訪，而現在的信訪形式不一而語，集體上訪、越級上訪和聯名信訪甚至無理訪、纏訪兼而有之。過去信訪方式主要是書信、電話、走訪，而現在的電子郵件訪、傳真訪、網絡訪等新的上訪形式比比皆是，信訪無論在組織、手段還是在行為方式上都在發生深刻變化。首先，群體性。目前群體性集訪涉及地區廣，人員多，規模大，勸阻、疏導困難。從中辦、國辦信訪局掌握的情況來看：1998年，全國31個省、區、市接待群眾集體上訪的批次和人次分別比上年增長50.3%和60%；1999年，接待群眾集體上訪的批次和人次又比1998年分別增長了18.7%和9.9%。集體上訪在整個信訪總量中所占比重較大，1998年占59.8%，1999年占66.3%。其中聯名信占群眾來信量的91%。2003年國家信訪局接待群眾集體上訪批次和人次，分別比上年上升41%和44.8%。其中，50人以上的集體上訪批次和人次，分別比上年上升33.3%和39%。在法不責眾的意識影響下，群體性集訪上升趨勢明顯。其次，越級性。據國家信訪局調查資料顯示：80%的信訪來自基層，80%的信訪問題可以在基層得到解決。由于各級信訪機構在沒有任何監督下對信訪案件層層轉辦，信訪工作網絡又“下不保底”，不利于及時就地解決問題，導致信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點向中央聚集。2003年國家信訪局受理群眾信訪量上升14%，省級只上升0.1%,地級上升0.3%，而縣級卻下降了2.4%；中央和國家機關受理群眾信訪量上升46%，省、地、縣直屬部門增幅較少，有的還是負增長。國家信訪局受理群眾來信同比上升10.7%，接待群眾上訪的批次、人次同比分別上升20.6%、29.9%。2004年第一季度，國家信訪局受理群眾來信同比上升20.2%,接待群眾上訪批次、人次同比分別上升99.4%和94.9%。最后，過激性。從信訪行為上看，過去民眾上訪總體比較溫和，近年來上訪群眾的情緒則日趨激烈，較大規模甚至大規模的過激行為在全國各省都有發生。由于信訪工作中的“重堵輕疏”，加上上訪群眾始終抱著“回報高于投入”的信念，在“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”“要想有出路，必須上馬路”的思想指導下，一些上訪群眾與體制漸行漸遠，甚至到了離心離德以至于對抗的地步。

二、涉法信訪運行中存在的主要問題

當前，作為反映社情民意“晴雨表”的群眾上訪活動，出現了許多新情況：信訪主體的廣泛性和規模的集群性明顯；信訪問題的復雜性和內容的趨同性突出；信訪活動的組織性和對抗性增強；信訪問題的相對集中性和上訪時間、地點的選擇性不斷顯現。從而導致：信訪機構受理信訪事件大量越位；化解矛盾的責任主體大量錯位；行政機關的日常工作受到大量纏訪、鬧訪的嚴重干擾；重復訪、越級訪明顯增加，政府信訪工作開展艱難。

（一）、機構分散，信訪滾雪球效應愈發嚴重

現行信訪制度作為一種正式制度所具有的職能主要有兩個方面，其一是政治參與，即所謂的“民意上達”。其二是權利救濟，即信訪作為一種正常司法救濟程序的補充程序，通過行政方式來解決糾紛和實現公民的權利救濟。但在實踐中，不僅存在著各種訴求交錯在一起，出現“信訪問題綜合癥”，而且公民往往把信訪看成了優于其它行政救濟甚至國家司法救濟的一種特殊權利。在一定的程度上，信訪制度作為一種民情上達、申冤維權的特殊信道，對社會起著安全閥，對老百姓起著寬慰劑的作用。但是，由于信訪機構設立分散，歸口不一。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、立法機關、司法機關以及政府相關職能部門，均設有信訪機構，卻并未形成統一協調機制。正是信訪機構設置上的過度分散，導致其功能的不明確，功效發揮的不理想，并且當穩定取得壓倒一切的地位時，地方政府在“化錢買平安”、“穩定壓倒一切”的理念下，通過領導包案處理信訪大要案責任制、信訪工作量化考評制度、信訪工作領導責任追究制度等形式，以達到息訪的效果。并且在國家信訪局采取以信訪量多少給各地排名、要求地方政府進京接訪、中央信訪部門給省市開信訪移辦單等這些強化考核力度措施出臺后，這種情況更加嚴重。面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個體信訪，上有領導指令化解的壓力，下有群眾極端不滿的怨氣，相當一部分基層信訪問題的處理中不得已采取強壓、妥協、哄騙、盯梢跟蹤、截訪等法治以外甚至違法的方法，而且這種狀況已經形成惡性循環，大量的社會矛盾涌向信訪渠道，三訪現象愈演愈烈。顯而已見，通過目前信訪體制這種非法治化的體外循環的手段解決社會矛盾，無論其結果是否得到真正解決，其對制度建設的效果是極為消極的，已經造成了信訪滾雪球效應現象，并且這個趨勢愈演愈烈。

（二）、責重權輕，信訪工作機制效率低下

在現實社會生活中，信訪除了監督、解決爭議、聽取民聲、反映民意、維護穩定等制度設計時的基本社會責任外，還“成了優于其他行政救濟甚至司法救濟的最后一根救命稻草”。信訪機構要承擔如此之大的責任，就必須要擁有相應的職權來維系其機制的正常運行?？稍谥贫仍O計上，我國信訪機構不具有行政的職能和權力，沒有獨立處理問題的權限，甚至也不是單獨序列的國家機構，所以它只能承擔“上傳下轉”的程序性功能，不可以也不可能去解決本應由負有一定職責的國家機關辦理的社會事務，從而使信訪部門處于無米下鍋的尷尬境地。失去了行政權力的依托，信訪工作缺乏權威性和約束力，對群眾來信來訪反映的問題難以解決。使社會管理的行政成本居高不下。另一方面，由于中國機構改革始終未走出“九龍治水”和“十羊九牧”的怪圈，重復設置的機構不但不能使政府對社會事件特別是突發事件反應提速，反而徒生諸多瓜葛磨擦，據統計，真正通過上訪解決的問題只有2‰，效率之低可見一斑。

（三）、渠道不暢，“踢皮球”現象屢見不鮮

信訪機構內部有嚴格的上下級關系和各自的職責范圍，重層次、尚服從應該是其組織關系的基本特征。可當前的信訪工作基本上是“自選工作”，很少“規定動作”。對于同一信訪案件，常常是群眾上訪的部門不同，接訪的工作人員有別，其處理結果和建議就會大相徑廷。信訪內容的廣泛性和復雜性，信訪工作的隨意性，使信訪工作呈現出“什么都管，什么都管不了；什么都不能不管，什么也都可以不管”“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的隨意狀態，信訪局成了“萬金油”，各種矛盾都在這里歸大堆，信訪案件看似有了著落和受理單位，實際上各機構對信訪人反映的問題推來推去，最后基本都不了了之。同時，由于黨政機關的信訪機構與政府相關職能部門的信訪機構之間職能交錯，缺乏內在的溝通和協調，導致信息的不共享，信訪資源的大量浪費閑置。職責的不清，信訪人向哪個部門訴說都有其道理，哪個部門都有理由拒絕信訪人的要求。即便給予受理，由于信訪系統缺乏統一協調機制，沒有建立信息網絡平臺，信訪者一個問題可能同時找了幾個機構，得到的答復和解決方案也可能不一樣，甚至相互矛盾。這樣信訪人與信訪部門之間不自覺地形成了一種認識上的“踢皮球”。使得信訪人不知道到底要在哪里訴說？好不容易得到的答復和解決方案中，到底哪個更有效更有權威？

（四）、程序缺失，終結機制不完善

程序意味著具有一定形式的社會存在為實現一定目的的活動方式、步驟和過程。任何一種爭議解決機制要實現其正義的目標，首先必須在受理、立案直至終結的一系列過程中，做到程序的完善、公開、公正，這樣人民合法權益的保護才能獲得形式上的公正。而我國法律對信訪案件的處理沒有嚴格的程序規范和處理標準，終結機制也不完善。案件的受理、問題的實質解決全憑領導的個人素質、群眾情感以及對信訪的重視程度。對一個信訪案件，信訪機構可以反復批轉下級機關或其他有關部門處理，下級機關或其他有關部門可以拖著不辦，為了求得問題的解決，信訪人只能越級、重復甚至異常上訪。事實上，上述制度性缺陷總是盤根錯節，綜合地影響著信訪的運行效果。

三、引起涉法信訪問題急劇增長的主要原因

上訪這種體制外的爭端解決機制對行政裁量和訴訟等體制內的爭端解決機制具有一定的補救效應和均衡效應，可以在一定程度上削減和矯正政府體制內單向度解決糾紛潛在的不公正性。但由于上訪制度本身就是內生于中國層層嵌套、向上負責的政府流程，導致觀念文化、權力分配體制、監督體制、救濟體制等無法為信訪制度的運行提供良好的環境。從而造成目前涉法信訪案件急劇增長。

（一）、司法信仰的缺失和法律權威的弱化

法律的神圣性與權威性是以法律自身所體現的主體情感與社會正義為紐帶的，具體可表現在司法機關嚴格執法、規范辦案，實現公平與正義方面。這一紐帶的某一鏈條一旦出現扭曲或斷裂，公眾對法律的信仰即可能被削弱甚至喪失。在我國，數千年的人治統治使得從根本上就缺少信仰法律的基礎，法律制度上的漏洞往往又使人們缺少適用法律的依據，而現實存在的許多不正常的執法現象又不能不令人對當今的執法狀況產生懷疑。這種不尊崇法律、不相信司法裁判的結局，使人產生心理和道德的空白，必然導致思想上的迷茫和行為上的無序，遇到問題時不冷靜，考慮問題時不周全，處理問題時不規范，成為走上上訪之路的根本原因。

（二）、缺少公正執法的環境

主要表現在一是行政權力依然大于司法權。在行政領域，最常見的一種現象就是領導批示。縱然有再多再好的法律，也趕不上上級機關的指示、重要領導的批示。領導批示本身彈性很大，而《國務院信訪條例》又對領導批示有著明文規定，即各級行政機關的負責人應當閱批重要來信、接待重要來訪，研究解決信訪工作中的問題，檢查指導信訪工作。這里面到底什么叫做重要來信什么叫做重要來訪，顯然缺乏標準，而上訪人員都知道只要能獲得領導批示，就能解決問題，這樣“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”便成了信訪者信奉的教條。二是司法機關地位不高、司法權力弱化。一方面司法附屬于行政，受制于行政，另一方面司法權力的行使常常采用行政管理的模式，使明文規定的法律得不到有效執行。比如，在司法領域，常常聽到“優先立案、優先審理、優先執行”的說法。而“優先”之說是否合法？為什么要“優先”？優先的對象是誰？又不得而知。于是，要想使自己的案件能夠“優先”解決就必須上訪。這樣“優先”也便成了涉法信訪增多的助推器。三是在處理纏訪纏訴案件中，有的單位為了求得一時的清靜，做出無原則的讓步，使無理纏訪纏訴人得到一些好處，這在某種程度上助長了無理纏紡纏訴人的氣焰。四是不排除極少數司法人員水平不高、素質低下甚至貪贓賣法、枉法裁判的現象。

（三）、現行信訪工作機制不健全

一是在信訪機構的設置上。我國的信訪機構都是附屬于所在機關的內設機構，專門負責接待來信來訪，本身不能夠解決任何實際問題。而信訪人員的問題得不到解決或解決的不好時，必然要越級上訪或采取他們認為可以解決問題的方式。二是在信訪監督機制上。按照規定，信訪機構對所受理的信訪案件，一是交本機關辦理，二是交有關機關處理。各有關機關對直接辦理、交辦、轉辦的信訪案件必須限期審理，限時回復。但由于監督保障缺少有效的監督制約，使有些問題久拖不決，也導致上訪不止。三是在處理信訪問題的工作方式上。某些上級主管機關常把上訪數量的多少和規模的大小作為評判下級機關工作好壞的標準之一，有的甚至以一票否決給下級機關施加壓力。而下級機關為了追求短期效益，不被否決，便把精力放在對付上訪者的身上，這樣既難治標也不了治本，無法從根本上解決問題。

（四）、司法機關的獨立性及權威性尚未確立

當前，我國司法機關應有的獨立地位尚未確立，司法機關在處理社會糾紛中的終局性得不到落實。這也是導致了大量的上訪、信訪案件出現的原因。近代西方社會的司法體制是以三權分立為基礎的，因此司法機關自身具有獨立的權力，當事人對于司法機關的裁決不服，只能按照司法程序、由司法機關自身予以解決。而我國憲法雖然規定了“人民法院獨立行使審判權”，但在實踐中，司法機關的獨立行使審判權的規定并沒有落到實處。目前的情況是一遇有上訪，各種機關為了社會的穩定或者其他的原因，對個案直接進行干預。由于其他機關不一定了解司法權力運作的方式，也由于這些機關并沒有直接參與案件的審理，不知道案件的具體情況，僅僅根據上訪者的一面之詞進行分析、判斷，難免得出錯誤結論。使得上訪者將其他機關的批示視為尚方寶劍向司法機關施加壓力，這樣，不但不能公正地解決上訪人所反映的問題，破壞人民法院的權威。同時，由于其他機關不當的處理，造成只要上訪，當事人就能獲利，盡管這樣的利益未必就是公正的、合法的。這種現象的存在，無疑等于鼓勵和縱容了人們上訪，使得涉法信訪的現象與日嚴重。

（五）、檢察機關對司法權威的維護乏力

司法的權威應當是公正性與穩定性的統一。檢察機關與審判機關共同構成我國的司法體系，在強調司法的權威性和終局性的情況下，檢察機關應當充分發揮出其在維護司法裁決的公正性與穩定性中的地位與作用。因此，在我國實行兩元司法的憲政框架之內，實行司法機關解決社會糾紛終局性的含義是首先，檢察機關對于生效的裁決認為是錯誤的，應當以有限次抗訴的方式予以救濟，以維護司法機關應當具有的公正性。其次，檢察機關審查認為裁決是正確的，即人民法院的生效裁決一旦經過檢察機關的審查認為不符合抗訴的條件，就應當視為終局性的裁決，除人民法院依審判監督方式外其他機關不得干預，以維護司法機關裁決的穩定性。但是目前，受我國傳統上僅僅注重司法的公正性而忽略了司法的穩定性這種觀念的影響，在發揮維護司法機關權威的作用時，檢察機關的作用僅僅體現在檢察機關認為法院的裁決是錯誤時以抗訴的形式進行法律監督。因此，即便是經過了檢察機關審查后認為是正確的裁決，當事人仍然可以通過上訪推翻審判機關的生效裁決。因此，檢察機關在維護司法機關應當具有的穩定性方面尚未發揮出其應當具有的地位與作用也是導致涉法信訪案件增多的一個客觀原因。

四、促進涉法信訪良性運行的基本對策

信訪制度自身的悖論和缺陷，造成信訪公民往上跑、信訪機構逐級向下批轉信訪案件的惡性循環，這一循環導致了嚴重的社會內耗。因此，信訪制度必須與時俱進，適時創新，以建立有效的調停機制與運行規則，防范矛盾激化，降低社會運行成本，促進涉法信訪良性運行。

（一）、創新信訪理念是解決涉法信訪問題的必然要求

信訪工作是法律工作，信訪事項從法律視角檢視，就是法律案例?！缎旁L條例》規定了“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合”的原則，本文認為，除上述基本原則外，還需要進一步創新信訪理念。

1、法律至上。懷著深厚的感情做信訪工作是起碼的要求，但是感情絕對不能代替法律，法律作為硬規則約束，是絕對不能突破的最后底線?，F代法制社會應該首先提倡用法律解決問題。在強化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時，應把公民權利補救功能從信訪制度分離出去。在策略上應盡可能避免使用行政手段，把矛盾和沖突引入到正常的司法程序之中，由司法機關以法律手段加以處理。

2、程序優先。信訪活動必須按規定逐級、有序、理性、依法信訪。實踐中，有些在實體處理上并沒有多大問題的案件，當事人仍信訪不止，往往就是程序上的瑕疵，當事人感受不到司法的正義?，F實中公民無序越級信訪更多的是由下級機關的亂作為、不作為或作為不當引起的，公民因此寄希望于尋求上級機關的支持和壓力，信訪制度逐漸向“準司法程序”靠攏。當前，在處理信訪問題上許多是“暗箱操作”，人們一般會對程序規則的不合理不公正提出疑義，而只要程序公正合理，無論產生的結果如何，都是可以被人接受認可的。

3、依法分流。對可以通過復議、訴訟等法律程序解決的信訪事項，行政機關應當告知信訪人、舉報人申請復議、提起訴訟的權利，積極引導當事人通過法律途徑解決問題。不能一味地以“誰家孩子誰家抱”、“人要回去，事要解決”的簡單理由要求下級政府千方百計“抱”回、領走而草率了事。

4、公開中立。中立性是法治的基本內涵。中立性要求信訪機構在行使職權、處理具體信訪問題時，必須不偏不倚、一視同仁，不傾向于信訪參與諸方的任何一方，而按問題本來的是非曲直去處理信訪博弈各方的關系，因為信訪機構與涉案責任單位往往有著更多的聯系，一旦有了偏見，就會先入為主，也就難以公平公正地對待各方信訪參與人。

5、有限信訪。信訪機構不是法定的糾紛處理機關，應該只對社會糾紛的解決起補充、輔助作用?！靶旁L制度的存在不能挑戰或破壞現有司法體系，信訪辦不能變成‘第二法院’或不開庭的‘三審法庭’。信訪機構應當成為黨和政府的‘第二研究室’，擔負起表達民意、集中民智的決策咨詢機構”。信訪機構必須堅守不受理、不干預涉法涉訴案件。因個案利益的保護而動搖對司法權威的信仰，會動搖人們對法院判決信賴的司法理念，繼而損害整個社會的法律制度。

（二）加強制度建設是解決涉法信訪問題的根本途徑

1、嚴格實行“逐級上訪、分級受理”制度

“逐級上訪、分級受理”制度是指對群眾上訪反映的問題，一般由依法有權對該問題作出處理決定的基層直接管轄的部門或單位（起始單位）首先作出處理，上訪人如對起始單位處理不服，可向上一級機關提出復查請求，未經起始單位接待處理或未持起始單位出具的《答復意見書》而直接到上級機關上訪的，上級機關只做登記，一般不立案、不交辦，勸其回到起始單位反映問題。“逐級上訪、分級受理”制度是與終結機制配套的工作制度，是確保信訪終結機制實施的重要措施。然而，“逐級上訪、分級受理”制度在信訪工作實踐中并沒有得到很好的實施。原因如下：

（1）信訪部門受理哪些事項在條例中沒有明確規定。我國群眾信訪“門檻”過低，信訪部門受理的內容過寬，多年來由于我們把堅持黨的領導演繹為黨和政府對一切社會政治、經濟、文化事務的包攬，習慣通過單一的行政手段去處理紛繁復雜的各類社會矛盾。致使群眾不管什么事項都來信訪，群眾上訪存在著盲目性、任意性和無序性。信訪部門成為向來訪者解釋政策的“宣傳辦”，傾聽群眾訴說不滿的“出氣辦”，重大會事節日活動期間的“維穩辦”，平息突發事件的“救火辦”。

（2）各級信訪機構受理信訪事項的范圍不明確。分級受理的總原則模糊，信訪機構上下職責不清、權限不明，各級信訪機構直接辦理信訪事項的范圍不明確。中央一級、省一級信訪部門的工作重點是什么，主要有哪些事項、信訪當事人不清楚，信訪部門的工作人員也不清楚。一方面造成該上級部門研究解決的信訪事項轉給了下一級，如政策方面的問題，跨地區、跨部門、跨行業方面的問題等，基層對這些問題無能為力。另一方面，造成上級部門受理了很多本該下級部門處理的信訪問題，如目前中央一級、省一級信訪部門相當大的精力在重復做縣、鄉一級的信訪工作。

（3）信訪事項沒有規定時效限制。信訪人反映的信訪事項沒有時效限制，沒有規定信訪事項的時間跨度，通常是信訪人想訪就訪。

（4）信訪部門對信訪制度的認識不夠。分級受理是逐級上訪的前提，首先應該嚴格界定各級各部門對信訪事項的受理范圍，既管轄權，應在立法上予以明確；其次，加大宣傳力度和制度約束，讓每個公民都清楚地知道所訴信訪事項應該找哪一級、哪個部門。把指導公民正確信訪作為信訪部門的一項重要工作。信訪條例中應當設立信訪管轄制度。信訪管轄制度是信訪法治化、規范化的重要內容，也是信訪活動走向有序的重要保證?？梢試L試按級別管轄辦理相應的信訪事項，比如：國家信訪機構負責處理對中央政府機構和機關工作人員的投訴，地方信訪機構負責接待處理對地方政府和服務機構工作的投訴。

2、建立一套科學的績效考核體系和責任追究制

引進經濟學上的成本-收益分析理論，建立一套科學的信訪工作績效考核體系，并在此基礎上加強責任追究制，可以從制度上保證信訪工作各個環節工作質量的提高。目前，信訪工作考核機制不完善，目標管理不科學。有一些地方政府及其信訪部門對越級上訪和集體上訪實行目標管理、總量控制、層層分解任務，按分配的數量進行考核。其直接負面效應是迫使基層信訪部門把主要精力用在降低信訪量上，而不是用在解決問題上，為了把上訪數字壓下來，不惜花費大量人力、物力、長期派人到上級部門值班，許多省甚至長年有幾十人、上百人在北京守候，攔堵上訪群眾，想方設法不讓群眾在窗口登記。有的為了抹掉登記數字，到處托人找關系。這種舍本逐末的做法，結果當然適得其反，致使一些問題久拖不決，矛盾不斷激化升級，造成了大批上訪老戶、纏戶。導致這種惡性循環的重要原因就是考核機制的不科學，考核的價值取向出現了問題。

3、完善行政訴訟制度

行政訴訟在程序上相對信訪制度而言其優勢明顯，但是現行行政訴訟制度本身還存在一些缺陷，其強勢地位往往使實體不正義成為可能。信訪制度盡管缺乏規范的程序，存在濃厚的人治色彩和態意成分，但它包含了公眾認可的實體正義成分。盡管實現這種實體正義非常艱難，但是，在健全行政訴訟制度、樹立法律至上權威的漫長過程中，信訪制度“無論對于仍對行政訴訟持懷疑態度的行政相對人還是對于在行政訴訟中走投無路的行政相對人來說，都具有重要的意義?！碑敼駲嗬艿焦珯嗔η趾r，公民本來可以向當地政府或上一級部門提起行政復議，但是在具體操作中，由于復議機關與原有的責任部門存在千絲萬縷的上下級或利益關系，公民的行政復議大多數被駁回，行政復議不能發揮本應發揮的行政監督作用，導致這一渠道缺乏應有的公信力和公正性。許多行政相對人并非不愿打官司，而是更習慣于通過信訪去實現目的。目前中國法治精神薄弱、人治傳統強大，本來應該更多強調對司法補救制度的完善，而不應過分強化信訪這種非司法手段，但是建設法治社會過程漫長，公民對仲裁和復議若明若暗，在諸多補救方式無法發揮其應有的作用時，越來越多的公民被迫選擇“告御狀”。特別是在鄉村，村民往往“望法興嘆”，把希望寄托于無門檻的信訪以尋“青天”。

（三）、建立“陽光信訪”是是解決涉法信訪問題的重要渠道

陽光信訪是指信訪過程體現公開、透明原則，在人們可以看得見的狀態下，將信訪公務行為向信訪人和社會公開。在實踐中，信訪的公開透明度明顯滯后，突出表現在一些信訪問題處理上的“暗箱操作”。當前極少數信訪人摸準了政府需要穩定的“軟肋”，人為地制造不穩定的假象，其“鬧中求決”的手段在實踐中屢試不爽，并導致更多的信訪人效仿，帶來了不少社會負面效應。這實際上是政府誠信缺失和底氣不足的表現。越來越多的經驗表明，公平的實現必須在程序和形式上表現出公開性。比如，新聞媒體之所以常被信訪人寄予莫大的希望，就是因為媒體能夠揭破黑箱、推動監督和評判。再如信訪信息系統可以方便信訪人提出信訪事項監督信訪事項的受理、辦理，使上級政府和信訪機構能夠及時了解、督促有關行政機關辦理信訪事項避免多頭信訪和重復信訪，節約行政成本，因此，建立“陽光信訪”，必須通過創建信訪網絡平臺，建立新聞發言人制度、設立專門負責接待公民查閱、咨詢信息的公開機構等方式，提高政府的開放形象，同時，給媒體以相對寬松的環境并通過嚴格的程序讓其有序介入，媒體要正確引導社會輿論，以案釋法，使公民明辨是非，避免獵奇、渲染、夸張和誤導性宣傳報道。

（四）、實行集中處理是解決涉法信訪問題的有效方法

短期內治理涉法信訪，要突出重點抓住關鍵。重點是解決一批群眾反映強烈的涉法信訪問題，遏制涉法信訪大量增多的勢頭。關鍵是要狠抓案件質量，從源頭上遏制引起涉法信訪的誘因。要充分認識集中處理涉法信訪問題的重要性和緊迫性，進一步增強責任感。堅持實事求是、依法辦案的原則，抓緊組織力量，對涉法信訪案件進行全面排查，查清問題，找準原因，逐案逐人進行登記建檔，做到底數清，情況明，有什么問題就依法解決什么問題，對無理上訪的，要態度明確地予以告知，說服其罷訪息訴，鬧事的，要教育、批評直至依法制裁，把解決實際問題，加強思想教育和依法打擊處理違法行為有機結合起來，要進一步完善領導包案接訪制度，凡是由司法機關信訪部門多次調處仍未有效解決的信訪案件，原則上都要由部門領導親自包案接訪，認真落實定領導、定時間，包調處、包穩定的“兩定兩包”工作制度，對因案件周期較長而導致的信訪，著力強化政法工作的監督與制約，通過規定辦案期限、案件督察等多種形式，積極解決“久拖不決”的問題，維護當事人的合法權益，減少信訪隱患，對因法律知識不清而導致的信訪，應當通過建立案前、案中、案后全方位的法律咨詢服務體系，積極為來訪群眾提供法律服務，解疑釋惑，化解矛盾；對需及時辦理的重大涉法信訪案件，由信訪組向有關部門下發督辦函，限期辦理，必要時由單位領導親自掛牌督辦，包案處理；對重點上訪老戶，應當建立“信訪檔案”，實行長期監管，特別是對可能造成越級訪的，及時采取措施，加強教育引導，努力使問題解決在基層，消除在萌芽狀態。