抗日根據地行政監督思想探析

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摘要：在淮北抗日根據地創建期間，黨所掌控、運作政權的權力體系始終踐行人民性宗旨這一根本屬性，而這離不開劉瑞龍的貢獻。就如何實行有效的行政監督，作為淮北行政公署主任的他進行了創新性的實踐探索并提出了一系列內涵豐富的思想，諸如啟動行政監督的前提在于民主性，保障行政監督的運行在于制度性，實施行政監督的主體要具有人民性，開展行政監督的類型務必多樣性等。今天，梳理和分析這一時期劉瑞龍的行政監督思想，對當下的反腐敗斗爭尤其是推行行政權力的陽光透明運行具有重要的啟示性價值。

關鍵詞：淮北抗日根據地；劉瑞龍；行政監督

抗戰期間，中國共產黨不僅成為抵御日本侵略的中流砥柱，而且她所領導下的各個抗日根據地也呈現出清正廉潔的現象，讓苦難的民眾看到了民族復興的新希望和社會發展的新前途。以當時的淮北抗日根據地為例，其廉政建設除了體現在以黨的組織為載體的權力體系運行的規范有序之外，還特別表現在黨所掌控、運作政權的權力體系始終踐行人民性宗旨這一根本屬性。而這離不開當時擔任淮北行政公署主任劉瑞龍的貢獻，例如為了預防和遏制根據地的各級行政機關及其工作人員在執行公務和履行職責時的失范乃至失效行為，他十分注重實施行政監督，并且在實踐中形成了豐富的行政監督思想。今天，深入地考察和梳理這一期間劉瑞龍的行政監督思想，既有助于推進黨史人物的研究，更對當下的反腐敗斗爭尤其是推行行政權力的陽光透明運行具有重要的參考、借鑒價值。

一、啟動行政監督的前提在于民主性

黨領導下的行政權力的形成之所以具有正當合法性，根本上在于其是由追隨黨的內外民眾所讓渡的部分權利而凝結成的。同樣，行政權力運行過程要規范有序、結果要合理有效，也歸根結底取決于是否實現政治的民主以使行政權力運作成為有限的權力運作、行政權力作用的客體成為權利有保障的客體[1]222。正是基于上述的判斷，以及考慮到抗戰期間根據地的行政權力的運行還承擔統一戰線的功能，當時擔任淮北行政公署主任劉瑞龍就非常重視民主政治對行政監督的重要性，多次表達了民主政治是實施有效行政監督的前提和基礎這樣的思想。如在1940年9月蘇皖區黨委書記聯席會議上，劉瑞龍在所做的《蘇皖邊區的群眾工作》報告中就強調實行民主以反對貪污就是目前斗爭的重要內容之一。1943年2月的淮北蘇皖邊區第二次民政會議的講話中更是明確“徹底實施民主政治是今后完成任務的基本環節”[2]206，認為缺乏民主元素的行政權力運行只會直接導致“政府相當孤立”“沒有老百姓對政府的嚴格監督，干部容易腐化，難于進步”[2]208，以及從根本上影響未來的民主共和國的建立，“真的縣區鄉都不能把民主搞好，即無資格做到民主共和國的建立，今天的抗日民主根據地就是將來民主共和國的基石”[2]208。就為何行政權力運行中民主缺位從而致使監督流于形式，劉瑞龍進行了深刻的剖析，指出既與行政權力運行所處的外政治生態環境中劣變生態因子的侵襲（例如總體處于一個封建官僚的國度，舊官僚習氣的影響依然根深蒂固）有關；也離不開行政權力運行的內政治生態環境中劣變生態因子的侵襲，諸如行政權力形式主體民主教育不夠和運用民主的能力不足、行政權力運行中某些授予環節的錯位等。同時，劉瑞龍也就如何大力發展民主政治以有效實現行政監督進行了艱辛的探索和實踐。（一）大力加強對各級行政領導干部的民主教育作為行政權力運行的形式主體，各級行政領導干部是否具有民主的意識和素養以及運用民主的能力，直接影響著行政權力運行的科學合理性，也關乎行政權力能否自覺接受監督而成為保障、維護人民利益的權力。鑒于此，1941年在為淮北蘇皖邊區行政公署創辦的《政府工作》所寫的發刊詞中，劉瑞龍就強調“幫助政府工作干部進行思想意識的鍛煉與修養，這個問題已成為今天政府工作中的嚴重問題”[2]70。同年在行署的施政報告《為實現蘇皖邊區施政綱領而斗爭》中，指出除“戰斗的”“廉潔的”之外“民主的”也是各級領導干部所必須具備的工作作風。如何進行民主教育，劉瑞龍認為可以采用整風輪訓的方法進行，讓廣大領導干部懂得民主的基本知識諸如民主的戰略意義及其怎樣領導民主、進行民主生活等；也可以在貫徹群眾路線的民主生活中進行自我學習和提高，從而認識到行政人員威信的樹立不是依靠威力、特權而是主要“靠民主的運用”[2]310。可見，民主教育是推進當時黨領導下的行政監督現代化的重要舉措，它有助于消除中國古代行政監察“人治”思維根深蒂固的影響[3]53。（二）積極實施邊區各級政權機關的民主化改造徹底貫徹“三三制”，使“三三制”不僅僅是宣傳口號而更是必行的政策，從而解決現實中因“左”的包辦而致使三三制流于形式這類現象的滋生；健全各級民意機關特別是使參議會成為真正的權力機關，并將其視為判斷各級政權是否真正實現民主的標志之一；建立各級行政委員會，使行政權力在運行中堅持和實踐民主集中制的原則；加強基層行政建設，實行民主改造；等等。上述的民主化改造，就是要促使根據地的各級行政機關在制定和實施公共政策及社會管理過程中處于一種民主化的常態狀態中。（三）嚴格開展反官僚主義為主要內容的整頓政風運動行政權力運行中出現的“官僚主義”雖然不能等同于“腐敗”，但是它易割裂行政權力與群眾的聯系，使權力在行使和運用中有意或無意地回避了民眾的監督。對于淮北抗日根據地黨領導下的行政權力為何滋生官僚主義，劉瑞龍認為這既有客觀的原因，也有主觀的原因。客觀的原因在于過去封建官僚政治陳規陋習的影響和人民政治文化水平低；主觀的原因在于一些行政干部不了解抗日民主政權的本質。而要克服政權中的官僚主義，除認真實行廣大人民的民主之外，劉瑞龍強調必須開展整頓政風運動，在政權內部從每一個組織、每一個干部著手實施“三個批評”即“同志的自我批評，同志之間的相互批評及領導的自我批評”[2]359的有機結合。由于“官僚主義是民主主義的反面，沒有民主精神就是官僚主義”[4]316，因此，開展反官僚主義就是旨在促進行政權力的形式主體能夠自覺地樹立、實踐民主精神和平等精神。（四）著力推進黨政關系的民主化黨政不分，一方面影響了黨的科學執政、民主執政的形象，從而削弱了黨的領導地位，另一方面，也變相地意味著各級黨委監督行政權力的喪失。要充分發揮黨對行政權力的監督功能，更在于以黨政行為的民主化來示范、帶動行政權力運行的民主化，這就務必需要在堅持黨的領導前提下理順黨政關系。在擔任淮北行政公署主任期間劉瑞龍也就如何理順兩者之間的關系進行了探索，提出了一些有價值性的思想。如認為黨對政權的領導是原則的、政策的、大政方針的領導，而不是事事包辦代替式的領導，要尊重政權工作的獨立性；黨委對政權的領導只能通過自己的黨員及其黨團來實現黨的決議；各級政權中黨的組織要監督、指導行政權力對黨的政策的執行，而不是公開命令式的；黨的領導機關及黨員要成為貫徹執行政權法令、決議的模范[2]213-215；等等。

二、保障行政監督的運行在于制度性

科學化制度的制定與執行，既保障了行政權力運行的規范有序和持久長效，也在于為行政監督尋到了一個科學合理的路徑。正如鄧小平指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[5]333)在淮北抗日根據地，劉瑞龍十分重視制度對行政權力運行包括行政監督的保障作用。例如1943年淮北蘇皖邊區第二次縣長會議上，劉瑞龍談到了制度對健全政府系統組織工作的重要性時，明確主張“沒有制度，組織是個觀念。有人有制度就是組織”[2]359。正是由于對制度地位和作用的高度認同，他也經常堅持從制度層面評判當時淮北蘇皖邊區行政權力的運行效果狀況。如1943年淮北蘇皖邊區第二次民政會議上，他指出蘇皖邊區行政工作存在著一些不民主現象，其中重要的表現就是“不嚴格執行各種制度，行政委員會及各種委員會等于沒設，沒有認真地建立經常工作”[2]207-208、“三三制還未貫徹”致使“不善于吸引廣大人民參政，政權與廣大群眾沒有親密的聯系”[2]213。同年在下發的《關于繼續開展民主運動，改造基層行政的指示》中，他強調淮北根據地的一些基層行政存在諸如“民主選舉的不民主”等現象，重要的原因之一就是“不了解民選代表制的革命作用”[2]298。同樣在淮北蘇皖邊區第二次縣長會議上，他認為淮北根據地行政權力運行中所滋生的無組織、混亂不統一，鬧獨立、各自為政的壞現象，根本原因就在于“民主集中制未很好地建立起來，甚至受到了嚴重的損失”[2]361。為此，他就如何加強制度建設以保障行政權力運行的規范有序特別是實施有效的行政監督進行了富有成效的探索。（一）積極貫徹落實民主集中制這一根本原則。在黨領導下的行政權力運行中，民主集中制這一根本原則扮演了基線和準線的作用，脫離了這一基線和準線也就意味著行政權力運行的“脫軌離序”。另外，民主集中制這一根本原則對各種基本乃至具體的行政制度的建立健全發揮了指導性的作用，沒有前者正確性的貫徹落實也就難以談論后者的成熟化建設[6]182)。正是基于上述的考慮，劉瑞龍多次指出“反對官僚主義、自由主義、改變作風，主要內容之一要維護民主集中制”[2]361。而如何貫徹落實民主集中制這一根本原則，除了有各種基本、具體的配套制度建設之外，劉瑞龍強調首先必須科學地認識民主原則和集中原則的內涵，指出其最大限度的民主就在于“少數服從多數，個人服從全體，人人有權”，最大限度的集中就在于“下級服從上級，部分服從全體，司法、立法合一”[2]361；明確正是有了這一最大限度的民主發揚了“最大的積極性”，也正是有了這一最大限度的集中發揮了“人民的偉大力量”[2]361。（二）積極推進各種基本的行政組織工作制度建設。在行政監督中如果“諸多的監督主體對行政權行使的監督并不一定有嚴格的程序規則”，那么必然造成“諸多的監督系統在其行為方式中也沒有對應的程序規則”[7]25。行政權力運行內各種基本的組織、工作制度，規范和調整著行政權力運行內部所涉及的各種政治關系，亦從不同層面發揮著凈化行政內部政治生態環境的制度效力。在擔任淮北行政公署主任期間，劉瑞龍反復指出沒有這些基本的行政組織工作制度，行政權力的規范運行包括行政監督就無法實施，民主集中制原則的貫徹落實也將變為一句空話。他認為推進基本的行政組織制度建設，就是要貫徹“三三制”和代表制，前者是在行政權力本身的組織成分上體現著民主集中制原則，而后者是在行政權力本身的組織形式上反映著民主集中制原則。“沒有‘三三制’和代表制，便沒有真正的民主集中制。”[2]362基本的工作制度建設，務必要立足于不同的工作特點來推進。例如對某一項工作或某一時期的工作要建立調研制度、布置工作制度、檢查工作的制度、總結工作的制度等；各級政府機關本身要建立會議制度、辦公制度、學習制度、生活制度等；上下級行政機構要建立報告制度、巡視制度等。另外，為確保組織工作制度的扎實推進，劉瑞龍要求加大政紀法規的監督制約力度，如1942年下發的《整頓行政紀律訓令》中就報告制度等作了明確規定，并指出“不遵上項情事者，嚴加懲辦，決不寬貸，以整政風，而維法紀”[2]91。同時實行“一把手”負責制，“建立制度要一件一件來做，負責人要抓緊”[2]365。（三）積極加強行政權力運行中的財經管理制度建設。行政權力在經濟領域是最易滋生異化現象和行為的。以淮北抗日根據地為例，由于創建初期一些地方財經制度建設的滯后，出現了嚴重的經濟腐敗和浪費現象。如許多財經部門收款不給票、虛報、偽造單據；洪澤縣一個區長竟貪污5000元；有的縣長要用600元買一件皮袍；等等[2]585。因此，為了堵住經濟領域的腐敗“漏洞”，劉瑞龍積極致力于財經管理制度建設。如1942年10月在淮北蘇皖邊區第二屆參議會所做的三年來的政府工作報告中，就指出自公署成立一年來根據地財政方面實行了統籌統支、建立了正規的收支制度，即省縣款正式劃分、統一了預決算制度、實施了審計制度、確立了金庫制度等。而在諸多的財經管理制度中，他又特別關注財經審計制度的建設，認為審計制度的建立“克服了人、糧、錢三不知的現象，對反對貪污浪費起了不少作用”[2]347。就如何建立健全財經審計制度，他提出了一些指導性的意見，如明確要求上下級、平級乃至群眾都可以參與到財經的審計監督中來；規定鄉以上賬目要公開，鄉要成立審核委員會；財經審計人員要養成嚴格遵守手續的習慣等。

三、實施行政監督的主體要具有人民性

黨領導下的行政權力實質主體是黨內外民眾，即其是由追隨黨的內外民眾所委托和授予的。這就決定了行政權力的運行必須要讓廣大民眾參與進來，同時使其成為對行政權力進行監督的主體性力量。唯有如此，才能預防、遏制現實中因形式主體與實質主體的分離而產生的諸多違背權力人民性宗旨的現象和行為。淮北抗日根據地期間，擔任行政公署主任的劉瑞龍在不同的場合多次強調行政權力的有效有序運行離不開廣大民眾的參與，也更離不開廣大民眾的監督；并進行了多維度的論證。如在1942年10月邊區第二屆參議會上，他認為這是抗日民主政權區別于以往官僚政治的根本所在。“它和老百姓的關系，和過去的官僚政治也不同。官僚政治是少數人專政，多數人無權。抗日民主政權是多數人民有權……它是為人民服務的公仆，而不是壓迫人民的奴隸主，這便是抗日民主政權在進行本身建設時所根據的原則，也就是和過去官僚政治絕對不同的地方”[2]120。同年，在答復參議員的質詢時強調人民作為監督主體是行政權力依法行政的保障。“依靠人民的監督——依靠人民行使其權力，這是貫徹法制的基本條件。……獨有人民的監督是無窮的力量”[2]156。1943年2月的邊區的第二次民政會上，他指出行政權力運行中是否有廣大民眾的自覺參與，是檢驗和衡量根據地各級政府民主化的重要標準。“我們政府的責任在于吸引、誘導各階層人民參加民主生活，參加政府活動，……這一點做得好壞，可以看出政府實行民主的程度。群眾密切團結在政府的周圍，也就是政府實行了民主”[2]206。同樣在當年由行政公署召開的第二次縣長會上，他明確主張唯有人民的參與和監督，才能給行政權力運行中所滋生的官僚主義致命一擊。“真正地發動群眾參加政府工作，并監督政府，官僚主義分子才不致放肆。”[2]359在論述民眾參與監督行政權力重要性的同時，劉瑞龍也就如何使其由理論層面轉為現實層面進行了探索與實踐。（一）要求行政權力運行中務必堅持和實踐群眾路線。行政監督主體的自我封閉往往會導致執法者“只看重‘行使權力’而忽視‘履行職責’”[8]11，也會造成廣大群眾對行政監督相關知識了解的缺乏，從而“使監督的案源少，線索少，社會影響面窄”[8]12。淮北抗日根據地期間，劉瑞龍特別重視行政權力運行中是否堅持和實踐群眾路線的問題，如在對1944年淮北參軍運動進行總結的基礎上專門撰寫了《如何貫徹群眾路線與克服非群眾路線》一文。在文中，他就群眾路線和非群眾路線進行了比較，并探討了各自產生的思想根源。不同于思想上的強迫命令、組織上的脫離群眾、物質上的自流與包辦等非群眾路線，他認為群眾路線的貫徹需要我們在思想上根據群眾不同特點以適當方式和時機去啟發群眾的自覺、在組織上要實現骨干與群眾相結合、在物質上要解決群眾的實際困難。同樣，他指出導致非群眾路線的思想根源在于沒有認識到行政權力運行的根本目的是實踐人民性宗旨。另外，他也強調行政權力運行中一定要防止滋生形式的群眾路線的問題，即那種“只是形式上到群眾中去了，群眾思想上并沒有打通”的非完整的群眾路線[2]577。（二）指出發揮民眾監督主體的作用需堅持思想教育和權益保障相結合的方法。當時的淮北抗日根據地民眾因長期受封建專制思想的影響以及局限于自身文化水平的不高，出現了不敢和不愿對黨領導下的行政權力進行監督的現象。為了改變此狀況，劉瑞龍認為迫切的任務就是要對民眾進行相關的思想教育，使他們認識到自己才是行政權力的實質主體，參與行政權力的監督就是對自己本有權利的維護。“我們不但要使政府人員懂得民主，并在廣大人民中間進行民主教育，使群眾知道自己的權利義務，怎樣使用自己的權利監督政府”[2]210。在《如何貫徹群眾路線與克服非群眾路線》一文中就如何提高群眾的思想覺悟，他要求務必從群眾現實的認識水平以及群眾切身利益出發給予逐步引導；對群眾中的錯誤思想采取適當的時機和恰當的方式進行斗爭。除了對民眾開展思想教育之外，劉瑞龍還突出了民眾權益保障的重要性，即對民眾參與、監督行政行為的權利給予黨紀法規的保障；同時讓民眾也包括行政權力本身了解到行政權力運行的邊界，特別是民眾的那些私權利是公權力所不能侵犯的。在1941年《為實現蘇皖邊區施政綱領而斗爭》施政報告中，劉瑞龍指出政府要“負責保障各階層人民的合法權利”，尤其需要“建立法治的制度”以保障民眾的人權、財權、集會結社、言論自由等權益[2]60)。1943年蘇皖邊區第二次民政會議上，劉瑞龍再次指出只要“不勾通敵人”“不違反政府法令”和“不破壞抗日軍隊”，政府就必須要“尊重與保護各階層人民的合法權利”[2]212。（三）提出了構建多種組織平臺和制度載體以拓寬民眾監督行政權力的思路。他要求支持和保證群眾團體的獨立性，使民眾對行政權力的監督更具有力量性和組織規范性。“一個群眾團體，沒有斗爭就是沒有靈魂，不能成為戰斗力量；只有斗爭，才可以鍛煉群眾”[2]43)“尊重群眾團體的獨立性，扶植群眾運動，……政府就會成為真正有基礎的政府”[2]60)。采取選舉的形式實施參議會制、行政委員會制和代表會議制，從而既使行政權力的授予和運行更具有濃厚的民意基礎，也使民眾監督很好地內嵌于行政權力運行中。以當時的參議會為例，劉瑞龍明確其不僅僅是民意機關也是權力機關，它擔負著選舉和罷免、監督和彈劾、討論和決定等職責；強調行政權力機構本身要實施重大事項的公開聽證和定期向民眾報告制度，從而讓民眾對行政權力在決策前和運行結果方面有直接的知情權、參與權和監督權。“決定任務、決定辦法前，一定時期內政府負責人應當聽取各階層的意見和呼聲，明了實際情形，作為決定任務與辦法的基礎”，“工作結束后要向群眾報告、征求老百姓的批評”[2]212。

四、開展行政監督的類型務必多樣性

黨領導下的行政權力的運行本身就是一個復雜性和廣泛性的實踐，復雜性在于它需要權力運行的主體、客體、介體和環體等多種要素內部及其之間的優化組合和協同配合；廣泛性在于它涉及對經濟、政治、文化和社會等各領域的變革和改造。這些決定了保障行政權力運行有效有序，實施單一的監督是遠遠不夠，而必須要采取“立體式”的監督。淮北抗日根據地期間，劉瑞龍也已經認識到此問題的重要性，強調開展行政監督的類型務必多樣性。唯有如此，才能既保障對行政權力運行實施監督的經常性，也能夠促進監督的全面性。如在1942年10月對參議員質詢的答復中就要求行政監督方面務必形成“上下照顧，內外夾攻”的格局，即既要有“政府人員自上而下的守法精神”也要有“人民自下而上的監督”；既要有“上面嚴格執行”也要有“下面密切監督”；既要有“黨外監督”也要有“黨內檢查”[2]156。盡管在擔任行政公署主任期間，劉瑞龍沒有就行政監督的類型專門撰文進行系統分析，但是考察這一期間他的相關言論已經論及了許多種行政監督的方式并提出了一些有價值的構建思路。如1941年在為《政府工作》所撰寫的發期刊詞中提出輿論監督，要求《政府工作》在“提高政府工作干部的水平”、“改善政府工作的工具”、“幫助政府工作干部進行思想意識的鍛煉與修養”等方面發揮監督的職責。在1942年《三年來的政府工作》報告中，提出了司法檢察機關的監督和財經的監督。1943年下發的《關于繼續開展民主運動改造基層行政的指示》中提出了通過區鄉普遍自由的選舉實施民眾的直接監督。同樣，在當年《為徹底實施民主政治而奮斗》的講話中提出了參議會的監督和黨組織對各級行政機關的監督；以及《一年來政權工作和今后任務》的總結報告中，提到了上下級行政機關之間的監督。就如何最大限度地發揮不同類型的行政監督的特定功能，同時又能夠激發他們的整體效應，這一期間的劉瑞龍也進行了探索與實踐。（一）明確每一種類型的監督在內容上要具有重點層次性。如指出黨的行政權力的監督主要內容是通過黨團對各級行政權力具體實施黨的政策以及政權本身制度、工作作風是否符合“三三制”等狀況的監督；另外，積極推薦得力干部擔任政府要職來實現黨對政府工作的領導和監督[2]214。權力機關即參議會對行政執行機關的監督重點內容在于選舉與罷免縣行政委員及縣長；監督及彈劾各級行政人員；討論與決定縣政府應興辦應革事項；通過縣政府之預算、決算；聽取和審議政府工作報告；議決政府及人民提交請議事項書等六個方面[2]210。上級行政機關對下級的監督集中在對是否遵守行政法規范和執行行政決定等情況進行的督查方面。而輿論監督的著力點在于監督行政權力的形式主體是否政治、思想上模糊；對正確的統一戰線政策是否動搖；組織上是否尊重一定的系統和組織；工作方式上有無官僚主義；生活上有無腐化現象等[2]70。總之，對于每一種類型的監督內容的明確，就在于使其在監督行政權力實踐中能夠真正做到分工負責、“有的放矢”而避免職責不明、“無的放矢”，以及促進監督的“實打實”而避免“空對空”。（二）強調不同類型的監督之間在作用實踐中要具有互動配合性。行政監督低效運轉，往往一個重要的原因在于其慣有的結構功能困境，即“監督主客體間關系倒置，及監督主體內部架構的失衡”[9]18。劉瑞龍強調不同類型監督間的“聯動”，就在于避免和克服單一監督因種種原因而造成的監督“盲區”，最終使行政權力的運行置于一種立體化的監督狀態中。如對行政機關執行決定情況的監督，在《為實現蘇皖邊區施政綱領而斗爭》（1941年）、《一年來政權工作和今后任務》（1943年）中主張行政機關向上級的報告和上級行政機構的巡視檢查相結合。對行政人員的遵紀守法情況的監督，在《對參議員質詢的答復》（1942年）要求法紀監督與民眾監督相結合。對如何充分發揮行政權力機關的監督功能，在《為徹底實施民主政治而奮斗》（1943年）中提出了參議會監督和民眾監督相結合；同樣這篇講話中就行政權力運行狀況的監督方面，明確事前監督、事中監督和事后監督三者相結合。在反行政權力的異化現象特別是反貪污浪費行為方面，1943年由劉瑞龍簽署的《第五次邊區教育行政會議重要決議案》中要求行政機構內部自我監督與法紀監督相結合；同年的《一年來政權工作和今后任務》又提出還需加強群眾監督和財經監督。對于基層行政民主選舉情況的監督，在《關于改造基層行政實行民選的指示》（1943年）中要求實行上級機構的監督、基層委員會的監督和民眾監督三結合。在反對行政權力運行中的官僚主義現象方面，同樣是《一年來政權工作和今后任務》報告中，提出黨和上級行政機關的監督、民眾監督和法紀監督等相互結合。

作者:朱慶躍 單位:淮北師范大學