準入與后續(xù)管理的聯(lián)系

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一直以來,理論界與實務界對行政許可準入監(jiān)管關注較多,中國多年的行政許可實踐已經(jīng)充分說明了這個問題。《行政許可法》的出臺使得許多行政許可機關已經(jīng)認識到行政許可權范疇不僅包括許可準入監(jiān)管環(huán)節(jié),而且更包括行政許可準入以后的后續(xù)監(jiān)管。盡管《行政許可法》規(guī)定了年檢、撤銷等一些行政許可后續(xù)監(jiān)管制度,但筆者認為,這與行政許可后續(xù)監(jiān)管法治化目標相比還相差甚遠。“從總體上看,與《行政許可法》實施前相比,重許可、輕監(jiān)管的狀況沒有從根本上得到改變,后續(xù)監(jiān)管仍是薄弱環(huán)節(jié)。”[1]我國行政許可后續(xù)監(jiān)管法治化進程之所以仍然處于當下這種徘徊不前的狀態(tài),筆者認為,這與我國行政許可后續(xù)監(jiān)管理論的混沌有著極大的關聯(lián)。基于此,本文擬以行政許可權為研究切入點,對行政許可準入監(jiān)管與后續(xù)監(jiān)管之間所存在的辯證關系進行研究。

一、準入監(jiān)管權與后續(xù)監(jiān)管權之比較

“作為執(zhí)法權的一種,行政許可權主要由兩大部分構成,即行政許可適用權和行政許可監(jiān)管權。”[2]行政許可適用權指的是行政許可準入監(jiān)管權,而行政許可監(jiān)督權指的是行政許可后續(xù)監(jiān)管權。盡管行政許可準入監(jiān)管權與行政許可后續(xù)監(jiān)管權都屬于行政許可權的范疇,但由于這兩項權力分屬于行政許可的不同階段。因此,這兩項權力必然存在諸多區(qū)別。具體而言,這兩項權力主要存在以下五個方面的區(qū)別:

1.權力運行背景不同:“生人”與“熟人”之別在行政許可準入監(jiān)管環(huán)節(jié)中,由于在行政許可申請人申請行政許可之前,行政許可監(jiān)管機關與行政許可申請人之間并不存在監(jiān)管與被監(jiān)管的關系,因此,行政許可準入監(jiān)管權運行的外在客觀背景通常是一種“陌生人”監(jiān)管背景。而不同于行政許可準入監(jiān)管權運行的外在客觀背景,由于行政許可申請人一旦獲得行政許可,在行政許可的有效期限內(nèi),行政許可監(jiān)管機關與行政許可持有人之間就必然建立了一種持續(xù)性的長期行政許可后續(xù)監(jiān)管法律關系。因此,行政許可后續(xù)監(jiān)管權運行的外在客觀背景更多地呈現(xiàn)出一種不同于行政許可準入監(jiān)管的“熟人”監(jiān)管背景。國內(nèi)外行政許可后續(xù)監(jiān)管實踐已充分說明,在行政許可后續(xù)監(jiān)管權力運行過程中,行政許可監(jiān)管機關與行政許可持有人之間所形成的“熟人”監(jiān)管背景事實上是一把影響行政許可后續(xù)監(jiān)管質(zhì)量的雙刃劍。一方面,基于行政許可后續(xù)監(jiān)管法律關系所形成的“熟人”監(jiān)管背景,這在客觀上會有助于行政許可監(jiān)管機關與行政許可持有人之間的溝通與交流,而這樣的溝通與交流顯然是非常有利于行政許可后續(xù)監(jiān)管決定的作出與執(zhí)行,有利于行政許可后續(xù)監(jiān)管效率的提高;但另一方面,這種“熟人”監(jiān)管背景如被不當利用,則其極有可能會異化成為導致行政管制俘虜問題的誘因。

2.權力啟動模式不同:“依申請”與“依職權”之別“依申請”是行政許可準入監(jiān)管程序啟動的本質(zhì)要求。“只有申請人提出申請,行政機關才能據(jù)此判斷其有擬從事需要取得行政許可的活動的意思,才能適用有關法律法規(guī)對其是否符合法定條件進行審查。可以說,行政許可申請是自然人、法人或者其他組織擬從事某項活動的愿望與行政機關依法許可其從事該項活動之間的橋梁。”[3]行政許可準入監(jiān)管機關只有在行政許可相對人提出行政許可申請以后,方能啟動行政許可準入監(jiān)管程序,其不能積極主動地依職權啟動準入審查監(jiān)管程序。因此,從性質(zhì)上來分析,行政許可準入監(jiān)管權屬于一種消極被動權,其權力啟動模式是一種“依申請”模式,遵循的是不告不理原則。不同于行政許可準入監(jiān)管權啟動模式,一旦行政許可持有人獲得了行政許可后,加強行政許可持有人的行政許可后續(xù)監(jiān)管則成為了行政許可機關的法定職責。針對行政許可持有人的后續(xù)監(jiān)管無須來自于行政許可持有人或者不特定的社會公眾的監(jiān)管申請,行政許可機關應該積極主動地承擔起行政許可后續(xù)監(jiān)管職責。因此,從性質(zhì)上來說,行政許可后續(xù)監(jiān)管權是行政許可機關的一項依職權的積極能動權。行政許可后續(xù)監(jiān)管權的積極主動性特點決定了行政許可后續(xù)監(jiān)管制度的設置更多體現(xiàn)的是一種依職權的能動性特征。

3.權力自由裁量空間不同:“弱裁量”與“強裁量”之別由于在行政許可準入監(jiān)管環(huán)節(jié)中,行政許可機關只是機械地依法對行政許可申請人所提交的行政許可申請資料被動地進行審查,并根據(jù)審查結論來判定行政許可申請人是否具備獲得行政許可的條件。因此,筆者認為,在行政許可準入監(jiān)管環(huán)節(jié)中,行政許可機關準入監(jiān)管權在性質(zhì)上應當屬于判定權的范疇。準入監(jiān)管的主要事項是行政許可申請人所提出的行政許可申請是否具備行政許可條件并依法作出準予或者不準予行政許可決定。因此,基于判定權的性質(zhì),在行政許可準入監(jiān)管相關配套制度健全的情況下,行政許可機關準入監(jiān)管權的主觀自由裁量空間相對較小。不同于行政許可準入監(jiān)管權的主觀自由裁量空間,在行政許可后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)中,一方面行政許可機關對于行政許可持有人是否依法實施行政許可、行政許可條件是否存續(xù)等情況進行的審查過程蘊涵了行政許可監(jiān)管機關諸多法律價值、法律觀念的主觀判斷。另一方面,不同于行政許可準入監(jiān)管決定,行政許可的后續(xù)監(jiān)管決定包括兩大方面的內(nèi)容:一是處理性決定,處理性決定主要包括撤銷、撤回、注銷等;二是懲罰性決定,懲罰性決定包括吊銷、罰款等行政處罰決定。由此可見,與行政許可準入監(jiān)管權相比,行政許可后續(xù)監(jiān)管權往往具有較強的主觀自由空間。

4.權力規(guī)制重心不同:“單一性”與“雙重性”之別在行政許可準入監(jiān)管環(huán)節(jié)中,由于行政許可申請人與行政許可機關之間還沒有形成一種“熟人”背景關系,行政許可申請的審查決定是在“陌生人”背景下進行,行政許可機關只是靜態(tài)地依據(jù)相關法律規(guī)定對行政許可申請人是否具備行政許可條件進行審查,因此,行政許可準入監(jiān)管制度的規(guī)制重心與關鍵在于如何使得行政許可機關依法審查行政許可申請資料,并作出公平公正的行政許可決定,權力規(guī)制的重心具有單一性。不同于行政許可準入監(jiān)管背景,行政許可決定效力長期性的特點決定了在行政許可后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)中,行政許可持有人與行政許可機關之間必然要形成一種長期、持續(xù)性的監(jiān)管法律關系。在長期的后續(xù)監(jiān)管過程中,行政許可持有人與行政許可機關之間的關系會由行政許可準入監(jiān)管階段的“陌生人”背景逐漸轉(zhuǎn)化為一種“熟人”背景。隨著監(jiān)管背景的轉(zhuǎn)變,行政許可監(jiān)管機關被行政許可持有人俘虜?shù)臋C會與可能性都會隨之加大。筆者認為,這一變化將直接導致行政許可后續(xù)監(jiān)管規(guī)制重心與關鍵的發(fā)生。因此,在行政許可后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)中,行政許可后續(xù)監(jiān)管制度的規(guī)制重心不僅要監(jiān)督行政許可持有人是否依法實施行政許可制度,還要監(jiān)管行政許可監(jiān)管機關是否依法履行監(jiān)管職責。因此,行政許可后續(xù)監(jiān)管的制度重心具有雙重性。

5.權力運行軌跡不同:“點性靜態(tài)”與“線性動態(tài)”之別在行政許可準入監(jiān)管環(huán)節(jié)中,行政許可監(jiān)管機關只是被動地靜態(tài)地依據(jù)行政許可申請人所遞交的行政許可申請資料作出是否準予行政許可的監(jiān)管決定,因此,行政許可準入監(jiān)管權的運行軌跡更多地呈現(xiàn)一種點性靜態(tài)監(jiān)管特征。與行政許可準入監(jiān)管權運行軌跡不同的是,行政許可后續(xù)監(jiān)管是行政許可監(jiān)管機關針對行政許可持有人在獲得行政許可以后是否依法實施行政許可所實施的依職權主動性的監(jiān)管活動,而行政許可效力的長期性決定了行政許可監(jiān)管機關對行政許可持有人所實施的后續(xù)監(jiān)管也必然是長期的。監(jiān)管長期性決定了行政許可后續(xù)監(jiān)管權的運行軌跡必然會呈現(xiàn)出一種依職權的線性動態(tài)監(jiān)管特征。

二、準入監(jiān)管與后續(xù)監(jiān)管辯證關系之確證

有學者認為:“如果說行政許可制度的主要目的在于防止危險、配置資源和提供信息的話,那么為了實現(xiàn)這些目的,對行政許可的設定權和許可程序的制約僅僅提供了‘基礎設施’或者說是基本的保障;行政許可制度最終能否真正服務于公共利益,很大程度上還取決于行政機關在實施許可后對被許可人行為的依法監(jiān)管,即所謂‘后行政許可義務’。”[4]筆者認同這位學者的觀點,行政許可制度能否發(fā)揮其最終的預期制度價值,不僅取決于行政許可準入監(jiān)管制度能否得到科學合理設定與實施,同時還取決于行政許可后續(xù)監(jiān)管制度能否得到科學合理運行。行政許可準入監(jiān)管與后續(xù)監(jiān)管存在辯證而不可分割的關系。筆者認為,行政許可準入監(jiān)管與后續(xù)監(jiān)管之間的辯證關系具體體現(xiàn)在以下兩個方面:

1.準入監(jiān)管的基礎與前提性:后續(xù)監(jiān)管對象篩選機制

行政許可準入監(jiān)管制度運行質(zhì)態(tài)決定了行政許可持有人的數(shù)量與質(zhì)量。筆者認為,在行政許可監(jiān)管資源相對平衡穩(wěn)定的情況下,一般而言,行政許可準入監(jiān)管機關對行政許可條件把關越松,行政許可持有人越多,行政許可后續(xù)監(jiān)管難度越大,行政許可后續(xù)監(jiān)管成本越高。相反,對行政許可條件把關越緊,行政許可持有人越少,行政許可后續(xù)監(jiān)管難度越小,行政許可后續(xù)監(jiān)管成本則越低。嚴格行政許可的準入監(jiān)管能夠有效起到為行政許可后續(xù)監(jiān)管舒緩監(jiān)管壓力的作用。通過嚴格行政許可準入監(jiān)管,行政許可申請人受到了嚴格的篩選,確保了符合行政許可條件的申請人獲得了行政許可,為行政許可持有人在獲得行政許可后依法實施行政許可奠定了主體資格基礎。《行政許可法》通過從行政許可設定、受理、審查等環(huán)節(jié)分別對行政許可的準入監(jiān)管進行了規(guī)制。《行政許可法》對于行政許可準入環(huán)節(jié)的規(guī)制以及行政許可功能價值的最終實現(xiàn)具有非常重要的基礎性意義。通過預先設定適格行政許可持有人的條件,從源頭上對適格行政許可持有人進行篩選,為行政許可后續(xù)監(jiān)管提供了主體資格保障。具體而言,行政許可準入監(jiān)管對行政許可后續(xù)監(jiān)管的基礎性價值主要體現(xiàn)在以下兩個方面:

(1)準入監(jiān)管實施合法性:后續(xù)監(jiān)管晴雨表行政許可準入監(jiān)管的主要任務是行政許可機關依法對申請人是否符合行政許可條件進行審查,以決定是否同意其行政許可申請。通過準入審查監(jiān)管對于符合行政許可條件的,行政許可機關通過作出行政許可決定,頒發(fā)行政許可證件、證照的方式對行政許可申請人進行許可。行政許可機關基于行政許可決定而產(chǎn)生的各種文書與檔案為社會其他主體之間爭議和糾紛的處理和解決提供了準確、可靠的客觀權威依據(jù),社會當中的其他成員也可根據(jù)此種信息合理安排自己的行為。在行政許可準入監(jiān)管環(huán)節(jié)中,行政許可機關是否能夠依法實施行政許可準入審查直接關系到行政許可持有人與不特定社會公眾之間的信息均衡狀態(tài)。行政許可機關如不依法實施行政許可準入審查則勢必會導致不符合行政許可條件的申請人獲得了行政許可,勢必會導致對不特定社會公眾的誤導,加劇行政許可持有人與社會公眾之間的信息不對稱狀態(tài),行政許可持有人實施機會主義行為的幾率就會增強,因此,行政許可后續(xù)監(jiān)管的難度自然會相應有所增加。相反,行政許可機關在依法實施行政許可準入監(jiān)管的情況下,行政許可持有人的現(xiàn)狀與行政許可證件則保持了有效的統(tǒng)一,確保了適格的行政許可持有人獲得行政許可,這也為行政許可能夠得到合法有效實施奠定了主體資格基礎。

(2)準入監(jiān)管實施方式:行政許可監(jiān)管強度影響因子盡管行政許可準入監(jiān)管實施方式是屬于行政許可準入監(jiān)管環(huán)節(jié)的問題,但實踐證明行政許可準入監(jiān)管實施方式卻直接影響到行政許可后續(xù)監(jiān)管制度的運行質(zhì)態(tài),影響到行政許可后續(xù)監(jiān)管的難度與強度。我國特許權市場化配置過程中拍賣手段的濫用對于行政許可后續(xù)監(jiān)管強度的影響就是很好的例證。由于市場競爭程序在特許中的適用只是初步解決了特許的準入規(guī)范問題,而對于特許權準入以后的監(jiān)管問題,它不僅不能夠有效應對,而且還可能會對特許日常監(jiān)督管理產(chǎn)生阻力。實踐中,拍賣所導致的高額的市場準入成本導致行政許可獲得者難以或不可能在現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)獲取利潤,許多行政許可獲得者在獲得行政許可以后不得不違法實施行政許可,以求得預期高額利益的回報,進而導致環(huán)境資源過度地開采使用,最終會上演哈丁的“公地悲劇”[5]。

2.后續(xù)監(jiān)管的反作用性:準入監(jiān)管的保障機制

行政許可準入監(jiān)管對后續(xù)監(jiān)管起到基礎性、前提性作用的同時,處于末端環(huán)節(jié)的行政許可后續(xù)監(jiān)管也直接影響、反作用于行政許可準入監(jiān)管制度的改革與實施。具體而言,行政許可后續(xù)監(jiān)管對準入監(jiān)管的反作用體現(xiàn)在以下三方面:

(1)確保行政許可準入法定條件的動態(tài)維系一般而言,行政許可持有人在取得行政許可后的短期內(nèi),出于對自身信譽的追求,其違法幾率相對較低,但隨著行政許可持有人實施行政許可時間的延長,外界環(huán)境的不斷動態(tài)變化,實施行政許可的不確定性可能會不斷增強,行政許可持有人的守法惰性往往會不斷趨強,行政許可持有人違法幾率就可能會不斷變大。在行政許可持有人守法惰性不斷趨強的行政許可后續(xù)監(jiān)管背景下,為了確保行政許可制度價值最終能夠得以實現(xiàn),加強對行政許可持有人的監(jiān)管,督促其不斷投入,確保其始終動態(tài)維系行政許可法定條件成為了行政許可制度所承載的公益價值能否得到實現(xiàn)的關鍵之所在。正是基于對這一核心價值的追求,我國《行政許可法》及相關單行法律、法規(guī)、規(guī)章強化了事前監(jiān)督檢查與事后懲罰這兩個層面的行政許可后續(xù)監(jiān)管制度建設,旨在確保行政許可持有人在實施行政許可的有效期限內(nèi)不斷維系自身行政許可法定條件。我國行政許可年檢制度立法就充分體現(xiàn)了強化事前監(jiān)督檢查的行政許可監(jiān)管內(nèi)在要求。

(2)影響行政許可持有人的再次準入申請權根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定,行政許可持有人在實施行政許可過程中的特殊違法行為能夠?qū)ζ湫姓S可再次準入申請權產(chǎn)生影響。例如,《行政許可法》第69條第2款規(guī)定:“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的,應當予以撤銷”,第79條規(guī)定:“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的,行政機關應當依法給予行政處罰;取得的行政許可屬于直接關系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全事項的,申請人在三年內(nèi)不得再次申請該行政許可;構成犯罪的,依法追究刑事責任”。

(3)影響行政許可持有人的行政許可延續(xù)行政許可后續(xù)監(jiān)管狀況不僅會對行政許可持有人在行政許可效力期間的行為產(chǎn)生影響,有時還會間接影響到行政許可的延續(xù)。目前,有的行政許可管理規(guī)定已將行政許可持有人是否依法實施行政許可作為一個重要考評因子納入到了行政許可延續(xù)審查標準當中,實行行政許可延續(xù)與行政許可初始許可兩種不同標準,以此來激勵行政許可持有人在行政許可效力存續(xù)期間依法實施許可。例如,建設部于2007年8月22日下發(fā)的《關于建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證有效期滿延期工作的通知》第2條第2項規(guī)定:“在安全生產(chǎn)許可證有效期內(nèi),嚴格遵守有關安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、規(guī)章和工程建設強制性標準,不屬于第1項規(guī)定的應當重新審查范圍的建筑施工企業(yè),經(jīng)原頒發(fā)管理機關同意,可以不再對其進行審查。但此類企業(yè)仍需提交本通知規(guī)定的有關申請材料”。

(4)影響行政許可準入監(jiān)管方式的改革行政許可后續(xù)監(jiān)管對于行政許可準入監(jiān)管具有能動反作用這一機理在實踐中已得到充分體現(xiàn)。以工商推行的“告知承諾制”為例,“告知承諾制”作為一種體制、機制的創(chuàng)新,是對傳統(tǒng)許可準入監(jiān)管方式的改革,這一制度的運作機理在于利用行政許可后續(xù)監(jiān)管所具有的對于行政許可準入監(jiān)管的積極能動反作用,通過強化行政許可后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)來從根本上改變當前普遍存在的重準入、輕后續(xù)監(jiān)管的問題,實現(xiàn)由重準入、輕后續(xù)監(jiān)管向重后續(xù)監(jiān)管、適度放松準入監(jiān)管的轉(zhuǎn)變,從而最終與放松管制的世界潮流相吻合。

三、結語

關注行政許可準入監(jiān)管與后續(xù)監(jiān)管兩個環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系與區(qū)別對于完善行政許可監(jiān)管制度具有非常重要的理論與實踐意義。筆者認為,完善行政許可后續(xù)監(jiān)管制度不僅要從行政許可后續(xù)監(jiān)管制度本身入手,夯實行政許可后續(xù)監(jiān)管制度的基礎,同時還應當一并強化行政許可準入監(jiān)管制度建設,唯有如此,行政許可制度價值方能得以最終實現(xiàn)。