裁量基準(zhǔn)制度行政處罰論文

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一、行政裁量基準(zhǔn)制度的合法性與正當(dāng)性分析

行政裁量基準(zhǔn)制度來自大陸法系國家普遍適用的法律保留原則，其本源是“限制性授權(quán)理論”。但是因社會(huì)發(fā)展與變遷帶來的行政權(quán)力急劇擴(kuò)張與立法機(jī)關(guān)立法職能的日趨弱化，促使人們通過“功能結(jié)構(gòu)取向方法”對(duì)法律保留的依據(jù)進(jìn)行了重新定義，該方法認(rèn)為國家決定應(yīng)該交由具備最佳組織架構(gòu)、功能劃分、決策程序的機(jī)關(guān)做出。法律保留的事項(xiàng)必須制定法律，保留范圍之外的則可以依據(jù)行政職權(quán)制定相應(yīng)規(guī)范。行政機(jī)關(guān)在保留事項(xiàng)之外制定的裁量基準(zhǔn)只是對(duì)原有法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化或解釋，并不違反現(xiàn)有的法律規(guī)定，而且由于主觀或者客觀因素，立法者尚未準(zhǔn)備或是尚不具備條件在一定領(lǐng)域內(nèi)制定更為細(xì)致的規(guī)則，這促使了行政機(jī)關(guān)創(chuàng)制相應(yīng)的細(xì)化準(zhǔn)則。

二、行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的實(shí)證分析

(一)現(xiàn)有行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)范的弊病

1．規(guī)范名稱缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

名稱設(shè)定上的亂象不僅妨害執(zhí)法實(shí)踐對(duì)其的定位，也阻礙了對(duì)裁量基準(zhǔn)的進(jìn)一步研究。

2．制定情況受政策影響較大

《行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度》與國務(wù)院的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》可謂是各地政府部門積極創(chuàng)制本機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)范的開端。隨后中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于二零零六年聯(lián)合下發(fā)了旨在健全行政爭議解決機(jī)制的文件，該文件要求將行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化量化，預(yù)防濫用行政裁量權(quán)的發(fā)生。而明確提出推行“行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度”是在二零零七年，該年七月國務(wù)院主持召開面向全國的法治政府工作會(huì)議，一年之后又出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》。中央一系列的文件與舉措極大的刺激了地方政府及其工作部門創(chuàng)制行政處罰裁量基準(zhǔn)的熱情，各地制定的基準(zhǔn)規(guī)范與日劇增。國務(wù)院隨后于二零零九年下發(fā)了規(guī)范行政裁量權(quán)的指導(dǎo)意見稿，以承認(rèn)現(xiàn)有裁量基準(zhǔn)規(guī)范的有效性為基礎(chǔ)，將制定主體限定在省級(jí)人民政府與國務(wù)院各部門，力圖控制各地隨意出臺(tái)處罰裁量基準(zhǔn)的混亂局面。從這一系列的舉措中不難看出，國務(wù)院的政策在影響地方行政機(jī)關(guān)及其部門制定行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)則方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。作為對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行政規(guī)范，過多的政策因素必將影響裁量基準(zhǔn)規(guī)范創(chuàng)制的科學(xué)性，行政處罰的裁量基準(zhǔn)要更加貼近行政執(zhí)法實(shí)踐，以實(shí)際的行政管理與行政執(zhí)法行為為政策制定導(dǎo)向。

3．裁量基準(zhǔn)制定主體混亂

在執(zhí)法實(shí)踐中，行政部門執(zhí)法案件的數(shù)量與其貼近基層的程度成正比，因而基層行政部門在制定行政處罰裁量基準(zhǔn)方面存在著強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求。然而不僅是在基層，上級(jí)行政機(jī)關(guān)同樣在創(chuàng)制裁量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范并且指示下級(jí)參照執(zhí)行。而因上級(jí)機(jī)關(guān)已經(jīng)創(chuàng)制裁量標(biāo)準(zhǔn)，并以此作為借口限制甚至取消下級(jí)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范的情況時(shí)有發(fā)生，這樣有違制定裁量基準(zhǔn)的本意。制定主體繁多且復(fù)雜，使得實(shí)踐中不同地區(qū)的裁量標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性，弱化了裁量基準(zhǔn)適用的明確性和預(yù)期性。

4．效力存在位階沖突

任何行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)規(guī)范當(dāng)然地拘束自身，而且上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的裁量標(biāo)準(zhǔn)會(huì)實(shí)質(zhì)性的制約下級(jí)，尤其是具備執(zhí)法職能的行政機(jī)關(guān)及其人員，但是上級(jí)通過規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)的裁量標(biāo)準(zhǔn)無法對(duì)擁有做出具體執(zhí)法行為權(quán)限的下級(jí)產(chǎn)生法律上的拘束力。這是由于上級(jí)通過規(guī)范性文件設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上是一種內(nèi)部行政規(guī)定，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將其執(zhí)行的法律規(guī)范量化細(xì)化的結(jié)果，真正能夠約束行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的應(yīng)該是行政規(guī)范自身。造成這種現(xiàn)象的原因，一方面來源于行政體制的服從義務(wù)，另一方面則是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的評(píng)議考核、激勵(lì)、責(zé)任追究等自我約束機(jī)制。

(二)現(xiàn)有行政裁量基準(zhǔn)制度弊病的根源

我國的法制進(jìn)程一直以來為政府所主導(dǎo)，這種模式具體表現(xiàn)在:首先在個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)某項(xiàng)制度改革，待試點(diǎn)成功再將其作為典型案例推廣到其他地區(qū)，并在推廣的過程中對(duì)該項(xiàng)制度進(jìn)行檢驗(yàn)和改良。最后，通過立法程序?qū)⑷〉贸晒Φ牡湫徒?jīng)驗(yàn)法律化，將它作為治理國家的規(guī)范。金華市公安局二零零三年制定的《行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度》正是一個(gè)成功試點(diǎn)，而從二零零四年國務(wù)院制定出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》到全國市縣政府法治行政工作會(huì)議的召開，再到二零零八年國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，以及二零一零年的《依法行政實(shí)施綱要》，行政裁量制度的發(fā)展充分全面體現(xiàn)了我國政府主導(dǎo)型的法制進(jìn)程。雖然這種模式使我國短期內(nèi)的法制建設(shè)進(jìn)程取得立竿見影的效果，但是它存在著難以掩蓋的缺陷，而這些缺陷已必然地滲透到行政處罰裁量基準(zhǔn)制度中去，并且造成了制度自身的諸多弊病。另外，我國目前關(guān)于行政裁量基準(zhǔn)制度的研究成果仍然不夠充實(shí)，理論研究的欠缺制約了裁量基準(zhǔn)，特別是處罰裁量基準(zhǔn)制度的發(fā)展。

三、行政處罰裁量基準(zhǔn)制度完善路徑的探討

(一)行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定主體急需明確

目前行政裁量基準(zhǔn)依據(jù)創(chuàng)制機(jī)關(guān)可分別為三類:首先是擁有行政立法權(quán)的機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)，其次是擁有行政裁量權(quán)的機(jī)關(guān)創(chuàng)制的基準(zhǔn)規(guī)范，最后是由一般執(zhí)法所出臺(tái)的裁量基準(zhǔn)規(guī)范。雖然行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的指導(dǎo)性、解釋性規(guī)則對(duì)外部相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等重要權(quán)利會(huì)產(chǎn)生與法律規(guī)范相當(dāng)?shù)倪m用效力，但是裁量基準(zhǔn)作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將貫徹施行的行政法律規(guī)范的量化與細(xì)化，其內(nèi)部規(guī)則的性質(zhì)無法被改變，由此可以肯定由未被授予立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)所設(shè)定的裁量基準(zhǔn)的合法性。所以，具備行政裁量權(quán)的行政機(jī)關(guān)均有權(quán)制定相應(yīng)的裁量標(biāo)準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)跨越的地域范圍是確定裁量基準(zhǔn)制定主體時(shí)的首要影響因子。裁量基準(zhǔn)跨越的地域范圍與制定機(jī)關(guān)的行政層級(jí)成正比例。地域越是臨近，地方性因素越是趨同，地域內(nèi)法律適用間的加劇就應(yīng)該越小，人們對(duì)此的容忍度也就越低;與之相反，地方性因素的差異因地域范圍的擴(kuò)大而增加。平衡個(gè)案與一般規(guī)范的難度伴隨著裁量基準(zhǔn)適用范圍的擴(kuò)大而增加。此外，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、各類案件的發(fā)生數(shù)量、每個(gè)案件包含因素的比重等地域參數(shù)與原則化的法律規(guī)范難免會(huì)發(fā)生沖突，這些沖突小至地方性問題的處理，大到構(gòu)建社會(huì)秩序、促進(jìn)地方發(fā)展。由此可見，較高級(jí)別行政機(jī)關(guān)缺乏制定相對(duì)統(tǒng)一基準(zhǔn)規(guī)范的可行性，更難以進(jìn)一步提煉概括出可以全國適用的普遍性規(guī)則。裁量基準(zhǔn)附屬于行政裁量權(quán)，只要行政機(jī)關(guān)擁有裁量權(quán)，無需以法律特別授權(quán)為前提即可創(chuàng)制裁量基準(zhǔn)。而且制定主體有必要向基層傾斜，貼近基層、貼近執(zhí)法實(shí)踐的部門更有必要制定可以適用于本部門的裁量基準(zhǔn)規(guī)范。具體來說，將最為靈活、細(xì)致的裁量標(biāo)準(zhǔn)交由基層執(zhí)法部門結(jié)合自身以往的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)與當(dāng)?shù)厍闆r自行制定，省級(jí)行政機(jī)關(guān)與國務(wù)院各部門只是針對(duì)原則性問題做出一般性規(guī)定，用以指導(dǎo)基層行政裁量基準(zhǔn)的制定。

(二)裁量基準(zhǔn)制定過程中的公眾參與有待加強(qiáng)

制定裁量基準(zhǔn)應(yīng)該將基準(zhǔn)規(guī)范的規(guī)制對(duì)象廣泛的納入制定過程中來，這一過程既包含有行政相對(duì)人對(duì)法律的認(rèn)識(shí)與理解，也促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的溝通。將公眾協(xié)商機(jī)制引進(jìn)裁量基準(zhǔn)的制定過程，可以加深行政過程中行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的溝通。并且當(dāng)事人廣泛地參與規(guī)則制定能夠有效地制約行政權(quán)力的行使。行政相對(duì)人通過與行政機(jī)關(guān)互相分享信息、明確具體的裁量格次劃分依據(jù)、羅列必須考量的因素等最終提出具體意見。這一過程一方面通過提升規(guī)則制定過程的公眾參與程度進(jìn)而提高規(guī)則制定的民主程度;另一方面，公眾參與可以有效降低執(zhí)法成本:行政相對(duì)人通過參與到規(guī)則的制定程序中來，加深了其關(guān)于行政處罰裁量基準(zhǔn)的理解，從而可以更好地對(duì)自己行為的法律后果及可能受到的處罰程度做出預(yù)測和判斷，進(jìn)而規(guī)避違法行為，減少違法案件的數(shù)量。

(三)裁量基準(zhǔn)制定中行政案卷的作用應(yīng)予強(qiáng)化

作為基層執(zhí)法信息匯總的行政案卷的作用在創(chuàng)制行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)范時(shí)應(yīng)該得到進(jìn)一步的重視。雖然判例尚不屬于我國的法律淵源，但是考慮到將行政裁量的方式和內(nèi)容在特定的幅度與范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一，避免出現(xiàn)過分的時(shí)間與地域差異，行政機(jī)關(guān)特別是執(zhí)法部門可以通過收集、提煉、編寫特定的案卷集用來指導(dǎo)行政執(zhí)法。“比如通過篩選出一定區(qū)域、一定時(shí)期內(nèi)的典型違法行為案件，依照具體類別對(duì)諸如違法行為要件的構(gòu)成、違法情節(jié)的程度、相應(yīng)的處罰幅度以及被提起爭議或行政救濟(jì)的概率等進(jìn)行歸納、總結(jié)、概括和提煉，以分析案卷樣本為基礎(chǔ)概括出執(zhí)法過程中的一般規(guī)律。”這樣不僅有利于提升裁量基準(zhǔn)形成的準(zhǔn)確性，而且可以使其更好地與復(fù)雜多樣的個(gè)案環(huán)境以及各具特色的行政領(lǐng)域相適應(yīng)。

四、結(jié)語

行政機(jī)關(guān)通過設(shè)定成文化的裁量基準(zhǔn)，可以有效地遏制其自由裁量權(quán)的隨意行使，實(shí)現(xiàn)行政裁量權(quán)運(yùn)作的自我制約，從而達(dá)到對(duì)保護(hù)相對(duì)人實(shí)施平等保護(hù)的目的。但是作為一種在探索中前進(jìn)的制度，行政處罰裁量基準(zhǔn)制度仍然擁有極大的空間來進(jìn)行發(fā)展與完善。各地行政機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的不斷探索正是制度建設(shè)方面的有益嘗試，結(jié)合日漸深入的理論研究，裁量基準(zhǔn)制度期望必將在今后的行政執(zhí)法活動(dòng)中發(fā)揮更大的作用。

作者:陳乾單位:華東政法大學(xué)