如何避免行政調解的隨意性

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摘要:行政調解在構造和諧社會、打造服務型政府方面意義重大，但由于各種原因，我國的行政調解制度在調解程序、調解協議書效力等方面規定不盡完善，導致了行政調解隨意性之弊端，影響了其作用發揮。本文旨在通過分析行政調解隨意性的原因，從而提出避免行政調解隨意性的鄙薄之見，以求拋磚引玉，引起學術界重視，為我國行政調解工作添磚加瓦。

關鍵詞:避免;調解;隨意性

行政調解通常指的是由行政機關出面，通過說服、教育方式，協助民事糾紛或輕微刑事案件的當事人在自愿平等原則上達成協議，從而解決糾紛的一種調解制度。調解制度是我國“和為貴”傳統觀念的延伸，具有靈活、高效、便捷、成本低等特點，能夠有效、及時化解糾紛，尤其是當前社會矛盾凸顯的時代，建立和完善行政調解制度將大大有利于緩解法院壓力、構建社會主義和諧社會。近些年來，學術界和政府有關部門一直致力于行政調解制度的研究，尤其是2015年《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》明確將行政調解作為民事糾紛解決三大舉措之一后，各省紛紛開展了行政調解工作。以四川省成都市為例，2016年全市各級行政機關共受理行政調解184752件，其中區（市）縣受理34283件，調解成功32964件，成功率96.15%；市級部門共受理150469件，調解成功146927件，成功率97.64%。但目前，行政調解工作尚存在諸多問題，導致了行政調解隨意性之弊端，影響了行政調解作用的發揮，本文重在分析行政調解隨意性之原因，探討如何避免行政調解的隨意性，從而真正發揮行政調解息訴止爭作用。

一、行政調解的隨意性之原因分析

隨意性是指對待人和事隨隨便便、隨心所欲、不依規矩、缺乏自我約束的一種態度。筆者認為導致行政調解的隨意性主要有以下幾個原因：（一）行政調解組織缺乏一定的獨立性和專業性。當前的行政調解組織基本都是普通的行政機關，既要擔負其日常業務工作，又要調處糾紛，且實際調處的人員也是來自所屬機關，其獨立性和專業性大大受到限制，必然導致行政調解過程中的隨意性。（二）行政調解人員的綜合素質和業務能力有待提高。行政調解工作是近幾年新開展的一項工作，部分工作人員還存在一個角色轉變的過程，一些同志在調解方法、態度等方面一時還難以適應，調解時存在簡單、生硬和缺乏大局意識、不能嚴格按照調解工作的原則、程序來調解等現象，造成調解的隨意性。（三）行政調解的范圍有待統一。我國一直沒有出臺《行政調解法》或《行政調解條例》，都是散見于法律、法規、規章和規范性文件的零星條文規定，導致行政調解范圍不統一、不明晰，學術界關于行政調解的范圍也是眾說紛壇，有的認為行政調解的范圍包括一般民事糾紛、輕微刑事糾紛、經濟合同糾紛、勞動爭議糾紛、行政糾紛、對外經濟貿易糾紛和海事糾紛；有的認為行政調解的范圍包括一般民事糾紛、輕微刑事糾紛、勞動爭議糾紛和行政糾紛；還有的認為行政調解的范圍僅包括一般民事糾紛和行政糾紛。中國人民大學教授莫于川建議，立法時可以借鑒《北京市行政調解辦法》的規定，把調解對象范圍確定為以民事糾紛為主、行政爭議為輔，并強化對行政調解的理論與制度支撐。即使行政調解中的行政糾紛范圍，也有爭議，有的認為包括所有的行政糾紛，有的認為要排除對公共政策、公共利益、第三人利益和重大社會事項有關的糾紛、不適宜用行政調解程序的行政糾紛、當事人對具體行政行的合法性有爭議的糾紛等。行政調解的范圍不統一，使得行政調解人員在做具體調解工作時，認為某些糾紛沒有明文規定必須調解或者不調解，因此出現反復調解、拒絕調解、越權調解等，也導致了調解工作的隨意性。（四）行政調解缺乏明確的程序規定。程序公正是實體公正的保障，雖然近幾年，各省自己制定的規范性文件中都有行政調解程序的規定，但關于行政調解的法律法規規章，實體方面居多，僅有國務院頒布的《道路交通事故處理辦法》中有關于調解的程序性規定。司法部的《民間糾紛處理辦法》中雖然規定了民間糾紛處理程序，但是，該程序只是將調解作為一種前置裁決程序，不是調解程序。總之，行政調解程序缺乏調解方法、時限、當事人怎樣申請、如何保證雙方當事人參與等相應規定，行政化色彩較強，極不規范，導致調解隨意性很強。（五）行政調解結果大多沒有法律效力。我國法律沒有明確規定行政調解協議書的法律效力，除了部分治安案件和交通事故損害賠償協議等具有法律效力外，其他行政調解協議書基本上不具有法律效力，一方不履行，行政機關也無權強制執行。這大大降低了行政機關調解的主動性、積極性與權威性，有些行政調解人員認為自己花費大量時間和經歷，達成的調解協議書當事人卻可以隨意不執行，完全忽略調解協議書而發動訴訟程序，使調解成為費時費力的無用功，因此他們在做調解工作時不愿意認真對待，敷衍了事，或僅僅走個形式，這也導致了行政調解工作的隨意性。

二、避免行政調解隨意性的對策思考

（一）設置專門的行政調解機構。縱觀世界各國，法國有行政調解專員制度，瑞典、德國等有申訴專員制度，美國及日本有ADR制度，這些多數都有獨立的行政調解機構，以法國的行政調解專員制度為例，在法國,調解專員被稱為共和國調解員,是一個具有獨立地位的行政機關，他們在執行任務時，具有獨立的法律地位，無需接受任何行政機關的命令。建議我國適當借鑒法國行政調解專員制度，設置專門的行政調解機構，同時配置專門的行政調解人員，使其獨立于行政機關和當事人之外，確保調解的公正性、獨立性和專業性。（二）提高行政調解人員的業務水平和能力。第一，定期對行政調解人員進行專門的業務知識培訓，增強他們的法制意識、大局意識和業務水平，提高化解矛盾糾紛的能力。第二，引進具有相關資質和專業知識的專門人才來擔任行政調解員，培養“專家型”行政調解員。第三，建立一套有效的激勵機制，推行“優秀行政調解員”等評優活動的開展,并通過新聞媒體將他們的工作成績向社會宣傳。第四，要保證行政調解經費，這是增加行政調解員服務意識、提高其綜合素質必不可少的條件。（三）明確行政調解的范圍。建議按照以下原則：第一，從近幾年的趨勢及國外的經驗來看，調解發展速度非常快，調解范圍也不斷擴大，因此，建議擴大行政調解范圍，民事糾紛、輕微刑事糾紛、勞動爭議、行政糾紛等糾紛均可以納入到調解范圍中。第二，對于法律有專門規定的某些刑事爭議和法律明確規定由政府各職能部門與授權組織處理的行政事項，不納入行政調解范圍，按照相應法律程序解決。第三，涉及幾個部門或者跨區域的糾紛，需要由政府協調解決的，可以納入行政調解范圍。第四，如果糾紛涉及全局性的工作，或在當地產生重大影響，應納入行政調解范圍。一旦行政調解的范圍界定明晰，將會有效防止行政調解的隨意性。（四）健全行政調解程序。要避免隨意性，就要求行政調解不但要符合實體法規定,還要嚴格遵循法律程序。行政調解程序一般遵循如下步驟：當事人申請-受理-調查-擬定調解方案-實施調解-達成協議-制作調解協議書。在具體設計時，要注意對行政機關調解的過程、時限、職權以及當事人的權利義務等詳細規定，既要發揮當事人的主動性，又要發揮行政機關依職權調查的優勢，避免行政調解程序流于形式。（五）增強行政調解結果的法律效力。盡管我國法律對行政調解協議書的法律效力沒有明確規定，但在司法實踐中有三種觀點：一種認為行政調解協議書不具有法律效力，主要靠雙方當事人的信用、社會輿論等道德力量來執行。如工商行政管理局的《合同爭議行政調解辦法》中規定：“調解不成立或當事人不履行調解協議時，工商行政管理機關應當告知當事人根據仲裁協議向仲裁機構申請仲裁，或者向人民法院起訴。”第二種觀點認為：部分行政調解協議書具有法律效力。如江蘇省高院2001年全省民事審判工作座談會議紀要第七部分第九條規定：“就道路交通事故損害賠償或者一般人身損害賠償，當事人自行達成和解協議，或者在公安機關主持下達成調解協議后，一方反悔向人民法院起訴的，應保護其訴權，但其不能證明在訂立協議時具有無效或者可撤銷情形的，應認定協議有效”；第三種觀點認為，行政調解協議書具有民事合同的法律效力。持此種觀點的學者認為，根據最高人民法院的《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，人民調解協議具有民事合同性質的法律效力，而行政調解的本質與人民調解一樣，甚至比人們調解更具有專業性和權威性，因此應賦予行政調解協議書與生效的民事合同相同的法律效力。筆者同意第三種觀點，行政調解協議書應該與民事合同有同等法律效力，如果當事人提不出欺詐、脅迫、乘人之危或重大誤解、顯失公平等違法情形，就應當自覺履行。當事人不履行的，應承擔違約責任。只有這樣，才能增強行政調解人員的積極性和責任感，避免行政調解的隨意性。（六）建立行政調解責任追究制度。建立行政調解責任追究制度，可以有效避免行政調解人員片面追求結果、隨意調解、侵犯當事人權益情況的存在。若一方當事人能證明調解協議違反自愿原則，是采取欺詐、脅迫等違法手段達成的,應允許當事人在一定期限內,向上級行政機關提出申訴或復議，而一旦查明調解人員確實違反了相應的調解制度，就要承擔相應的責任。這樣可以減少調解的隨意性，保證調解的相對公正。

三、結語

社會主義和諧社會是我們孜孜以求的美好生活，行政調解作為一種柔性的行政模式，在構建和諧社會方面有其獨特的作用。而如何避免行政調解的隨意性、保證調解的公平公正是行政調解中的一個重要問題，解決好這一問題，我們相信，行政調解定能發揮其真正的糾紛“過濾網”作用，在節約司法資源、樹立政府的民主形象和構建和諧社會方面發揮重大作用。

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作者:路慧婷 單位:四川大學