對于我國行政公文不同文種使用研究論文

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摘要:行政公文文種有很多,有些文種的意義和性質很相似,因此有必要對公文文種的選擇進行探討,這有利于我們正確地使用公文文種。文章對常見的文種選用過程中出現的錯誤進行了剖析,進而提出了正確選用公文文種應該參考的標準,目的就是能使讀者在實際工作中對如何正確選用公文文種有所借鑒。

關鍵詞:行政公文;文種;錯誤類型

公文是在管理國家機關政務和企業、事業單位事務過程中形成和使用的具有法定效力和規范體式的公務文書,是制定與政策法令,傳達方針政策與意圖,部署、指導、商洽與報告工作,交流工作經驗和情況,記錄工作活動的書面文字工具,因此,它在國家政治、經濟、文化、軍事和科學活動中起著不可替代的作用。劉勰在《文心雕龍》中所說“章表奏議,經國之樞機”就直接指明了公文在治理國政方面所起的紐帶和關鍵的巨大作用。

公文的文種有很多。它包括上級政策指令性文件、法令性文件、對有關問題的批復等;有本單位工作中形成的工作計劃、工作總結、規章制度、統計報表、領導的講話稿、會議紀要、電話記錄、收發文登記冊等;有下屬機關或單位送來的工作報告、請示、情況反映等。因此,有必要對現在使用的公文文種按照實際需要和一定的標準,劃定每一公文的種類的適用范圍,有利于我們正確認識和選擇文種,以免錯用和混用;有利于提高公文寫作的質量和規范化;有利于提高公文運轉和公文處理的效率;還有利于公文的立卷歸檔和科學管理。

新中國成立后,黨和國家歷來十分重視公文文種的劃分和公文處理工作,并就公文處理問題多次下文進行修改和強調,因此,弄清公文種類的范圍、明白確定公文文種的意義、掌握選用公文文種的方法十分重要。

從公文的適用范圍分,可以把公文劃分為通用公文和專用公文兩大類。通用公文是指在黨政機關、社會團體和企事業單位中普遍使用的、規范化的公文。我國現行通用公文一般專指2000年中華人民共和國國務院辦公廳(修訂)的《國家行政機關公文處理辦法》中規定的我國各級行政機關使用的公文文種有命令(令)、決定、公告、通告、通知、通報、議案、報告、請示、批復、意見、函、會議紀要等共十二類十三種。另外,1996年5月中共中央辦公廳印發了《中國共產黨機關公文處理條例》,規定中國共產黨各級各類機關使用的公文文種有決議、決定、指示、意見、通知、通報、公報、報告、請示、批復、條例、規定、函、會議紀要等文種。綜合上述規定,我國現行各級各類黨政機關單位通用公務文書的主要文種歸納起來共十八種,它們是命令(令)、公報、公告、通告、決定、決議、指示、意見、條例、規定、議案、報告、請示、批復、通知、通報、會議紀要、函。它們的特點是具有統一的名稱、格式和使用方法。專用公文是指在一定工作部門和特殊專業業務范圍所使用各種專業文書,如外交文書、司法文書、軍事文書、計劃文書、統計文書、財會文書、科技文書等。每一種專用文書還各有許多具有專業特色的文書名稱,如外交文書有照會、國書、外交函件、備忘錄、議定書、外交公報等。其特點是專業性強,文種繁多。因此,在本文中,我們只討論我國現行的通用公文的名稱的劃定和使用。

一、確定公文文種選用方法的意義

公文的名稱是根據制發公文的目的、制發機關的權限和收發文機關之間的行文關系確定的。公文名稱不同,所起的作用也不同,不可隨便亂用和混用,否則就達不到制發公文的目的,甚至會打亂機關之間的正常工作程序。公文的名稱不僅必須具體確定,而且各機關使用的公文名稱必須統一。各機關單位的職能、任務雖然不同,但它們工作活動的方法都基本一樣,與上下級及其他機關的聯系的方式也差不多,反映在公文的使用上也大體一致。統一規定了公文名稱及其選擇使用方法,可以使機關之間的聯系及活動協調,有利于機關工作有秩序地進行。所以,確定和正確使用公文名稱就有重要的意義。

1.行政公文文種以黨和國家法定公文的方式明確規定下來,使公文的名稱選用有“法”可依,使全國的公文都有了統一的種類和規范的格式及其處理辦法,使公文文種的合法性和法定權威性得到了保證。從而能夠保證國家政令暢通,令行禁止,提高公文的運轉處理效率。

2.公文文種的正確的選用,可以給予不同情況下使用的公文以一定的名稱,可以顯示每一公文文種的不同性質和作用。比如命令(令)是我國國家行政機關、國家領導人或軍事機關頒發的具有強制效力的指揮性文件,是一種法規性、強制性很嚴格的下行文,受文機關必須無條件地貫徹執行。它適用于國家行政機關依照有關法律規定行政法規和規章;宣布施行重大強制性行政措施;獎懲有關人員;撤銷下級機關不適當的決定。因此,命令(令)的作者有嚴格的限定范圍,不是每個領導機關或領導人都可以命令的。一般機關單位是不能使用的。

3.確定了公文文種,可以在擬寫公文時有明確的行文目的和中心意圖。比如:當我們表彰先進、批評錯誤、傳達重要情況以及需要各機關知道的事項,我們選定的文種是“通報”。一旦選定了通報這個文種,我們的寫作意圖也就確定了,就是用具有普遍意義的典型事例,成功的經驗和失敗的教訓,借以推廣先進的做法,弘揚時代精神,教育工作人員或者溝通信息、互通情況。

4.給予不同情況下使用的公文以確定的名稱,可以在處理和閱讀公文時容易了解制發公文的意圖,有利于準確、迅速地處理和查找公文。又因為公文的名稱反映公文的價值,同時又是組合案卷的一個特征,因此,公文文種的選定,也有利于公文材料價值的鑒定和立卷,從而提高公文的處理效率。如“決定”的事項必須執行,否則不能政令暢通;“請示”要在規定的期限內答復,否則下級可能無所適從;“報告”重在匯報工作,了解下情,因此不一定答復;“函”重在商洽協商,因此,處理主動權則完全掌握在受文單位手里。這樣,受文單位就可根據文種不同,區別輕重緩急,合理、高效地處理問題。

5.公文文種的確定,可以表達文件的不同行文方向,明確機關單位之間的行文關系,有助于把握行文方向,選擇正確行文方式,正確執行行文規則,進一步保證機關文件的效力和提高機關工作效率。如“請示”的含義是請求指示,這就說明請示的行文方向是自下而上;“決定”是由上級機關作出的,下屬部門和組織必須執行,所以它的行文方向必然是自上而下的;“函”是用來傳遞信息、溝通情況、商洽事務的,任何組織都使用,因而便產生了上行、下行、平行等多種行文方向。

然而,明確了選定公文文種的意義和作用,并不等于在寫作實踐中就能正確選用公文文種。實際上,在擬寫公文標題時,如何確定正確的、合適的公文文種一直困擾著我們文書工作者,甚至一些有經驗的秘書人員也經常錯用和亂用文種的問題。

二、公文選用過程中,常見錯用亂用文種問題分析

2000年8月國務院辦公廳頒布的《國家行政機關公文處理辦法》第25條第3款對行政公文文種的選用和確定作了原則性規定:公文的文種應當根據行文目的、發文機關的職權與主送機關的行文關系確定。根據上述公文種類選擇的基本原則,公文在行文時必須根據行文目的、公文內容和行文關系以及發文機關的職權、每個文種的適用范圍合理選擇和確定文種。但是,在具體工作中行政公文文種選用仍存在很多問題,主要表現在以下幾個方面:

1.生造行政公文文種。根據現行的《中國共產黨機關公文處理條例》和《國家行政機關公文處理辦法》的規定,我國現行各級各類黨政機關單位通用公務文書的主要文種歸納起來共十八種,其他一些習慣稱呼和一般事務文書均不能當成行政公文的文種來使用。如《關于燃煤供應問題的補充說明》《關于我校實行全員聘任制的有關問題的解釋》和《關于進一步加強學生安全工作的匯報材料》,在這三份文件中,把“補充說明”、“解釋”“匯報材料”當成了行政公文的文種使用,而這三個名稱在法定公文中是不存在的。另外如“辦法”、“細則”、“規定”、“要點”等,從來沒有取得過法定行政公文的資格,因此也不能獨立行文。但有些機關將“辦法”、“細則”等統統作為正式的行政公文使用,并堂而皇之地標明發文字號,如《××市市區城鎮廉租住房管理辦法》(×政發〔2002〕242號),上述這些做法損害了公文的權威性和公文處理工作的嚴肅性。

2.濫用行政公文文種。每一種公文文種都有明確的適用范圍,都有嚴格的使用要求,每個制發機關都應根據各自的職權范圍、行文目的和工作內容選擇單一確定的文種。但在寫作實踐中,經常出現超出職權范圍和工作內容隨意使用法定公文。如:把應該用某些社會事務性文書(如廣告、聲明、啟事等)去解決問題而不去使用,卻濫發“通知”、“通告”和“公告”;在提出一般事項的請求時能用“申請”辦理的,卻用“請示”或“報告”行文解決,搞公文文字游戲;有些單位把“簡報”當作法定公文取代“報告”使用進行反映情況;再比如:由于“通知”的適用范圍很廣,功能有很多,同其他許多公文文種都有交叉,于是有人就把“通知”當成了萬能文種,似乎什么文件都可以用“通知”制發,本該用“會議紀要”、“批復”、“命令”、“通報”等文種時,行文皆用“通知”代替。有些單位在使用通知批轉或轉發文件時,盲目亂轉,甚至對同一文件層層轉發。其實如果上級文件已有明確規定和切實要求,各機關可直接翻印下發,不必轉了再轉。因此,凡確需轉發的文件,應認真研究文件的精神,結合本地區、本系統的實際提出要求,講求實效,注意質量,提高效率;必須注意通知的確切適用范圍和性質及下行文的特點,防止濫用。

3.混用行政公文文種。公文文種是用以表明公文的性質和要求的,一份文件只能用一個文種,兩種文種不可混用。比如某單位《關于擴建油庫的請示報告》,“請示”和“報告”本來是兩個截然不同的文種,如果混在一起會讓人分不清到底是“請示”還是“報告”,不好處理。有些機關單位在向同級機關及無隸屬關系的單位進行請求性或答復性行文時往往使用“請示函”“批復函”。比如《××省××廳關于擬錄用2000應屆大學畢業生的請示函》《××省人事廳關于批準錄用×××等×名同志為國家公務員的批復函》,兩篇公文把“函”和“請示”、“批復”混在一起使用,使人搞不清楚互相行文的兩個單位之間到底是什么關系。

4.錯用行政公文文種。在工作實踐中,我們發現,由于一些公文文種在某些功能上的相似性,在選擇公文文種時,忽視了他們之間的細微差別,因此造成了公文文種的錯誤選擇。這主要表現為以下幾組文種:

(1)在現行機關單位中,“函”與“請示”或“通知”等的使用經常搞錯。如有些機關單位在向同級機關或無隸屬關系的單位進行請求性或答復性行文時,不使用“函”而是用“請示”或“通知”等。其實,正確的做法是:凡是向同級或無隸屬關系的機關單位行文,不管是請求性、答復性還是商洽性的,一般都應該使用“函”。

(2)“公報”、“公告”和“通告”界限不清,相互之間錯用情況經常發生,常見的是該用“通告”的卻用了“公告”。如《中國人民銀行關于國家貨幣出入境限額的公告》,這份文件把應該使用“通告”的卻是錯用了“公告”。其實“公報”、“公告”和“通告”三者的區別還是比較明顯的。“公報”用于重要決定或者重大事件,適用于黨內外或一些專業領域,其作用更多的是宣示和告知事項;“公告”通常是指以國家的名義向國內外莊嚴宣告有影響的重大事件的文告,級別很高;“通告”一般公布需要遵守或周知的事項,帶有一定的行政約束力,機關、團體、企事業單位都可以在自己的職權范圍內。

(3)批復和具有答復性質的函之間的錯用。大體上有兩種情況:一是主管部門對詢問問題或請批事項的不相隸屬的機關、單位錯用“批復”行文。按照規定,一些業務主管部門對請求批準某一事項的不相隸屬的機關、單位行文時應用“函”(復函)而不應該用“批復”,然而在具體實踐中,許多部門自覺不自覺地用“批復”回復,這是一個比較普遍卻難以糾正的問題;二是上級機關針對來自屬于下級的“請示”錯用“復函”行文。有的人把由辦公部門被授權“函復請示”的做法理解為“上級機關對下級機關的請示可以用函答復”、“函可以平行,也可以上行、下行”等,這是一種誤解。“上級機關答復下級機關的請示可以用函行文”的說法起碼不確切,應是“上級機關答復下級機關的請示可以授權辦公部門函復”。

(4)“決定”、“通知”、“意見”三者的錯用。在實際工作中,這三者的相互的混用和錯用情況比較嚴重。許多機關不管安排的工作是日常事務性的,還是帶有全局性、持續較長時間、具有重要意義的,一律使用通知。關于“意見”文種的使用,《國務院辦公廳關于實施<國家行政機關公文處理辦法>涉及的幾個具體問題的處理意見》(國辦函(2001)1號)中作了具體的說明,規定“意見”可以用于上行文、下行文和平行文。“意見”可以不提明確要求,只是提出對重要問題的見解和總的原則性的看法,使受文機關能夠結合本地區、本部門的具體情況參照執行。但有些時候我們卻把應用“決定”“通知”的而錯用了“意見”。

三、選用行政公文文種過程中,怎樣避免錯用濫用混用文種

在上述文章中,我們對選用文種的意義進行了論述,又對在使用公文文種實踐中出現的常見錯誤類型進行了分析。那么,究竟如何選用公文文種呢?

1.選用公文文種,必須根據制發公文的目的和行文的要求進行。所有的行政公文文種都有法定的適用范圍,其行文目的和要求必須符合公文的適用范圍,行文目的和要求不同,所使用的文種也不相同。比如“請示”和“報告”的選用,“報告”的目的是下情上達、陳述情況,不要求答復,而“請示”是要求上級對請示的事項給予指示、批準或答復的,因此,在選用時,凡是陳述情況,匯報工作,不要求批復的文件應選用“報告”,凡是要求上級批復的文件,應選用“請示”。

2.應根據行政公文制發機關的權限來選用文種。不同的行政公文對其行文主體的要求不一樣。有的行政公文行文主體級別高,有的行文主體級別低;有的行政公文行文主體范圍廣,有的行文主體范圍窄,因此,選用的文種應和其制發機關的權限和級別相適應。比如:“公告”通常是以國家的名義向國內外莊嚴宣告有重要影響的重大事件的文告,不可隨意在招工、招干、招租、開業、遷址等活動中,濫用“公告”文種,對“公告”的濫用實際上是一種越權行為。“決議”的行文主體一般是會議,主要是中國共產黨機關單位的會議使用,人大、其他黨派、組織、團體的會議也有使用,但政府機關就不能使用,也沒有“決議”這一文種。

3.應根據收發文機關之間的行文關系來確定公文文種。行文關系指的是機關之間文書的授受關系,它是根據機關的組織系統、領導關系和職權范圍來確定的。按照行文關系和文書的去向,行政公文有可分為上行文、下行文和平行文。不同的行文關系,文種的選用是不同的。如果是向下屬組織行文,一般多用“指示”、“決定”、“通知”、“通報”、“會議紀要”等文種;如果是向上級機關行文,則只能選用“請示”、“報告”、“議案”等文種;如果是向平級和不相隸屬機關行文時,主要采用“函”公務員之家。

4.在選擇行政公文文種時還應當考慮每個文種的性質、作用和使用要求。根據《中國共產黨機關公文處理條例》和《國家行政機關公文處理條例》的規定,每一文種都有獨立的作用和功能,不同的行文內容、目的要求應與文種的適用范圍相適應。如:“通報”的性質是運用典型從正反兩面對干部和群眾進行政治思想教育和溝通信息、互通情報、傳播政策精神、推動工作的重要文種,其目的在于互通情況,引起注意,用以教育、督促和推動工作,這是與其他指揮性的文種不同的性質。因此,凡是行文時著重在引導、教育、溝通和推動工作時,就應該選用“通報”。

5.在選擇公文文種時還應考慮每一份公文只能選擇唯一的文種,而且只能選擇公文管理法規規定的公文文種,決不能生造文種。比如在公文標題中不能出現“請示報告”“意見通報”等兩個文種同時并用的情況和“匯報”等在法定公文里找不到的文種。

總之,行政公文文種的選擇應嚴格按照黨和國家的公文處理法規的規定,根據制發公文的目的、制發機關的權限、收發文之間的行文關系,認真領會每一個文種的性質和適用范圍,從而選擇正確的合乎行文目的和要求的文種。只有這樣,我們才能適應隨著形勢的發展對公文文種功能性質不斷調整的要求,從而維護機關單位之間的正常工作秩序和公文處理的統一性。

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