新村治研究論文

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摘要：

本文首先簡要回顧了村治的歷史變遷。現行村民自治模式的內在角色沖突，可以歸為三重層次。我們并指出了村治的兩種應有職能及其殘缺。在此基礎上，主張村治的整合，倡導一種新型的村治觀，旨在突破現行村民自治的困境。村治的應有之義和當務之急，不僅要提供政府與農民的中介，也要解決農民與市場的中介，實際上在新的形勢下，農民的日常生活和利益，更多地與后者相聯系。真正從科層化治理走向網絡化治理，需要以不同類型的非營利中介組織為載體，開展多種形式的社區自治，構造農村社會化服務體系；農協與合作社的模式，因而得到了本文的特別關注。將供銷社、信用社改革納入村治框架，以農協或農協式的村委會為主體實施村治，可望在相當程度上克服現有的村治沖突與殘缺，化解當前農村緊張的干群關系，實現村治的整合即新村治

關鍵詞：村治；村民自治；非營利組織；中介組織

OnNewPattenofVillageGovernance

ChenLinInstituteofPolicyandManagement,ChineseAcademyofSciences(CAS)

Abstract:

Wehavereviewedthehistoricalevolvementofvillagegovernanceinfirst.Therearetherekindsofconflictsinherentlyinthecurrentvillageself-governingmodel.Wealsopointouttwoexpectedfunctionandexistingdeficiencyinit.Inordertobreakthroughthepuzzledom,weputforwardanewviewpointofintegratingofvillagegovernmentbasedthisresearch.Thekeymeaningandurgentaffairsofvillagegovernancerestwithintermediaryrolenotonlybetweengovernmentandpeasantsbutalsobetweenpeasantsandmarket.Infact,thedailylifeandbenefitsofpeasantsaremoreusuallyrelatedtothelatter.Fromhierarchygovernancetonetworkgovernance,webringthereformofsupplyandmarketingcooperationandcreditunionintotheframeworkofvillagegovernance.

KeyWords:villagegovernance;self-governing;Non-profitorganization(NPO);intermediaryorganization

（一）背景

村治，即鄉村治理。村治在中國，經歷了歷史的變遷。如徐勇指出，在傳統中國社會，鄉村治理一直存在國家行政權與社會自治權兩個方面力量的交互作用。一方面是國家行政權不可能對廣闊的鄉村社會進行直接的統治，另一方面在于小農經濟和宗族社會有一定的社區自主治理功能。因此，從一般意義上講，中國古代也存在自治，即以地方宗族勢力為依托的族民自治，其實質是地方鄉紳把持鄉村的公共政治權力與資源，與國家行政權力共同管理鄉村社會,雖然國家行政權從來就沒放棄過把統治權下沉到鄉村基層的努力[]。

已有研究表明，中國傳統鄉村的治理結構呈現出高度的網絡化特征，即鄉村公共權力的合法性鑲嵌于以宗教、宗族、各種商業組織、市場以及諸如庇護者與被庇護者、親朋關系等共同構成的“權力文化網絡”之中。通過進入“權力的文化網絡”，鄉村精英取得為其成員所認同的象征性資源(地位、榮譽等)，掌握鄉村治理權。但是，近代以來，隨著國家權力的擴張，中國鄉村治理的這種獨特的網絡化結構遭到破壞，鄉村治理不得不依賴自上而下強制性的國家行政權[]。

1949年以后，最初曾在村一級設立了政權組織，即村人民代表會議和村人民政府。1954年憲法取消了村級政府的建制，把鄉鎮作為國家在農村的基層政權單位。鄉鎮以下工作單位為自然村、選區或行政村，由鄉人民代表互選產生的主任協助鄉鎮政府管理鄉村事務[]。此后開始的農業合作化運動，第一次把農村的經濟組織與政治組織重合起來，形成了高度集權的體制。既是廣大農村賴以生存的集體經濟組織，又是國家政權在基層的工作單位。作為國家基層政權，公社必須對上負責，貫徹執行上級政權的命令，公社主要領導也由上級政權任命。生產大隊和生產隊只是公社的下屬生產單位，必須接受公社的集中統一指揮，農民的自主權更被嚴格限制在極狹窄的空間內[]。公社，從而國家，對農村擁有幾乎無限的資源汲取權，以充工業化的原始積累之需。

一九八零年代開始，承包制普遍推行，原來“三級所有，隊為基礎”的體制迅速瓦解。但是在這一過程中，由于缺乏正確引導，中國農村集體經濟喪失殆盡，集體財產被哄搶一空，公共設施也因無人管理而趨于荒廢。隨著農村經濟的發展，農民對于諸如交通、水利、教育、衛生、治安乃至文化娛樂設施等公共物品的需要開始上升。農村群體出現的利益分化，也需要一個整合機制。

在此背景下，村民自治作為新時期村治的一種有益探索，應運而生。最早于1980年底，廣西宜山、羅城兩縣一些農村就自發出現了一種全新的組織形式——村民委員會（也有的稱為管委會、議事會等），以取代原來的生產大隊，因為原來的生產大隊已經由于家庭聯產承包責任制的實行而日益趨于瓦解。隨后，四川、河南、山東等省陸續出現類似的組織。1982年8月中共中央轉發《全國政法工作會議紀要》，對此加以肯定。1982年12月通過的新憲法第111條明確了村民委員會和居民委員會的“基層群眾性自治組織”的地位，但是，在實踐中缺乏回應。如何看待基層治理模式，這時出現了兩種截然不同的思路。一些省及省級以下地方政府的思路是組建村公所，將行政系統延伸至最基層，全國人大常委會及民政部的思路則是加強村民自治，將鄉鎮對村的法定關系由領導改為指導[]。

1983年1月中共中央發出《當前農村經濟政策的若干問題》，區分了基層組織的前后性質，并指明其發展方向。1983年10月中共中央、國務院下發《關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》，提到在鄉即原來的公社以下建立村民委員會，并重申村民委員會是基層群眾性自治組織；接著在1986年9月發出的《關于加強農村基層政權建設工作的通知》表明，在基本完成政社分開和建立鄉政府工作后，國家開始將注意力投向鄉以下的村級組織和體制，由此加速推動了村民自治的興起。1987年11月，全國人大通過的《村民委員會組織法（試行）》，依據憲法第111條，對村民委員會的性質、地位、職責、產生方式、組織機構以及村民會議的權力等做了全面的規定，在其第三條中明確鄉政府與村委會的關系是指導與協助而不是領導與被領導的關系，確立了村民自治的原則。這是中國農村村民自治興起的明確標志[]。1993年，中共中央7號文件決定：“為減少管理層次，鄉鎮不再設置派出機構村公所”。此舉也為貫徹村民自治的民主自治原則鋪平道路。經過多年的徘徊，1998年11月，《村民委員會組織法》得以正式頒行，村民自治成為國內外關注的焦點。

作為中國農村基層政治組織的基本形式，村民自治在取得若干成效的同時，也已暴露出某些深層的問題。本文先擬討論其中的角色沖突，并歸之為三重層次；然后，指出村治的兩種應有職能及其殘缺；在此基礎上，主張村治的整合，倡導一種新型的村治觀，旨在突破現行村民自治的困境。村治的應有之義和當務之急，不僅要提供政府與農民的中介，也要解決農民與市場的中介，實際上在新的形勢下，農民的日常生活和利益，更多地與后者相聯系。真正從科層化治理走向網絡化治理，需要以不同類型的非營利組織為載體，開展多種形式的社區自治，構造農村社會化服務體系；農協與合作社的模式，因而得到了本文的特別關注。其實，農協無非是綜合性的合作社，合作社無非是專業性農協，不過綜合性中介組織具有專業性組織無可替代的作用。將供銷社、信用社改革納入村治框架，以農協或農協式的村委會為主體實施村治，可望在相當程度上克服現有的村治沖突與殘缺，化解當前農村緊張的干群關系，實現村治的整合。

（一）村治的三重角色沖突

1．1村黨支部與村民委員會的關系

《村民委員會組織法》一方面從法律上確立了村委會的自治主體地位，另一方面也不忘在第三條規定，“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”。但是，按照這一原文，雖其語焉不詳，仍然可見，《村民委員會組織法》更傾向于強調基層黨組織務必貫徹黨的村民自治方針。至于《黨章》本身的第三十二條也規定，“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村黨支部，領導本地區的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾性自治組織充分行使職權”。

在村民自治開始在全國展開不久，中共中央于1990年12月發出《關于批轉〈全國村級組織建設工作座談會紀要〉的通知》（1990年中發19號文件），明確提出加強以黨組織為核心的村級組織建設，同時規定，村民委員會是在黨的領導下，在國家規定的范圍內，村民進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。1994年中共中央更在《關于加強農村基層組織建設的通知》中強調，“黨支部要加強對村民委員會的領導，支持村民委員會依法開展工作”，“村民委員會必須把自己置于黨支部的領導之下，積極主動地做好職責范圍內的工作”。

現行政策法規關于村民委員會和村黨支部的定位，理論上難以解釋，實踐中更不便操作。根據常識也不難想見，他們的利益可能一致，也可能不一致。即使利益一致，觀點、主張更可能不一致。這樣兩個權力中心，并無明確分工，各自都有“尚方寶劍”在手，很容易滋生事端，內耗不斷。

相比于村黨支部，在理論和法律上，也在大量的現實中，村委會擁有更為廣泛和直接的民意基礎。而村黨支部則擁有傳統的權威和意識形態上的特殊地位。相當多的地方過度強調村黨支部的核心作用，造成村支部過度干預乃至包辦村委會工作，將村委會變成了村黨支部的輔助組織，使村委會喪失其自治功能，嚴重妨礙了村民自治的正常運行及其完善和發展[]。另外一些地方訴諸于其他種種制度設計，如交叉任職、“兩票制”等等，意在拓寬村黨支部的民意基礎，使“黨的領導”兼容于村民自治的框架。

但是，現有的調和上述兩者關系的努力往往收效甚微，偶有成功的經驗也無普遍推廣的價值。表面上看這是一個“平行結構”的問題，其實從深層來說，卻是一個“上下結構”的問題。村委會與上級政府并無隸屬關系，而黨組織遵循嚴格的“民主集中制”原則。《黨章》第十五條規定，“黨的下級組織必須堅決執行上級組織的決定”，第二十九條規定，“黨的支部委員會選出的書記、副書記，應報上級黨組織批準”。《中國共產黨基層選舉工作暫行條例》第十五條更規定，“上級黨的組織認為有必要時，可以調動或指派下級黨組織的負責人”，第十六條則要求黨支部書記、副書記的候選人先經“上級黨組織審查同意”。中國共產黨是我國唯一執政黨，從廣義上講，黨的組織是政府機構的組成部分，黨對村委會的領導和干預實際上可以被看作政府行為。村黨支部，特別是村支書，更容易成為上級政府的人。這才是沖突的根源。我們傾向于認為，村民委員會與村黨支部之間的緊張關系，有相當因素是村級社區與上級政府可能矛盾的反映，以下詳加討論。

1．2村民委員會與上級政府的關系

《中華人民共和國憲法》第111條規定，“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織，居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉”。《村民委員會組織法》第二條具體指出，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”；第九條明確，“村民委員會的主任、副主任和委員由村民直接選舉產生”；第十條，“村民會議由本村18周歲以上的村民組成”；第十一條，“村民委員會向村民會議負責并報告工作”。

因此，作為一個“群眾性自治組織”，從理論和法律上講，村民委員會是村民自下而上選舉產生的，其經費也來自村民，循此毋庸置疑的合法性邏輯，自當對下負責，其主要任務在于辦理社區公共事務和公益事業等等。而現實中的村委會，難以避免地，更多精力用于為上級政府“要糧”、“要款”、“要命（抓辦計劃生育）”，實際充當著上級政府的派出機構，履行著類似于“村公所”的職能，在這個意義上，“行政村”的稱謂倒也切中實質。

如果真正落實了村民自治，村委會選舉擺脫了上級包辦或暗中控制，在現行體制下，則還有“尾大不掉、政令難通”的擔憂，亦非空穴來風。其實，從法理上講，村民委員會是否有義務為行政當局“催糧”、“催款”、“催命”，尚且值得質疑，何況這些行為往往處于村民個體利益的對立面呢。《村民委員會組織法》第四條規定，“鄉、民族鄉、鎮人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助”，從其語氣上說，這種“指導、支持和幫助”可以接受，也應該可以不接受，何況后面還規定，“鄉、民族鄉、鎮人民政府……不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”呢。第四條還寫道，“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”，但這究竟是一般性描述還是強制性義務，立法者似乎也是頗費躊躇的[]。如果村委會具有無條件、無止境的“協助”義務，則將在事實上喪失自治地位，至少也是在工作重心上的本末倒置。

現有的案例顯示，上級內定人選之外的“黑馬”上任后，多能主動示好于基層政府，賣力甚殷，這不妨理解為傳統合法性訴求的一種模仿或沿襲，但是，這種慣性難以持久，因為他們將很快發現自身的合法性來源本已足夠充分。所以，在所謂村民“民主”自治的旗幟下，鄉村精英如果挾“民意”自重，消極抵制乃至積極對抗行政當局，應該不致令人大感意外。對此，不能脫離現實的利益格局，寄希望于個別人的甚么政治覺悟。當然，基層政府不會容忍村委會潛在的“獨立主義”傾向，而村民對于唯上是從的村委會的不滿也日益滋長。這種角色沖突、“兩頭受氣”的局面，更可能使得鄉村精英自甘游離于村治之外，以至于，沉渣泛起，流氓當道。從長期的演變來看，都將嚴重動搖現政權的根基，危及國家的長治久安。

村委會單純充當政府與農民的中介，必然遭遇到上述困擾。雖然自治組織代行部分行政職能，在歷史上和國際間都是有例可循的，但是往往隱含著一定的交換條件。現在的情況是，政府之于村委會，欠缺一種類似于談判協商從而達成合作的機制；同樣地，村委會之于農民，也更多是一個索取的機制，少有回報。村治沖突之求解，首當矯正上述不對稱的制度安排。下文還將深入討論。

1．3村委會與集體經濟組織的關系

通常所謂的村集體云云，這個概念是不清楚的。嚴格說來，哪怕按照現行的法律條文，村是村、集體是集體，兩者不是一回事，雖然表面上常有重合。如1999年3月修訂后的《中華人民共和國憲法》第八條載明：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。而《村民委員會組織法》第五條還規定，“村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法的財產權和其他合法的權利和利益”。這里至少說明了“村民委員會”與“集體經濟組織”，兩者不是一回事，否則何來“尊重”、“維護”、“保障”之說呢。

但是，自從解體以來，有關農村集體經濟組織的設置及其地位，有關規定較為含糊，莫衷一是。1982年12月31日中共中央政治局討論通過的《當前農村經濟政策的若干問題》認為，生產隊和生產大隊是“集體所有制的合作經濟”，有必要保留。中共中央又在《關于一九八四年農村工作的通知》中，主張政社分開后的農村合作經濟組織應“在群眾自愿的基礎上設置，形式和規模可以多種多樣”，其名稱可以叫“農業合作社、經濟聯合社或群眾選定的其他名稱”，同時規定這種經濟組織“可以以村（大隊或聯隊）為范圍設置，也可以以生產隊為單位設置；可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子”。1987年初，中共中央政治局在文件中指出：“目前在鄉一級，有些根據政社分開的原則設立了農工商聯合社等機構；在村一級，有的單獨設合作機構，有的則由村民委員會將村合作社與村自治合為一體”[]。事實上，調查顯示，名為“農工商聯合社”的合作經濟組織在鄉一級，有的“取消”了，有的則“名存實亡”，并沒有機構存在了[]。在村一級，少數地方是一套機構、兩塊牌子；兩套機構人馬、兩塊牌子的更為少見；大多數地方，則只有村委會，沒有另行設置（哪怕名義上的）村合作經濟組織。即使在那些自稱已經建立或保留了（村級）“合作社”的地方，那里的農民往往也是只知有“村委會”，而不知有“合作社”[]。從過去的“生產隊”演化過來的“居民小組”，從“生產大隊”演化過來的村，已經成了“集體經濟組織”的代名詞，以便在名義上，擁有農村“集體”土地的所有權[]。

現在想來，改革之初在推行家庭承包的同時，不忘強調“雙層經營體制”與“集體經濟組織”，恐怕更多出于政治上的顧慮，唯恐被指責為“私有化”、“回頭路”，所以差不多是“虛幌一槍”。這與今天面向市場經濟所呼喚的農民合作組織，背景和意義迥然不同。

在村一級，傳統意義上的集體經濟組織現已有名無實。“村社合一”也好，有村無社也好，原本只要在意識形態上勉強能夠自圓其說，應可安然無事。但自一九八零年代開始，大量出現的村辦企業，往往也假以“集體所有制”之名，這就使得問題復雜化了。這些企業不少是向村民集資或舉債興辦，還有的動用了集體積累乃至征地補償款等資金來源。有的村辦企業甚至涉足金融、房地產等投機生意（在南方似乎并不少見）。可是，姑且不論及腐敗的問題，市場本身也是風險莫測的。一旦經營失策、周轉不靈，某些村因為村辦企業的緣故，負債數千萬，人均幾萬、十幾萬，亦不罕見。當然，也有的村則是建學校、公路和水利設施，或者干脆是為了借錢完成迫在眉睫的上繳任務，導致負債累累，積重難返，惡性循環，竟然有村支書不堪重負自殺的[]。1997年農業部對10個省份的調查就顯示：鄉級平均負債約400萬，村級平均負債約20萬，如今最嚴重的個別鄉負債4000萬[]。這種鄉村債務危機，特別是村級債務，成因固然非常復雜，我們這里僅考慮其中的一個方面，即村民委員會與新生的“村辦集體企業”的關系問題。

村委會作為法定的“基層群眾性自治組織”，其合法存在歷來無需在民政部門、更不必到工商部門取得登記。但是，其本身缺乏嚴格界定的獨立財產和法人地位，村委會能否獨立從事民商行為，以及在什么程度上可以承擔何種的民事責任，是不能不有所疑問的。當然事實上，如上所述，村委會動用集體積累或向村民集資創辦的企業大量存在，問題的癥結在于，由此引起的企業經營債務，特別是在需要強行清償的情況下，其最終的承擔者是誰？恰恰因為名為“集體所有制”，很多時候，這些債務由村委會承擔，又通過村委會轉嫁給全體村民。村民可能在事不關己、渾然不覺的情況下，背上莫名其妙的債務，豈不滑天下之大稽？所以必須理順這當中的關系。

村委會的首要職責在于辦理社區公共事務和公益事業，事實上擁有法定的壟斷地位。既然越來越多的國有企業都應當退出競爭性領域，政府機關也不再被允許直接充當投資者，村委會更不宜涉足純粹的經營活動。如果確有必要和實力投資企業，也要按照《公司法》的規范程序，采取有限責任的形式，明晰產權結構。現行法規雖然承認了村委會的投資主體資格[]，但是，村委會本身的獨立財產和法人地位還有待明確。

從根本上說，必須解決“社（區）”“企（業）”分離的問題。社區自治組織，本質上應當是一種非營利組織。這種非營利組織可以持有企業的權益，但其本身有別于企業，更不同于傳統的集體經濟組織。村委會要避免“與民爭利”，亟待確立一般非營利組織的運行機制和治理結構，成為農村社會化服務體系的重要組織部分。當然，如所周知，迄今為止，村委會充當政府與農民的中介，已屬勉為其難，要能起到農民與市場的中介作用，還有很多體制上問題，這正是下文所要討論的。

（三）村治的兩種應有職能及其殘缺

本文所已討論的村治的內在沖突，促使我們對于現行村民自治模式加以反思。村治的應有之義和當務之急，不僅要提供政府與農民的中介，也要解決農民與市場的中介，這是村治的兩種應有職能。實際上在新的市場經濟形勢下，農民的日常生活和利益，更多地與后者相聯系。眾多分散的農戶面對大市場特別是壟斷廠商，往往顯得勢單力薄乃至于軟弱可欺，那么，適當組織起來，有助于改善市場地位，降低交易費用，規避經營風險，減少利益流失。合作社或農協就是這樣一種可行的方式。其實，根據國外的習慣稱謂，合作社無非是專業性的農協，農協無非是綜合性的合作社，兩者時常通用。但是，我國舊有供銷社、信用社系統的改革以及新生的合作社、專業協會的發展，并未被納入現行的村治框架，本文稱之為村治的殘缺。

3.1合作社的國際經驗

合作社起源于十九世紀中葉。根據國際勞工組織(1994)定義，合作社是一個自愿組織在一起的民主的組織形式、一個具有共同目標的協會，社員同等出資、共同承擔風險、共同受益、并積極參與其活動。最早出現的羅奇代爾（Rochdale）公平先鋒社從1844年成立伊始就制訂了一套切實可行、公平合理的辦社原則，并在大體上為后來的國際合作社聯盟所沿用[]。目前世所公認的“合作社七原則”成型于1995年在英國曼徹斯特召開的國際合作社聯盟100周年大會，其主要內容是：自愿與開放的社員制；社員民主管理；非營利和社員參與分配原則；自主、自立原則；教育、培訓和宣傳；合作社之間的合作；關心社區事務。曼徹斯特七原則主要重申了既往的精神，但其中的“自主、自立”和“關心社區事務”仍然不乏新意。

合作社的思想萌芽雖然不無早期社會主義運動的影響，但其長足的實踐完全可以兼容于資本主義的條件。在現代市場經濟中，合作社更占有重要的一席之地，發揮著不容忽視的作用。不過，生產合作社，除了以色列的基布茲等極少數的例外，向來難成氣候，其不如流通合作社盛行和持久，在世界范圍內也是一個容易觀察的現象。究其原因，生產合作社好比員工集體兼有“股東”的身份，這些權利均不可交易，其與流通合作社的差別，恐不亞于合作社與一般經濟組織的差別。經濟學理論上的可能解釋是，流通環節經過市場過程，信息的透明度和對稱性較有保證，合作社在此仍然可以是有效率的；而生產過程的監督成本較高，道德風險難以控制，只能更多地訴諸于“資本雇用勞動并獲取剩余”的企業制度。所以，本文著重討論流通合作社。

流通至少包括商品流通和資金流通。商品流通領域的合作社盡可以歸類為供銷合作社（亦含消費合作社），資金流通領域的合作社盡可以歸類為信用合作社（亦含保險合作社乃至于住宅合作社）。從廣義上講，各種中介服務性質的協會組織，也是一種合作社，而且就其特征來說更接近于上述流通合作社，只不過這里流通的可能是信息、技術等要素。

公司本質上是一種結社，本文傾向于將合作社、特別是流通合作社也理解為公司的特例。國外公司法并不一定以營利性為公司的當然要件，實際上合作社在多數國家往往注冊為非營利性的公司法人。對于流通合作社來說，全部社員兼有“股東”與“客戶”的雙重身份。作為股東，其所有者權益大致均等無異，因此“民主管理”倒也暗合資本的邏輯；作為客戶，其交易惠顧額常有多寡之別，如有“贏利”按此“分紅”，本質上應相當于退還資費。“股東”與“客戶”各自追求利潤或效用最大化，正所謂“羊毛出在羊身上”，均衡的結果只能是，流通合作社本身保持“非營利”的性質。值得指出，國內關于合作社的研究，強調了合作社與股份制的異同[]，卻忽視了合作社作為非營利組織同一般企業的區別。

同樣是流通合作社，其在農村較之于城市，更為常見和重要，相信這與農村的市場結構有關。眾多分散的農戶面對大市場特別是壟斷廠商，往往顯得勢單力薄乃至于軟弱可欺，那么，適當組織起來，有助于改善市場地位，降低交易費用，規避經營風險，減少利益流失。雖然從全社會來看，合作社并非主流的經濟組織形式，其自身涉及的投資和就業無足大觀，但在市場的入口處，特別是相對于宛如一片大海的小農而言，合作社可能起到“四兩撥千斤”的杠桿功效。

發達國家和地區的經驗表明，農村合作社大有可為。這些合作社幾乎毫無例外地活躍于流通領域，兼及農產品初加工、儲運環節（后兩者其實也屬于大流通的概念）。如日本農協自1900年該國頒布《產業組合法》算起，已逾百年歷史。作為農產品的主要流通渠道，日本農協對于保障農產品供應居功甚偉；通過提供產前、產中、產后以及資金調劑等多方面的服務，大力促進了生產發展和收入增長；此外也減少了政府管理成本，甚至強化了執政黨的政權基礎，有力保障了政局穩定[]。臺灣地區則從70年代開始借助各種農民團體組織發展市場導向的生產，現已逐漸形成了生產專業化、管理企業化、布局區域化、服務社會化的產銷經營格局，其中合作社具有舉足輕重的地位[]。

至于歐陸國家的情況，因其素有濃厚的合作社傳統，更不待言[]。即使在自由經濟的大本營美國，據統計，供銷合作社達到4073個,成員約402萬，信用合作社4073個，成員約402萬（1995年）；農村電力合作社和電話合作社896個（1991年）；還有許多更加專業化的合作社，如南加州地區頗為成功的供水合作社。美國4/5的農場主參加了各種形式的合作社。

合作社不僅在上述國家和地區的內部市場上占有相當的份額，也在對外貿易中發揮著重要的作用。事實上，美國出口農產品的70％，正是由合作社經辦的[]。如美國新奇士橙協會，系由加利福尼亞和亞里桑那州6500個美國果農、61個包裝公司的自發聯合，其成員幾乎囊括了上述兩州60％-70％的果農戶數。這個已有100多年歷史的民間協會對外使用統一的商標“新奇士”，實行統一價格并每周浮動。協會本身作為非營利組織，只負責全球市場推廣和科技改良等[]。隨著WTO的日益臨近，中國農戶面對的直接競爭對手，并非如己的一盤散沙，而將是這樣的“聯合艦隊”。

3.2中國合作社的理論和歷史淵源

新奇士橙近年大舉登陸中國，給我們最大的震動應該是中國農業制度的致命缺陷。美國的農場主享有周到的信息、技術和經銷服務，盡可以安心生產，相比之下，中國本已弱小的農戶卻不得不單兵作戰，容易陷于孤立無援的境地。雖然我們也有貌似強大的“合作社”系統，但是，中國合作社有其特殊的理論和歷史淵源。

馬克思認為合作社“是在舊形式內對舊形式打開的第一個缺口”，恩格斯稱之為資本主義向共產主義過渡的“中間環節”。經典作家宣稱，“當我們掌握了國家的時候，我們決不會用暴力去剝奪小農（無論有無報償都是一樣），象我們將不得不如此對待大土地所有者那樣。我們對小農的義務，首先是把他們的私人生產和私人占有變為合作社的生產和為此提供幫助。當然，到那時，我們將有足夠的手段，使小農懂得他們本來現在就應該明了的這種轉變的一切好處”[]。如所周知，后來的事實證明，由于社會主義首先在落后的國家取得勝利，并無“足夠的手段”來實現馬克思的人道主義思想，只能訴諸于國家暴力，蘇聯農業集體化的血雨腥風就是例證。小農無可逃脫地成為社會主義工業化的原始積累的源頭[]。合作社也被規約為集體所有制，而集體所有制則被設定為全民所有制（國有制）的預備級。

列寧曾對流通型合作社寄予厚望。但他所看重的也是，在暫不觸動所有制、不改變生產方式的條件下，從流通方面把勞動者組織起來，進而通過流通逐步把合作制滲透到生產中去。中國的供銷社、信用社等“合作社”，當年在相當程度上，正是為了對農民進行“社會主義改造”、乃至進一步提取工業化積累，才建立起來，是為先天不足；此后競相追求“一大二公”，職工以“非農戶口”和吃“商品糧”為榮，干部以“行政級別”和“政治待遇”為念，產權不清，管理不善，是為后天失調；作為計劃經濟的歷史產物，長期又處于行政壟斷地位，簡單地指望他們搖身一變，放下身段全心全意為農民融入市場經濟服務，是為南轅北轍。

3.3農村合作社的改革與困境

其實，新時期農村合作社的問題，早已引起一定重視。以供銷社為例，1982年，幾乎在廢除農村、普遍推行聯產承包的同時，中央已有意恢復其本來的“集體所有制”性質，著手由“官辦”改“民辦”，使之真正成為農民自己的合作經濟組織，并試圖恢復加強供銷社組織上的群眾性，管理上的民主性和經營上的靈活性。1984年根據田紀云副總理指示，在恢復上述“三性”的基礎上，發起了“五個突破”的改革，即突破勞動制度，突破農民入股限制，突破原來的經營范圍，突破原來的服務領域，突破商品購銷價格；在財務制度方面也由過去統收統支改為獨立核算，自負盈虧，基金調劑，向國家激納所得稅，不再承擔政策性虧損。1985年提出了“六個發展”，即發展為商品生產的系列化服務，發展橫向經濟聯合，發展農副產品加工業，發展多種經營方式，發展農村商業網點，發展教育和科技事業。

1995年，中共中央、國務院《關于深化供銷合作社改革的決定》強調：供銷合作社的問題實質上是農業、農村、農民問題。總書記在1996年也明確提出，供銷合作社要肩負起“引導農民進入市場，把千家萬戶的農民與千變萬化的市場緊密地聯系起來，推動農業產業化”的歷史重任。1999年，國務院進一步發出了《關于解決當前供銷合作社幾個突出問題的通知》。

但是，在很長一個時期以來，供銷社一直處于進退兩難的境地。一方面是處在農村市場的最前沿，擁有從建國以來苦心經營的龐大服務網絡。就全國來講，現在入股的社員達1.8億戶，約占全國農戶總數的80%；擁有一支580萬人的職工隊伍，各種形式的經營服務網點近100萬個。而另一方面，由于運行機制和治理結構上的深層原因，再加上一些歷史遺留問題，供銷社對農村市場的開拓力不從心，甚至難以自保。1999年底開始在全國供銷社系統開展的“財務掛賬”工作，后據媒體報道，所統計出的虧損數額之大超出想象，使人對供銷社的存廢也產生了疑問。事實上供銷社在某些地方已經名存實亡或陷于癱瘓。

至于農村信用社，1984年國務院批轉《中國農業銀行關于改革信用合作社管理體制的報告》時也已提出，“恢復和加強信用合作社組織上的群眾性、管理上的民主性、經營上的靈活性，在國家方針、政策指導下，實行獨立經營、獨立核算、自負盈虧”，“把信用社真正辦成群眾性的合作金融組織”。但直到近年來，在1996年國務院《關于農村金融體制改革的決定》的貫徹之下，才完成了農村信用社同農業銀行“脫鉤”工作。當前農村信用社同樣面臨不少嚴峻問題，突出表現是信貸資產質量差，部分農村信用社已經資不抵債，不能支付到期債務，隱藏著較大的金融風險，可能一觸即發。

當然，現在也有不少供銷社和信用社的官商習氣在市場競爭的壓力下有所轉變，甚至開始實現一些“經濟效益”。但從目前的主流方向上看，它們主要不是恢復合作社的性質，而是紛紛化身為經營自主的獨立企業，以利潤最大化為主要（甚至是唯一）追求；更有甚者，在“內部人控制”下，完全以職工或個別領導的利益為轉移。有的供銷社不遺余力地盤剝農戶（往往也是自己的社員），較私商亦有過之；有的信用社則參與高利貸。以農村信用社為例，其對社員的貸款程序、標準與商業銀行基本相同，非社員貸款比重占到30—50％[]。至于民主管理云云，亦長期流于形式。所以在農民看來，信用社并非自己的互助性合作金融組織，而是政府部門(或國家銀行)的附屬機構；同樣道理，供銷社也難區別于一般商業企業。

農村合作社改革的停滯不前難免使人灰心喪氣，萌生另起爐灶的念頭。的確，在現行體制的供銷社、信用社未盡其職的情況下，民間自發的制度創新仍然層出不窮。目前大量涌現的農村專業技術協會就是生動的例證。正如學者指出，“農民合作組織井非就永遠躺進了歷史博物館。相反，幾乎是與他們揚棄了老的組織形式的同時，農民立即表現出對于在生產、流通和信用領域合作的濃厚興趣；然而，一旦政府采取措施鼓勵加強雙層經營和形成新的合作組織，農民卻又仿佛患了‘恐合癥’，一時間談‘合’色變。”何以如此？原因在于，兩種組織形式和職能不同，參與人的激勵和約束不同。強制性合作組織中的成員有強烈的搭便車動機，相反自愿合作組織卻能夠有效地克服這個問題[]。非但如此，歷史上強制性組織帶來的束縛，農民應還記憶猶新；現實中許多地方基層政府熱衷領辦“幾統一”的服務體系，更意在與民爭利，甚至幾近于強買強賣；當然令人避之唯恐不及。

現在突出的問題是市場準入。現有的供銷社、信用社雖然難以適應形勢的需要，卻在各自的領域享有排他性的專營權，借助其壟斷地位將低效、浪費和腐敗所導致的高額成本轉嫁到農戶頭上，導致農業成本的不斷上升。近年來，農業服務費用上升了22%，年均增長9%，這也是農民負擔過重的一個原因。農業固然是國民經濟的基礎，但從社會再生產過程來看，也只是其中的一環，有其上游和下游。農戶參與市場經濟，必然是有進有出，同樣是“兩頭在外”。擇其要者，一頭是購進化肥等農業生產資料，一頭是賣出糧食等農產品。問題是眾多分散的農戶處于雙重的市場壟斷之下。在糧食市場上面臨著糧站系統的買方壟斷，在化肥等農業生產資料市場上面臨供銷社系統的買方壟斷。在此情況下，任何新生的流通合作社都是難有作為的。

（四）村治的整合

現在看來，村民自治的實施與農村合作社體制的改革各行其道，都難以成功；要其成功，有待于兩者的勝利會師或整合。從村委會來說，兩頭受氣，也是因為功能過于單一。無論為上級政府代收代繳，還是僅僅維持自身的運作，辦些社區公共事務和公益事業，村委會都必須直接面對眾多分散的農戶，資金籌措殊為不易，更容易導致干群的對立。合作社系統，再加上國營糧站，控制了主要農產品和農業生產資料的基本購銷渠道。在這種利益格局之下，村民自治的空間極其有限。但是，如果我們轉換思路，將供銷社、信用社改革以及新生合作社、專業協會的發展納入村治框架，在鄉村設置綜合性的基層農協，確立其法人地位，以農協或農協式的村委會為主體實施村治，就可以同時借助市場中介的機制，在自愿交易的基礎上，從流通環節獲取必要的盈余用于社區公共事務和公益事業，這樣不太容易遭到農民的抵觸，也極大降低了征收成本。

從農村合作社來說，我們長期視之為“集體所有制企業”，卻幾乎忘記，從其歷史淵源來看，這個集體并非內部的員工集體，而是當年的“社員”集體。當年的“社員”就是今天的村民。市場經濟條件下，合作社及其員工之間仍然適用一般的雇用勞動關系，“社員”之于合作社，則應當訴諸于資本的邏輯（雖然這些資本的份額通常比較持平）。所以，農村合作社的迫切問題，是從“官本位”回歸社會，重返社區。但是，供銷社、信用社的規模多已較大，直接改制為基于村民個人的會員制組織，在操作上很不方便，也不利于形成有效的治理結構。結合農協的設置，這個問題可以迎刃而解。譬如，將這些合作社成建制劃歸農協，或者，合作社以基層農協為其單位會員。

欲加強農協地位，必先充實其法人財產，在改革的起步時期尤其如此。除了上述“收編”合作社的措施之外，還可從農村集體土地中劃出適當比例的“公地”，由農協支配，以其出租收入支持社區組織的運行。在傳統社會條件下的宗族自治，不是也有類似于“公地”的制度安排嗎？農協也應當是村辦企業權益的合法持有者。另外，原來“公社”一級的“集體”資產，在“社改鄉”過程中，似乎不知所終，其實大都紛紛演變為鄉鎮政府所有或實際控制。如果按照一些學者的主張，撤銷鄉級政府建制，縮編為鄉公所，則應有一些鄉鎮財產“物歸原主”，由農協代領。在縣鄉機構改革中，如農技、農機、農經之類的所站，也可以精簡整頓后整體劃歸農協，或成為個別“收編”的對象。最后，現在已有人在討論減持國有股以充實社會保障基金的問題，但是，國有資產凈額當中屬于歷史欠賬的部分，除了包含國有企事業原有職工的應提未提的養老金之外，還有在農業統購統銷和工農產品剪刀差的體制下所轉移的巨額農村積累。所以，也不妨在國有資產凈額中劃出一定比例，由全國性農協持有，以加強其行業協調實力。這樣做，并無私有化之嫌，還有助于國有企業改革。至于劃出比例的確定，并不需要太精確，好比是“肉爛爛在鍋里”嘛。

政府以立法方式，賦予農協一定的專營權，隱含地換取農協在行政上必要的合作。譬如，現行的糧食、棉花和化肥、農藥等專營權，如果還要有所保留，就可以賦予農協，至少也要確立農協的主渠道地位。臺灣的經驗可資借鑒，在那里，“農會經收三分之一的生產稻谷，分配五分之四農民使用的肥料。農會辦理農業推廣計劃。”而臺灣“政府”的農業改進計劃透過農會達與農民。臺灣“政府”的責任減輕至僅限于政策制定和輔導監督，而將實際執行之責任交付農會[]。目前臺灣農會開展的四大業務，供銷(包括供給、運銷、倉儲、加工、制造、運輸等)、信用(包括存款和放款)、農業推廣(包括家政改進，農事指導等)、家畜保險(包括疾病預防、疾病治療、死亡賠償)等，深入和帶動千家萬戶。

農協有此實力，很大程度上可以市場化運行。而國家在農村的財政收入，也可以通過農協完成。當然，農村稅費本身有一個改革問題。釜底抽薪的辦法，是大力精簡稅費[]，在歸并之后，也盡量不要直接針對農民個人收取。此外，政府的法定義務，如農村基礎教育，應由財政確保，不應成為農民的負擔。這樣農村的官民矛盾可以大為緩解，原來村委會的那種不尷不尬的苦衷，可望消解于無形。至于村委會的名義是否保留已經無關緊要。可將村委會作為基層農協的常設執行機構，以在較大程度上兼容于現行的《村民委員會組織法》；也可將村委會變成農協的一個內設的社區服務部門，不再直接由選舉產生；或者完全取消村委會，最多只設一個禮儀性的村長。

為免農協重蹈傳統農村合作社的覆轍，社團民主非常重要。與大陸具有基本相近的歷史文化背景的臺灣，其農會最早產生于1899年。日本殖民統治時期，農會會長和重要職位，多為各級行政長官兼任或者委派，農會成為殖民政府控制農產品的半政府機構。有研究者指出：“因長期受日據政府的控制，一切以統治國家的利益為依歸，而使其組織和會員關系脫節。以致會員與對農會的業務漠不關心[]。1949年，臺灣農會和合作社兩大農民組織合并之后，農民組織被地主、商人和退職政府職員把持。1952年的一項調查表明：當時有一半以上的農會會員不知農會為誰所有，回答農會為農民“自有”的只有一人。1953年，美國教授安德森提交考察報告后，農會被改組，中心內容就是廢除了指派農會干部的做法，使所有會員代表，農業小組正副小組長、理事、監事以及業務主管、總干事，都由農會成員以直接或間接選舉產生。“臺灣農會的真正發展是在1953年……將農會交由農民控制，因而會員人數急劇增加，業務數量逐年擴展”[]。現在，臺灣的“農會法”規定了自上而下的農會選舉制度、規定了各級農會會員代表中，應有三分之二以上為自耕農、佃農及雇農。理事及監事會要有三分之二為佃農和自耕農。臺灣農業發展和鄉村建設的這些經驗教訓，非常值得我們注意。

村治不僅僅是田間地頭的事情。如果僅僅通過村民自治的渠道，尚無法把農民的利益反映到諸如“入關”談判這樣的決策過程中去。農協組織，或農協參與的組織卻可以起到這樣的作用。以澳大利亞農場主聯合會中谷物委員會下屬的小麥管理委員會(也稱小麥局)為例，法律規定設立一個由11人組成的理事會，其中主席一名(必須是小麥種植者)，澳大利亞聯邦政府代表一名，小麥種植者代表5名（每州一名），由聯邦初級產品能源部任命的專家代表4名，其中一名必須是小麥種植者代表。這個理事會的成員由澳大利亞谷物委員會推薦，聯邦政府初級產品能源部部長任命。如果部長認為谷物委員會推薦的成員不合適而不予任命，則由谷物委員會重新推薦。對小麥管理委員會理事會的成員，部長只有任命權，沒有推薦權[]。

如今，美國政府對農業的補貼大多通過民間非營利組織發放，不僅為了提高效率，也有利于規避WTO的限制和禁止性條款。本文前述的美國新奇士橙協會，其資金大部分就來自美國政府對果農的退稅和對農業的預算補貼，一小部分來自會員繳費。類似的協會已遍布美國，如華盛頓蘋果協會、美國小麥協會等上百家。又如農技推廣機構，在國外通常采取非營利組織的形式，在加入WTO之后，政府仍可予以資助，這是各國保護農業的重要途徑，也符合WTO的綠箱政策。

農協的層層組織，自下而上，不宜采取“民主集中制”，而應發展類似“聯邦制”的組織形式，借助各種紐帶包括企業集團式的股權或契約紐帶，聯為一體。這類網絡化組織的產生與發展，將大大拓展中國農民生活的公共領域。如哈貝馬斯在分析十八、十九世紀歐洲國家政治民主化進程時，特別強調了這一時期資產階級各類自治組織的作用。他認為，資產階級公共生活在促使歐洲國家公共權力與社會權力的分離，培育資產階級主要的民主原則方面功不可沒[]。就我國的實際來說，現有工會、青聯、婦聯、工商聯等全國性群眾組織，而農民作為中國最大的一個階層，也應當有自己的組織在中央和地方各級決策過程中反映自己的訴求，以利推動社會主義民主建設。所以，村治整合的要義，不止在基層，更在基層之外。