論憲法實施行政法路徑反思

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［摘要］囿于我國憲法實施的困境，行政法作為“憲法的實施法”或“動態的憲法”，可成為憲法實施的路徑之一。憲法與行政法作為傳統公法的兩大分支，在控制公權力和保障私權利方面發揮著重要作用，兩者相互依存，并“雙向交流”和“雙向變動”。行政法對憲法實施具有具體化、融貫化、實效化和制度保障的功能。憲法實施的行政法路徑主要集中于一體兩翼，“一體”為完善行政法作為憲法實施的基礎理論，“兩翼”是指以行政訴訟法和行政程序法作為保障我國憲法實施的重要推動。法治國家、法治政府、法治社會一體建設下憲法實施必須成為我國現代國家建構的題中之義，讓憲法成為人們的一種生活方式。

［關鍵詞］行政法；憲法；憲法實施；行政訴訟法；行政程序法

一、引言

“行政法是動態的憲法”的認識早已深入人心，姑且不論“憲法究竟是什么”這個對于憲法本質追求的命題，從側面也反映出行政法作為憲法實施的可能性路徑和對于改變目前我國憲法實施困境的意義。因此，重思憲法與行政法的關系定位，準確把握行政法對于憲法實施的功能意義，探析憲法實施的行政法制度設計，這是全面深化依法治國實踐邏輯的題中之義，也是中國特色社會主義法治發展道路歷史邏輯和理論邏輯的必然結果。憲法實施的邏輯不僅是對我國政治文明的憲法化回應，而且要立足于當下社會的現實需求，真正把“憲法實施提高到新的水平”。

二、重思憲法與行政法的關系定位

憲法與行政法作為傳統公法的兩大分支，在控制公權力和保障私權利方面發揮著重要作用。兩者共處于一個和諧、系統和互動的公法體系之中，并存在“雙向交流”和“雙向變動”的關系。這種憲法與行政法的關系定位立足于新時代法治國家、法治政府、法治社會一體建設的背景，突破“行政法是動態的憲法”這一經典命題，在整個公法體系內闡述憲法與行政法之間的關系。

（一）憲法與行政法的關系具有依存性

憲法與行政法的依存性體現在國家任務、實施主體和功能效應三個方面。就現階段的國家任務而言，憲法文本層面上的國家任務極具有國家歷史使命感和強烈的民族情感色彩，即“把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”。“富強民主文明和諧美麗”是一種直觀敘述的國家形象，而“社會主義現代化強國”則是一種以理想沖破現實困境的國家性質，用“現代化強國”修飾“社會主義”，種具有復雜修飾成分并且寄托了“中國夢”的國家任務盡管涵蓋了現階段的國家性質和未來的國家形象，但依舊停留在抽象層面。而法治國家、法治政府和法治社會的一體建設正是深化依法治國實踐中對于整個國家任務的部分反映，而法治政府建設則是輔助國家任務的關鍵部分。“行政法治”是法治政府建設的主要目標。就實施主體而言，我國憲法文本所規定的憲法實施主體具有多元性和廣泛性的特點，幾乎涵蓋了我國現階段所有的自然人、法人和其他組織，規定其行為以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責，而作為具體案件中行政法律關系主體的行政主體和行政相對人都具有憲法實施的職責。這種職責雖不存在嚴格意義上的強制性或非強制性之分，但在規范意義上至少是具有可行性的。就功能效應而言，行政法作為憲法的實施法，行政法更多的是把憲法的國家任務、實施主體進行具體化，并對憲法的最高效力進行普遍化和行政法治化。這種實施法主要體現在以法律的形式固定憲法文本中關于行政權力的配置行使以及對行政相對人合法權利的保護。

（二）憲法與行政法的“雙向交流”

憲法與行政法的“雙向交流”意味著憲法與行政法并非具有絕對的界限。一方面，行政法作為憲法的實施法，“行政法乃憲法的具體化，是形式意義上憲法與行政法關系的題中應有之意。”這是規范層面對于憲法與行政法之間的分析，也是兩者之所以存在“雙向交流”的動力機制。另一方面，除了憲法與行政法都具有很強的政治性以外，就調整對象和適用范圍來看，兩者都涉及控制公權力和保障私權利的公法核心命題，具有矯正正義的法律效果。在我國，憲法處于國家法律體系的核心地位，“雙向交流”雖然在法律位階和法律效力上存在差異，但其對于公共權力的制約及對公民基本權利的保障是一脈相承的。憲法與行政法在“雙向交流”的動態過程中使得憲法實施得以常態化和機制化，并對現代法治實踐的需求不斷地適應和滿足。目前的憲法實施只停留在組織國家政權的規范層面，而在保障公民基本權利以及維護國家法制統一方面發揮作用極其有限，既缺乏理論論證，又缺少必要的實踐經驗。使得我國憲法實施“心有余而力不足”。所以，憲法與行政法的“雙向交流”還存在許多不通暢的地方，缺乏憲法實施的法律保障機制。

（三）憲法與行政法的“雙向變動”

憲法與行政法的“雙向變動”是由外在因素和內在因素兩個方面導致的，這種變動相對于憲法實施而言既是機遇又是挑戰。面對外在因素，以傳統憲法與行政法為核心的公法體系難以適應現代國家建構的命題，無法完全涵蓋二元社會向多元社會過渡的法治需求，憲法實施陷入前所未有的困境，無法為公民的基本權利救濟提供憲法訴訟或行政訴訟的救濟方式，這就要求憲法和行政法不斷回應權利時代的訴求。而面對內在因素，憲法與行政法之間的關系可能會出現斷裂現象，在整個公法體系內部不能形成一個和諧、系統和互動的狀態。憲法的基本原則和規范不能通過行政法的具體化“著陸”，即憲法實施的行政法路徑阻塞。雖然憲法宣傳和教育等“政治動員式”的實施方式也可以成為憲法實施的途徑，但卻不能成為憲法實施的主要途徑。因此，憲法與行政法在面對外在因素和內在因素時需要進行“雙向變動”，尋找一種良性互動的狀態。只有憲法與行政法在保持自身立法目的和任務的前提下相互協調發展，才能更好地實現制度的構建和價值的承載。

三、行政法對憲法實施的功能分析

我國正處在進入行政國家的歷史階段，而且尚處于剛剛進入行政國家的初期。雖然我國目前法治實踐是法治國家、法治政府、法治社會一體建設，但行政國家卻是我國不可逾越的歷史階段，這就意味著行政法作為憲法實施的主要路徑需要不斷回應“管理”與“治理”兩個命題，其中包括行政訴訟對于憲法實施的重要推動作用。行政訴訟制度的司法實踐，不僅使公民申訴控告權的程序性憲法權利得以實現，而且使其他實體性的基本權利受到普遍的重視并得到切實的保障。通過行政法律制度來使憲法具體化。這種具體化主要基于兩個原因：一是憲法語言的原則性、抽象性與概括性：二是憲法規范往往欠缺具體法律關系的構成要件，需要由法律加以補足。因此，行政法對于憲法實施的功能愈顯重要。

（一）憲法價值的具體化功能

“行政法，可以直接認為是關于實現憲法價值的技術法。”具體而言，行政法作為技術法本身就是實現憲法價值具體化的過程，即如何使憲法價值變成實實在在的法律規范來指導人們的社會實踐，使憲法在實際生活的適用中真正發揮作用。正如劉茂林教授所言，“憲法是動態的人類共同體的生活方式。”憲法的生活化方式就需要憲法價值的具體化，讓憲法價值不斷與我們的生活相融合，培育公民的憲法精神。在行政法律關系之中，對于行政主體而言，憲法價值的具體化是行政權力合法化的主要來源，明確行政權力的有限性和權責性，進而規范、限制政府權力。另一方面，憲法秩序的實現需要行政法對憲法價值的具體化。對于行政相對人而言，當行政法使得憲法成為我們的生活化方式，相對人的法治意識和權利意識就會成為行政法治建設有力的推動力量。從這個層面講，行政法作為憲法制度的具體化，是對憲法價值生活化的追求。

（二）憲法制度的融貫化功能

憲法與行政法兩者之間的“雙向交流”和“雙向變動”是存在制度性障礙的。如何實現行政法對憲法制度的融貫化功能，使行政法在成為憲法實施路徑的同時保持“原滋原味”的憲法理念，這對于作為“動態憲法的行政法”而言是極具挑戰的。筆者認為，可以從行政法對憲法的補充、注釋和修正三個方面促進憲法制度在實施過程中的融貫性。憲法的原則性和穩定性是行政法對憲法補充、注釋和修正的原初動力，為了使憲法適應社會不斷發展的新情況，對憲法進行補充、注釋和修正，賦予憲法新的理念和價值，是憲法發展和憲法變遷的一種重要形式。另一方面，行政法較之于憲法，更具有可實踐性、可發展性和可操作性的特點，行政法在促進憲法實施的同時，越來越成為行政相對人保護自己權利的直接武器。行政法對于憲法制度的融貫化功能重點在于行政法要對憲法制度具有主動適應性，使居于“神壇”之上的憲法制度成為人們生活實踐的方式和價值選擇的引領。當然，行政法對于憲法的補充、注釋和修正并不是沒有限制的，關于憲法的基本原則、價值，政治性條款和非行政性條款都不能成為行政法對于憲法補充、注釋和修正的對象。

（三）憲法實施的制度保障功能

“政治動員式”的憲法實施越來越成為憲法實施路徑必須突破的困境。“對‘憲法實施’概念的理解應當超越政治化的憲法實施觀念，轉向重視法律保障機制的憲法實施理念。”行政法對憲法實施的制度保障主要是行政法把憲法文本中有關的各項行政性條款通過各種類型的行政法律、法規等加以制度化并具有行政實踐的可操作性。《行政許可法》《行政處罰法》《行政復議法》《行政訴訟法》《國家賠償法》等一系列法律的制定，都凸顯了憲法框架內行政法如何對憲法制度的實施加以保障。在現有法律制度框架內最大限度地拓展權利保障范圍和救濟方式，并且把有限政府、責任政府和服務政府的理念融入憲法實施的制度保障過程。刑法對于公民權利的保障是通過懲罰犯罪實現的，但行政法則重視法律保障機制的落實，把憲法制度的實施規范化、制度化和法治化。2004年《憲法》修正案確認“國家尊重和保障人權”，標志著我國開始全面承認“人權觀念”，并把“人權觀念”上升到憲法的高度，法治國家、法治政府、法治社會一體建設也必須以“人權觀念”為基礎。而行政法治建設的合法性來源恰恰與行政法對憲法實施的權利保障制度相契合。

（四）憲法權利的實效化功能

保障公民基本權利是憲法的核心價值之一。報告也指出，“加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由”。“公民的憲法權利則意味著政府的責任，維護和保護公民的憲法權利是國家的立法、行政和司法機關的職責。”行政法治是實現憲法權利實效化的保障，行政法對于憲法基本理念和精神的落實主要是通過行政法律制度化，規范行政權力的良善運行。在我國行政法治的發展過程中，行政訴訟成為我國憲法實施的重要推動力，把行政機關侵犯行政相對人人身權、財產權等合法權益的行政行為納入行政訴訟的受案范圍，使得公民的一些基本權利開始受到普遍重視并迎來司法救濟的關懷。可以說，行政訴訟的司法實踐過程是公民基本權利由憲法文本規定到法律制度保障和權利不斷現實化的發展過程。正如方世榮教授所言，“行政訴訟制度從保證行政法得以全面執行的角度來保障憲法的正確貫徹實施。”行政法對憲法權利實效化功能就是憲法實施的效果，并在憲法實施的過程中不斷獲得行政過程的合法性和合憲性，以保證行政效率。

四、憲法實施的行政法路徑：一體兩翼

在法治國家、法治政府、法治社會一體建設的背景下，行政法作為憲法實施的主要路徑不僅要符合“依法行政”的基本原則，而且要符合“依憲行政”的憲法理念。“依法行政”是行政活動在規范層面的基本要求，而“依憲行政”則兼容了行政活動的合法性，并使其承載了更高的合憲性、民主性和科學性等理性價值。行政過程不僅是行政活動意志表達的過程，也是憲法基本價值和制度原則的體現，盡可能在行政過程中體現政府與公眾的關系，實現兩者關系框架的重塑。筆者認為，憲法實施的行政法路徑主要集中于一體兩翼，“一體”為完善行政法作為憲法實施的基礎理論，“兩翼”是指以行政訴訟法和行政程序法作為我國憲法實施的重要節點。

（一）完善行政法作為憲法實施的基礎理論

目前我國憲法實施的主體、方式、程序以及關于憲法權利的訴訟都存在問題。保障公民基本權利的憲法價值在行政法治的命題中既缺少理論基礎，又缺乏實踐土壤，這就是使得我國憲法實施的進程略顯步履維艱。我國社會主義法治建設進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在這一背景下，政府職能定位及其權力配置都會發展變化，亟須行政法的基礎理論對社會主要矛盾的轉化做出反應，完善行政法作為憲法實施的基礎理論，轉向憲法實施的法律保障機制。而這種法律保障機制的基礎就是行政法基礎理論關于憲法實施的健全，保障憲法基本原則和精神在行政法理論中的融貫性。完善行政法作為憲法實施的基礎理論，首先要保證憲法與行政法在整個公法體系內保持和諧與互動的狀態，兩者作為公法的核心內容，在控制公權力、保障私權利方面是有共同邏輯起點的。其次，行政法一直有“小憲法”之稱或“行政法是動態的憲法”，但行政法作為憲法實施的主要路徑一直停留在“權利保留”的狀態，致使行政法對于公民基本權利保護范圍和保護方式不足。再次，由于我國剛剛進入行政國家，行政主體的思維還處在“形式法治”的階段，即“依法行政”。雖然有時涉及“實質法治”的內容，但其行政活動并不能很好遵循“實質法治”的精神，這在一定程度上是由我國行政法作為憲法實施的基礎理論不能提供支撐所導致的。最后，行政法作為憲法實施的路徑，一個重要任務就是立足于我國法治國家、法治政府、法治社會一體建設，明確憲法實施在行政法基礎理論中的實施對象、范圍和方式等問題，構建一套內在邏輯一致的憲法實施保障機制，不斷推動憲法實施。

（二）構建行政訴訟的憲法實施功能模式

“行政訴訟的功能模式是指設計行政訴訟制度以及行政訴訟活動所要達到的終極目標而呈現的總體風格。”構建行政訴訟的憲法實施功能模式就是在行政訴訟的運行程序中把行政訴訟價值、性質、目的等與憲法實施聯系起來，把行政訴訟制度的核心功能定位于保障公民的憲法權利，行政訴訟的終極目標就是推動憲法實施。我國學者對于行政訴訟作為憲法實施的重要推動寄予厚望，上官丕亮認為要積極發揮行政訴訟的立法適用憲法、監督適用憲法和解釋適用憲法的功能，推進憲法的立法實施、監督實施和解釋實施。而楊士林認為行政訴訟制度的不斷完善將進一步拓展憲政空間，擴張公民權利的保障范圍和實現范圍。如何架構行政訴訟的憲法實施功能模式。從某種意義上講，行政訴訟的發展程度在一定程度代表憲法實施的程度。首先，由于我國憲法訴訟制度的缺位，行政訴訟必須承擔起保護公民憲法權利的部分職能，這也是行政訴訟憲法實施功能模式的價值和目的所在。其次，囿于我國目前行政訴訟受案范圍的限制，司法機關對于行政活動司法審查的范圍局限于行政機關侵犯行政相對人人身權、財產權等合法權益，這就導致了部分憲法權利在受到行政機關侵犯時無法通過司法救濟的局限。在此可以考慮，將公民依法享有憲法權利的行政爭議事項納入行政訴訟的受案范圍，以此增強對公民基本權利的訴訟救濟。最后，可以考慮建立特別行政訴訟制度，允許法院有條件地處理一些涉及其他憲法基本權利的案件。此時，法院才能立法適用憲法、監督適用憲法和解釋適用憲法。這也可以為我國以后憲法訴訟制度的建立積累司法實踐經驗，創造有利的司法環境。另外，行政訴訟還可以對行政司法實踐進行總結，用判例法的形式確立政府行政活動所應遵循的原則、標準、制度，彌補行政法律規范的不足，使抽象的憲法原則和規范得以創造性的具體化。

（三）制定統一的行政程序法典

行政程序法是現代國家規范行政權力和保障公民憲法實體性權利的基本法。行政程序法的立法目的在于規范行政權力的公正高效行使，即要防止行政權力被濫用，侵犯公民的基本權利，又要促進行政主體積極作為，提高行政效率。行政程序法具有控制行政權力，防止行政權力濫用；保障公民權利，充分實現程序正義；促進依法行政，推動法治政府建設的作用。由于我國統一的行政程序法尚未出臺，關于行政程序法的內容選擇、立法架構及立法路徑尚在討論之中。值得關注的是，2008年湖南省率先制定了《湖南省行政程序規定》，這標志著行政程序法典化在地方的“先行先試”。我國憲法權利保障除了在行政訴訟中受到司法救濟，而且未來會在行政程序中融貫憲法權利保護的理念。以一個客觀中立的行政程序整合行政法律關系主體，不僅有利于行政行為的穩定性和可預測性，而且可以提高行政行為的可接受性和合法性。在行政法學領域，這是憲法實施的一大進步，也是我國行政法走向行政法治的標志，縱使我國目前的行政訴訟法有這樣或那樣的不完善，行政程序法也未建立，但我國行政法治的進程已經開始，也必須走向行政法治。行政程序法是我國國家治理現代化中一項未完成的任務，其制定的過程必然包涵價值理性和技術理性兩個方面，而這兩個方面直指憲法實施中的權利保障。

五、結語

使憲法成為人們的一種生活方式是憲法實施理想的功能目標。行政法作為行政活動主要的合法性依據和憲法作為行政法的直接法源，這二者之間的“雙向交流”和“雙向變動”都是憲法實施的過程。行政法對于憲法實施有著積極的作用，但行政法對憲法實施的落腳點在于法律保障機制對于憲法實施的促進作用。總之，行政法作為憲法實施的主要路徑之一，在憲法實施的過程中對憲法價值的追求和具體化是行政法合法性與合憲性的來源，要不斷完善行政法作為憲法實施的基礎理論，構建行政訴訟的憲法實施功能模式和制定統一的行政程序法典。即行政法應承擔著憲法基本權利具體化并在行政活動和行政訴訟中予以保護的公法任務，以此推動憲法實施。

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作者:朱崢 單位:中南財經政法大學