淺議憲法實施的監督與保障

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我國憲法是國家的根本大法，它規定了國家的根本制度和根本任務，是治國安邦的總章程。憲法制定后能否得到貫徹實施，關系到國家的前途和命運。因此，必須切實保證憲法的實施。

一

憲法制定以后，在實際生活中得到貫徹執行，才能發揮根本大法的作用。如果憲法得不到實施，那么再好的憲法也是一紙空文。1954年新中國制定了第一部憲法，當時黨中央對憲法的遵守與執行非常重視，討論決定重大問題能按照憲法規定辦事，使社會主義過渡時期的各項事業得到迅速發展。1957年后，領導人的看法和注意力發生了變化，法律意識逐漸淡薄，甚至置憲法于不顧，造成以言代法、以權壓法的現象日益嚴重。1958年在農村建立，這是涉及改變憲法規定的農村基層政權體制的重大問題，沒有經過全國人民代表大會討論決定，就在全國推開了。1966年發動的“”，沒有經過國家的法定程序，就在全國轟轟烈烈地開展了。當年劉少奇身為國家主席，竟不經任何法律程序被迫害致死。他在被迫害時手里舉著憲法，可是憲法不起作用了。為什么會發生這樣的歷史悲??？一個極為重要的原因，是憲法實施沒有保障，民主法制被破壞。黨的十一屆三中全會總結歷史經驗教訓，強調發展社會主義民主，健全社會主義法制，把它作為基本國策確定下來。歷史在曲折中前進，1982年制定了一部好憲法。為了防止歷史的悲劇重演，這部憲法自身規定了一些保障憲法實施的措施。一是規定了憲法的根本大法的地位。憲法是“國家根本法，具有最高的法律效力”，“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸?！倍且幎?a href="http://m.ushengzhilian.com/lunwen/sxzz/sxzh/200605/42035.html" target="_blank">監督和保證憲法實施的機構。全國人大及其常委會監督憲法的實施，全國人大常委會解釋憲法，縣級以上的地方各級人大及其常委會在本行政區域內保證憲法和法律的遵守和執行，從而建立了從中央到地方監督和保證憲法實施的體系。三是規定了修改憲法的嚴格程序。憲法修改必須由全國人大常委會或者五分之一以上的全國人大代表提議，并由全國人大全體代表的三分之二以上的多數通過，以維護憲法的穩定性。四是強調一切組織和個人都有保證憲法實施的職責。它規定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。憲法的這些規定，對于維護憲法的地位、權威和尊嚴，保障憲法的實施，起著十分重要的作用。

二

現行憲法實施20年來，黨和國家重視憲法宣傳教育，廣大干部群眾的法制觀念和憲法意識逐步增強，遵守執行憲法總的是好的。但是，也確實存在一些不能令人滿意的現象。第一，保證憲法實施的具體法律制度不健全?，F行憲法中“由法律規定”、“依照法律規定”等表述，共有45處，它表明我國社會生活的一切方面都必須依法辦事，但許多方面還無法可依，特別是憲法關于社會主義民主政治建設的許多規定還沒有具體化為法律，致使憲法規范所包含的民主內容落實不夠。比如，憲法第三十五條規定，公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。公民如何行使這些權利，國家該做怎樣的保障?，F在只有集會游行示威法，還缺少新聞法、結社法等。又如，憲法規定，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！币堰@些原則變為實踐，還缺少政黨法、監督法等必要的法律制度。第二，對立法監督不得力。憲法規定，國家維護社會主義法制的統一和尊嚴，全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規、地方性法規。我國現有行政法規2000多件，地方性法規9000多件，報全國人大常委會備案后，至今也沒有一件被認為與憲法、法律、行政法規相抵觸而撤銷。事實上并不是沒有同上位法相抵觸的，而是備而不審，審而不糾，造成法規與法規、法規與法律之間相互“打架”。立法上的隱患，往往誘發執法、司法上的混亂，造成不良后果。第三，對違憲行為未追究。建國50多年來，我國還未曾有過處理違憲案件的實踐經驗，并不是沒有發生違憲的事情，而是沒有對違憲行為實施監督。對于什么是違憲？達到哪些條件就構成違憲？違憲監督的對象、范圍、方式、時效、標準、程序、處理效力和法律責任是什么？這無論在法律上還是理論上都不是很清楚，在實踐中違反憲法的行為受到追究更成了一句空話。第四，人們的憲法觀念不強。經過快20年的全民普法教育，廣大干部群眾的憲法觀念有所提高，但離保障憲法實施的要求還差得很遠，對憲法的學習還不夠認真，憲法意識不強，辦事往往想不到憲法，更不會運用憲法武器同違憲行為作斗爭。影響憲法實施的因素很多，但要保障憲法實施，上述問題值得認真研究。

三

憲法實施是關系到國家前途、民族命運和人民根本利益的大事，是一項涉及全社會的系統工程，必須在黨的統一領導下，全社會一切組織和個人都遵守和維護憲法，才能真正地保障憲法貫徹實施。

（一）執政黨的正確領導和黨員領導干部遵守憲法，是保障憲法實施的前提。中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心，執政黨的特殊地位決定了它是否遵守和執行憲法，必將影響全社會遵守和執行憲法。黨保障憲法實施，主要有兩個方面：第一，加強和改善黨對憲法實施的領導，堅持依法治國的基本方略。黨的十五大提出依法治國，建設社會主義法治國家的目標。依法治國的實質是黨領導人民依法治理國家，各級黨組織要把依法治國，建設社會主義法治國家，作為推進社會主義政治文明的重要任務，長期堅持下去。依法治國的根本是依憲治國，依法辦事首先是依憲辦事，要進一步理順黨政關系、政策與憲法的關系、黨的領導與國家機關職能的關系。領導干部要克服和防止以言代法、以權壓法的現象，帶頭遵守執行憲法和法律，發揮表率作用，推動全社會學習、遵守和維護憲法，推進依法治國。第二，黨要在憲法和法律范圍內活動。一是要增強憲法觀念。黨員特別是黨員領導干部要認真學習憲法，充分認識到保障憲法實施與堅持黨的領導的一致性和重要性，自覺遵守和執行憲法，維護憲法的尊嚴和權威。二是要依照憲法辦事。各級領導干部行使權力和各級黨組織作出的決議、決定不得與憲法相抵觸，尊重憲法和法律賦予國家機關的職權，對屬于人大職權范圍內的事，要按照法定程序辦事，尊重人大及其常委會的法律地位。三是要追究違憲行為。各級黨的紀檢部門要依據憲法和黨章的規定，把黨的組織和黨員執行憲法和法律的情況作為黨的紀律檢查的重要內容，對發現的問題要及時查處。要使黨在憲法法律范圍內活動的原則在現實生活中切實得到落實，不能只有一般原則規定，還必須有具體制度。正如鄧小平同志告誡的“制度靠得住一些”。

（二）國家權力機關加強對立法和憲法實施的監督，是保障憲法實施的關鍵。全國人大及其常委會認真履行憲法賦予的立法、監督憲法實施的的職權，對保障憲法實施極為重要。在立法方面，一是完善立法體系。立法機關要將憲法的一些原則規定具體化為法律，完善我國社會主義法律體系，特別是要加強社會主義民主政治建設的立法，使社會生活各個方面有法可依。二是提高立法質量。科學規范國家機關的權力與責任、公民的權利與義務，制定反映廣大人民群眾根本利益的良法。三是要加強立法監督。全國人大及其常委會對備案的行政法規、地方性法規要及時審查，發現與憲法、法律相抵觸的，應及時依法改變或撤銷，維護國家法制的統一。四是要加強憲法解釋。人們由于政治、經濟地位和文化、政策水平、法律知識等差異，必然會對相同的憲法條文產生不同的理解。全國人大常委會要加強對憲法的解釋，使公民準確、科學地理解憲法的精神，更好地按照憲法的規定辦事。在監督方面，一是要加強對憲法實施情況的檢查。全國人大及其常委會應加強監督憲法實施工作，組織對憲法實施情況進行檢查。地方各級人大及其常委會應根據全國人大常委會的部署，對本行政區域內遵守和執行憲法的情況進行檢查。檢查的重點應放在本級的國家機關，促進行政機關依法行政，司法機關公正司法，保障憲法的遵守和執行。二是要對違憲案件進行監督。我國還沒有違憲案件監督的先例，對違憲案件監督的對象、范圍、方式、時效、標準、程序、處理效力和法律責任是什么，還不太清楚，應加強探討和研究，建立適應我國國情的憲法監督制度，預防和追究違憲行為。三是完善違憲審查機構。憲法賦予全國人大及其常委會監督憲法實施的權力，但是在實踐中可以看出，其中有欠缺之處。全國人大每年只開一次會，會期一般15天，很難對憲法實施進行監督。全國人大常委會每兩個月開一次會，要行使憲法列舉的20項職權，不可能用太多精力去監督憲法實施。全國人大各專門委員會的主要任務不是違憲審查，加上違憲審查的專業性，它們也難以承擔違憲審查的重任。因此，我國迫切需要建立一個專門的違憲審查機構。對設立違憲審查機構，有關專家學者有各種不同的設想，筆者認為，根據憲法規定和監督工作實踐，可考慮設立一個由全國人大產生、對全國人大負責，協助全國人大及其常委會行使憲法監督權的專門機構，減輕全國人大及其常委會的工作負擔。

（三）人民群眾遵守和維護憲法，是保障憲法實施的基礎。保障憲法實施，不僅要依靠黨和國家機關，還要充分依靠人民群眾。彭真同志曾指出：“十億人民養成人人遵守憲法、維護憲法的觀點和習慣，同違反和破壞憲法的行為進行斗爭，這是一個偉大的力量?！币l揮人民群眾在憲法實施中的作用，當務之急是要進一步加強以憲法為中心內容的法制宣傳教育，讓人民群眾學習和掌握憲法，了解憲法的內容，理解憲法實施的意義，增強憲法觀念，自覺地遵守和執行憲法。同時，要讓人民群眾懂得保障憲法實施是每一個公民神圣的權利和必須履行的義務，學會運用憲法，以憲法為武器，同違反和破壞憲法的現象和行為作斗爭，使人民群眾成為捍衛憲法的堅不可摧的鋼鐵長城。

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