論黨內(nèi)民主現(xiàn)狀

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近年來，黨內(nèi)民主已成為人們關(guān)注的熱點問題之一。熱議之下，對中國共產(chǎn)黨內(nèi)部民主進行冷思考，是扎扎實實推進黨內(nèi)民主必不可少的基礎(chǔ)性工作。本文擬從幾個方面闡述黨內(nèi)民主的相關(guān)問題，力圖說明在當(dāng)今中國的條件下黨內(nèi)民主狀況。

一、發(fā)展黨內(nèi)民主是當(dāng)代中國社會歷史變遷的必然產(chǎn)物

一般的說，黨內(nèi)民主屬于非國家形式的民主。在西方，一個政黨內(nèi)部是否民主，通常只是該團體內(nèi)部的事務(wù)，只要不違反國家憲法和法律的規(guī)定即可。但在中國，共產(chǎn)黨內(nèi)部的民主卻是歷史的邏輯與當(dāng)代中國的政治體制、與國家層面的民主和社會民主聯(lián)系在一起。

1.改革開放和市場經(jīng)濟的伴生物――自下而上推進的民主發(fā)展路徑

中國近代史上，曾有三次著名的民主浪潮。一是前后，有過短暫的傳播民主思想的高潮，清末出現(xiàn)的短暫的憲政改革也與這次民主傳播有一定程度的聯(lián)系。二是辛亥革命前后，民主思潮一度高漲，是清王朝被推翻的重要原因之一。辛亥革命后甚至有過曇花一現(xiàn)的多黨并存、政黨內(nèi)閣實踐。三是新文化運動、前后，民主與科學(xué)的宣傳達到一個高峰，中國共產(chǎn)黨就是在后成立的。這三次民主浪潮，一方面確實引起了政治格局的變化。但是，另一方面，我們看到，歷經(jīng)幾次革命，幾乎每一個新的統(tǒng)治形成后，在短暫的民主火花之后又迅即回復(fù)到原有統(tǒng)治模式上來。無論是北洋軍閥政府還是國民政府，其統(tǒng)治總不能擺脫舊有的封建統(tǒng)治模式，民主始終是中國社會的稀缺品。究其原因，歸根結(jié)底，當(dāng)時的中國畢竟是一個封建半封建經(jīng)濟占主導(dǎo)地位的社會，直到抗日戰(zhàn)爭前，現(xiàn)代性工業(yè)在經(jīng)濟成分中只占10%左右，分散的個體的農(nóng)業(yè)和手工業(yè)占90%左右。（《選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1430頁）這種經(jīng)濟基礎(chǔ)決定了近代民主形式難以在中國扎根。當(dāng)然，經(jīng)濟基礎(chǔ)并非唯一決定統(tǒng)治形式的因素，但當(dāng)時的社會結(jié)構(gòu)有利于專制模式的生存。三次民主浪潮的共同特點之一，就是推動民主傳播的主體都是知識分子，傳播路徑是自上而下的，其內(nèi)容以傳播西方民主為主，社會底層群眾對于民主基本處于冷漠狀態(tài)。

但是，中國社會在最近半個多世紀、尤其是改革開放30年來發(fā)生了重大變化，市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立。在此基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了持續(xù)二十多年的民主發(fā)展勢頭。與前三次明顯不同的是，此次民主浪潮首先發(fā)端于農(nóng)村。伴隨著的解體，農(nóng)村自發(fā)地產(chǎn)生了村委會這一民間自治組織形式，其職能從最初維系社會治安演變?yōu)榇迕褡灾巍＿@一過程是自下而上發(fā)展的，在得到全國人大肯定后成為中國社會主義制度的組成部分。這種自下而上的民主浪潮，被媒體稱為“草根民主”――用詞極其精確而生動。“草根民主”首先沖擊的是黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性（本文是在群眾的心理認同意義上使用“合法性”一詞，而非法律意義上的合法性）問題。某些農(nóng)村居民所說的“村委會才能夠領(lǐng)導(dǎo)我們，因為是我們選的”這一問題，就是群眾依據(jù)自己的切身體驗，本能地提出的典型的政治學(xué)意義上的合法性問題――盡管他們并不知道有這樣的概念。應(yīng)對這種考驗，出現(xiàn)了農(nóng)村黨支部選舉的“兩票制”――先獲得村民半數(shù)以上同意，再成為正式的黨支部候選人；或先參加村委會選舉，一旦選上了，再成為黨支部候選人。對應(yīng)著實踐的發(fā)展，又由此逐步推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直選試點。

在城市社區(qū)，在大量非公經(jīng)濟組織、新社會組織、“樓宇黨建”中，黨的組織形態(tài)開始發(fā)生了變化。與傳統(tǒng)的以體制內(nèi)單位為依托建立的黨組織不同，在一座座拔地而起的商務(wù)樓、寫字樓中，樓宇黨組織與駐樓宇的各單位沒有任何上下級關(guān)系，由此導(dǎo)致新建立的黨組織，其結(jié)構(gòu)上沒有傳統(tǒng)意義上的嚴格的上下級關(guān)系，而具有強烈的扁平化特點，黨組織的活動方式、領(lǐng)導(dǎo)方式以協(xié)商、服務(wù)為主。這意味著黨在社會領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)方式、活動方式需要發(fā)生大的轉(zhuǎn)變，民主、法制成為實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本路徑。

當(dāng)下中國社會的民主勢頭從農(nóng)村向城市蔓延，從村級向鄉(xiāng)鎮(zhèn)蔓延，典型地展示了民主發(fā)展的基本路徑是由社會底層向上層演進，是社會內(nèi)生的民主需求而非外在力量推動的結(jié)果，這是與前面三次民主浪潮不同的最重要特點。

2.多元利益群體并存、博弈的客觀需求――民主的黨內(nèi)整合機制

在今天談?wù)擖h內(nèi)民主、人民民主的必要性和重要性，離不開對社會環(huán)境、主要是對利益格局的解析。

改革開放后，由經(jīng)濟成分多元衍生出利益群體多元，不同利益群體間的博弈已經(jīng)成為社會常態(tài)。中國社會事實上已經(jīng)進入“壓力政治”時代。如何通過制度化方式釋放社會的政治壓力，合理地對不同利益群體進行調(diào)節(jié)，考驗著黨的執(zhí)政能力、執(zhí)政方式。與此相應(yīng)，黨員社會身份變化亦隨社會分化同步發(fā)生，來自不同社會利益群體的黨員對黨組織的認同度亦開始出現(xiàn)差異。在這種背景下，一黨如何同時代表多元利益，如何對各自具有不同利益訴求的黨員進行思想整合，不同的利益訴求能否在黨內(nèi)體現(xiàn)出來，就成為前所未有的問題。社會整合、黨內(nèi)整合比較適用的途徑、方式就是建立民主的利益表達機制與整合機制。盡管民主不一定能夠滿足所有人的需要，民主調(diào)節(jié)、民主決策也可能失誤，但是，由民主制度構(gòu)成的制度環(huán)境所能產(chǎn)生的重要作用之一，就是在利益格局多元狀態(tài)下，維系大致平衡的局面，這對于正處在社會轉(zhuǎn)型期的中國尤為值得重視。黨內(nèi)民主同樣如此，盡管民主并不能滿足所有黨員的全部需要，也不可能使黨員的思想完全一致，但至少可以使黨員的各種訴求表達出來并得到認真對待，達成最低限度共識，提高對黨的認同度。達成共識的過程就是民主整合的過程。

3.推動中國政治體制改革“切實可行、易于見效的途徑”（《十三大以來重要文獻選編》上，人民出版社1991年版，第51頁）――但不能替代政治體制改革

這是由中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的歷史情境所決定的。在西方民主政體國家，黨執(zhí)政的合法性與社會制度的合法性是分離的，基本社會制度的合法性不受政黨上臺下臺的影響。同時，多黨制和分權(quán)的政治體制使執(zhí)政黨受到多方面的制約，各政黨的政策調(diào)整、內(nèi)部整合、防錯糾錯等事宜，在很大程度上依賴于外界的推動和制約。中國則有所不同。由于中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政前是體制外政黨，處于不合法地位，必須徹底推翻舊的社會制度和舊的國家政權(quán)才能執(zhí)政，因此，中國社會制度的合法性與中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性是緊密相連的。在長期執(zhí)政的條件下，政治體制上“一個核心、三個黨組”的制度設(shè)計，就突出了黨的作用。因此，黨內(nèi)民主發(fā)育狀況，黨內(nèi)民主制度建設(shè)，就成為衡量整個政治體系民主素質(zhì)的重要指數(shù)，成為民主執(zhí)政的必要條件之一。

當(dāng)然，黨內(nèi)民主解決的畢竟是黨內(nèi)問題，而政治體制的涉及面遠遠超出黨內(nèi)民主的范圍，黨內(nèi)民主無法替代政治體制改革。發(fā)展黨內(nèi)民主與改革政治體制可以形成良性互動的局面。黨內(nèi)民主發(fā)展到一定程度，運作規(guī)范、科學(xué)，對未來的政治體制改革有參照、導(dǎo)向作用，有利于政治體制改革的順利運作。反過來說，政治體制改革搞得順利、成功，又可以成為推動黨內(nèi)民主發(fā)展的力量。

曾有一種論斷，認為不要把民主問題與政治體制扯在一起，中國改革開放以來經(jīng)濟上有了巨大飛躍，說明政治體制與生產(chǎn)力發(fā)展是相匹配的。的確，中國的政治體制在很大程度上是適應(yīng)中國國情的，但是，中國的改革始于農(nóng)村的解體，而恰恰是政社合一的組織，這本身就是政治體制改革的重要內(nèi)容；企業(yè)中，過去存在的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負責(zé)制，既包含有經(jīng)濟體制的內(nèi)容，也包含有政治體制的意義，對此進行改革，也是與政治體制改革相連的；干部人事制度的改革，也屬于政治體制層面的改革，等等。可以說，恰恰是不斷擴大民主、推進政治體制改革的結(jié)果，導(dǎo)致生產(chǎn)力得到了發(fā)展。世界上沒有任何一個政治體制是十全十美的，改革是必然的，關(guān)鍵在于保留其長處，彌補其短處。

4.黨內(nèi)自我更新機制――形成民主的政治生態(tài)

中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政，在這種背景下，黨以什么來煥發(fā)自己的活力？以什么作為自己前進的動力？只有以代表最大多數(shù)人的利益為終極動力，才能持續(xù)保持活力。而反映最大多數(shù)人利益和意志的機制只能是民主。反映在黨內(nèi)，則需要有一套以人民利益為價值取向的自我更新機制。黨內(nèi)民主具有多方面功能。比如，激勵功能，激發(fā)黨的活力；整合功能，整合黨的意志；調(diào)節(jié)功能，確立正確的領(lǐng)袖、政黨、群眾關(guān)系，保持健康正常的黨內(nèi)關(guān)系。此外，還具有權(quán)力制約功能和導(dǎo)向功能，等等。在黨內(nèi)民主多種功能中，筆者認為，最重要的、也是過去很少提及的功能，就是通過民主的制度建設(shè)，能夠形成一種促進新陳代謝的推動力量，形成一種自我更新機制。

這一觀點來自于列寧。列寧談到公開、選舉等制度時指出，這些制度“可以造成一種能起生物學(xué)上所謂‘適者生存’的作用的自動機構(gòu)。完全的公開性、選舉制和普遍監(jiān)督的‘自然選擇’作用，使每個活動家最后都能‘適得其所’，擔(dān)負最適合于他的能力的工作，親身嘗到自己的錯誤的一切后果，并在大家面前證明自己能夠認識錯誤和避免錯誤”。（《列寧選集》第一卷，人民出版社1975年版，第347―348頁）而這種“自動機構(gòu)”、“自然選擇”，用今天的語言來講就是自我更新、自我調(diào)節(jié)的機制。這一機制由選舉（以及與此相關(guān)的任期制、責(zé)任制、罷免制）、公開、黨內(nèi)監(jiān)督等相互連接、相互作用的要素構(gòu)成，并由黨內(nèi)民主制度建設(shè)連接為一個整體，來實現(xiàn)其“自然選擇”作用。

二、黨內(nèi)民主的實質(zhì)及特點

“民主”一詞的原意，學(xué)術(shù)界早已從語義學(xué)、政治學(xué)等多方面作過論證。該詞起源于古希臘語，16世紀由法語引入英語，演變?yōu)榻袢胀ㄐ械膁emocracy。其嚴格的字面意義是人民的統(tǒng)治。但當(dāng)該詞翻譯為“民主”時，與中國古代早已有之的“民主”便產(chǎn)生了字同而涵義不同的現(xiàn)象。中國古代“民主”一詞大多是指為民做主，為民尋求一個好主人、清官、好皇帝，與中國古代久已有之的明君、賢臣、順民的理想社會是一脈相承的。只是到了近代，伴隨著近代社會的變革，“西學(xué)東漸”，民主一詞被賦予了新的涵義，成為推翻舊的封建制度、進行人民革命的武器，成為一代代先進的中國人的理想與目標。這在的《論人民民主專政》中有精辟的論述，此處不再轉(zhuǎn)述。

筆者認為，作為組織內(nèi)部的民主，黨內(nèi)民主不完全等同于國家民主。黨是有自己獨特目標的社會政治組織，黨員是基于政治理念的一致而自愿加入黨組織的，其基本權(quán)利是平等的。列寧曾用簡短的語言說：“民主意味著平等”。（《列寧選集》第三卷，人民出版社1972年版，第256頁）劉少奇做了一個高度概括：民主的精神就是“平等的精神”。（《劉少奇論黨的建設(shè)》，中央文獻出版社1991年版，第313頁）本文所說的民主，就是依據(jù)列寧、劉少奇的表述，把民主的精神實質(zhì)理解為“平等”。這里所說的平等，實際上是指法律上、政治上的權(quán)利平等，是一種形式上的平等，而非事實上的平等。各項民主制度的設(shè)立，都是以此為邏輯起點的。因此，黨內(nèi)民主最突出的、反映其本質(zhì)的特征，就是黨員對黨內(nèi)權(quán)力的分享，黨員對黨內(nèi)事務(wù)的參與。黨內(nèi)民主制度的架構(gòu)，應(yīng)體現(xiàn)這一精神。

黨內(nèi)民主的特點是與國家民主相比而言的。黨內(nèi)民主在民主的精神實質(zhì)、民主的運行機理、民主的操作規(guī)則等方面與國家民主是相通的。但黨畢竟不是國家，也不是群眾自治組織，黨內(nèi)民主有其固有的特殊性，表現(xiàn)為：

其一，黨員的權(quán)利是有條件的平等權(quán)利，即加入共產(chǎn)黨必須政治信仰大體一致，并且，在某些情況下，為了組織的需要可以犧牲個人的權(quán)利，這是在入黨誓詞中就已體現(xiàn)出來的精神。而在國家與社會生活中，公民權(quán)利并不受信仰的制約，只要公民不違反法律，任何組織和個人都不能剝奪其基本權(quán)利。

其二，黨內(nèi)的權(quán)力固然需要制約，但黨內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)不等同于國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，黨組織不必要、也不可能像國家政權(quán)一樣構(gòu)建為立法、行政、司法這樣完備的權(quán)力系統(tǒng)，這就決定了黨內(nèi)權(quán)力制約雖然也有以權(quán)力制約權(quán)力的形式，但更多的是以權(quán)利制約權(quán)力。從這個意義上講，對黨員權(quán)利的保障，黨員權(quán)利的充分行使，就是對黨內(nèi)權(quán)力的制約。至于對執(zhí)政黨執(zhí)政權(quán)力的制約，更多地需要依靠國家法制與政體、社會公眾的制約。

其三，黨內(nèi)民主的涵蓋面小于國家民主或社會民主。一是涉及的人數(shù)少；二是除了遵守國家憲法和法律外，黨內(nèi)還有更為嚴格的組織紀律的要求，比如，為了保持黨組織作為一個整體統(tǒng)一行動，黨組織做了決議的事情，任何黨員不得對外發(fā)表與決議內(nèi)容不符的言論，等等。

其四，黨內(nèi)民主受到黨的政治路線的制約。任何一個組織能夠在社會上單獨存在，必定有其區(qū)別于其他組織的特殊需要和目的，其組織內(nèi)部運作形態(tài)，受制于組織需要和組織目標。政黨也是如此。中國共產(chǎn)黨的全部歷史已經(jīng)證明，圍繞黨的政治路線加強黨的建設(shè)是中國共產(chǎn)黨建設(shè)的根本規(guī)律，黨的政治路線正確時，往往是黨內(nèi)民主搞得較好的時期；黨的政治路線出現(xiàn)偏差時，往往是黨內(nèi)民主生活不正常時期。但反過來說，黨內(nèi)民主的狀況也影響到政治路線的制定，比如，“”能夠在全黨很多人很不理解、執(zhí)行得很不得力的情況下發(fā)動起來，黨內(nèi)大多數(shù)人的意志不能阻止領(lǐng)袖個人的意志，說明當(dāng)時黨內(nèi)民主程度遠遠不能適應(yīng)決策的需要，說明當(dāng)時集體決策、黨員參與黨內(nèi)決策的機制沒有建立起來。

鑒于上述理由，黨內(nèi)民主是保持一定政治權(quán)威的參與式民主。這里所說的政治權(quán)威，包含兩個層面：一是指黨內(nèi)有一個經(jīng)黨員認同并依據(jù)合法形式產(chǎn)生的有足夠影響力的領(lǐng)導(dǎo)集體；二是黨的政策和制度的有效性。如果黨的政策或制度有效性低，或者上有政策下有對策，則說明黨的權(quán)威性不足。這種政治權(quán)威與專制、與領(lǐng)導(dǎo)者個人專斷格格不入。這種民主形態(tài)的組織上的反映就是民主集中制。所謂參與，包含有直接參與和間接參與兩種，筆者以為，在中國共產(chǎn)黨內(nèi)部，兩種形式的參與都需要，特別是在重大戰(zhàn)略策略問題上，黨員的直接參與更為需要。

需要指出，嚴格意義上的民主，在當(dāng)下世界范圍內(nèi)都是不可能實現(xiàn)的。科學(xué)研究的任務(wù)不是論證民主哪一天能夠徹底實現(xiàn)，而是研究民主在中國特定的歷史條件下，能夠發(fā)展到什么程度，以什么形式體現(xiàn)出來，以便盡可能體現(xiàn)大多數(shù)人的利益和意志。

三、發(fā)展黨內(nèi)民主重在制度建設(shè)

黨內(nèi)民主制度很多，但主要的是選舉、決策、公開、監(jiān)督等。在發(fā)展黨內(nèi)民主的路徑選擇上，需要遵循兩個基本原則：一是改革的阻力最小化，二是有利于體現(xiàn)黨員主體地位。筆者以為，本著改革阻力最小化原則，黨內(nèi)民主制度的建立從民主決策入手可以獲得較大成果而無大的風(fēng)險。

1.以黨員參與黨內(nèi)重大問題決策制度帶動決策科學(xué)化民主化

黨內(nèi)決策分為兩個層面：一是黨員參與重大問題決策；二是黨的委員會內(nèi)部決策。

黨員參與決策，在一般情況下可以間接參與，特別是常規(guī)性工作，可由常設(shè)機構(gòu)處理決定。但在重大問題上，需要黨員直接參與。

從嚴格意義上講，所謂“重大問題”就是列寧所說的重要的戰(zhàn)略策略，是指政治層面的重大問題而非招商引資、項目投資之類的問題。“一切政治問題都用征詢?nèi)w黨員意見的方式來決定是不可能的，這將是永無休止的、勞神費力的、毫無成效的表決。但是，為了貫徹民主制，極重要的問題以及那些同群眾本身的一定行動有直接關(guān)系的問題，不僅必須用選派代表的方式，而且必須用向全體黨員征求意見的方式來決定”。（《列寧全集》第14卷，人民出版社1988年版，第250頁）黨的重大發(fā)展目標、重大策略、黨章修改等問題，與群眾利益直接相關(guān)的問題，需黨員直接參與討論而不僅僅是間接討論，這是黨員的基本權(quán)利，并且，直接參與討論在高科技時代不存在任何技術(shù)障礙，互聯(lián)網(wǎng)、手機等，可以使身處任何一個地方的黨員都能夠介入到?jīng)Q策過程中來。當(dāng)然，黨員直接參與討論不等于全體黨員公決。中國共產(chǎn)黨人數(shù)眾多，黨員總數(shù)相當(dāng)于世界上一個中等人口規(guī)模的國家，如果由黨員直接投票表決難度較大。因此，在黨員直接討論基礎(chǔ)上，由代表大會表決還是可行的。

這樣的決策過程，就是全黨共同思考的過程。雖然黨內(nèi)多數(shù)人的意見有時也不一定正確，但在多元利益群體并存、黨員社會身份復(fù)雜化的時代，充分重視來自不同社會背景的黨員意見，共同討論，共同思考，有助于整合黨內(nèi)意志，防止黨員由于社會身份的變化和社會地位的差異而導(dǎo)致對黨產(chǎn)生疏離感。

這樣的決策過程，也是調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系的過程。能夠讓黨員在參與決策過程中通過一定渠道表達自己的觀點，實現(xiàn)黨員的表達權(quán)，有助于調(diào)動黨員積極性，有助于黨內(nèi)溝通、協(xié)商，使黨內(nèi)關(guān)系和諧。

這樣的決策過程，也可以使決策機構(gòu)處在公眾的監(jiān)督下，防止權(quán)力濫用。

至于黨委內(nèi)部的民主決策，則需要慎重分析。黨委內(nèi)部決策有三個層次的問題：一是屬于黨決策的事項需要有明確的界定，這與黨和國家政權(quán)的關(guān)系是緊密聯(lián)系在一起的。二是哪些問題需要黨委集體討論決定也應(yīng)重新反思。在某些問題上，特別是用人問題上，的確需要民主決定，集體決策。但是，在某些問題上，特別是專業(yè)性比較強的問題，起決定性作用的應(yīng)是科學(xué)性――是否符合事物的客觀規(guī)律。民主反映的是利益關(guān)系、多數(shù)人的意志，但不一定反映事物的客觀規(guī)律。并且，按照依法治國精神，按照法制的要求，決策失誤需要追究責(zé)任，那么，某些問題決策失誤造成損失后，能否追究黨組織“集體”的責(zé)任？集體決策、個人分工負責(zé)制是我們黨的一貫原則，如果在執(zhí)行過程中出現(xiàn)失誤一般容易追究，但如果重大失誤發(fā)生在決策環(huán)節(jié)反而難以追究責(zé)任，因為決策主體是集體。如果只能追究個人責(zé)任而不追究集體之責(zé)，那么，按照權(quán)責(zé)對應(yīng)的精神，個人是否應(yīng)該在決策中擁有最后拍板的權(quán)力？也就是說，第三個層次的問題，就是黨委領(lǐng)導(dǎo)人在哪些事情上擁有個人決定權(quán)，也應(yīng)有一個說法，屬于個人決策的事項一旦失誤可以追究個人責(zé)任。

總之，筆者以為，黨內(nèi)決策，直接參與與間接參與都需要，但需要說清楚，哪些問題適合民主決策，哪些問題不適合民主決策。真理越過一步就是謬誤，在民主問題上同樣如此。

2.以改革黨內(nèi)選舉制度帶動干部人事制度改革黨內(nèi)選舉制度所包含的內(nèi)容有：領(lǐng)袖和地方領(lǐng)導(dǎo)的更迭；各級黨代表大會代表的選舉；基層黨組織機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人的直接選舉；代表大會對黨的委員會、委員會對常委會的選舉，等等。

選舉制度是黨內(nèi)自我更新機制中的首要一環(huán)。黨內(nèi)選舉制度有幾個重大作用，其一，從根本上改變領(lǐng)導(dǎo)者和普通黨員的關(guān)系，構(gòu)成黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性的支持基礎(chǔ)，是對黨內(nèi)各個層次領(lǐng)導(dǎo)的支持，為黨內(nèi)輸入了鮮活的生命力。其二，選舉又是對權(quán)力行使者的強有力制約，迫使權(quán)力行使者更多地對群眾負責(zé)，迫使政策制定者更多地關(guān)注大多數(shù)人的利益，是以權(quán)利制約權(quán)力最主要的形式。其三，選舉與任期制是聯(lián)系在一起的，這有利于防止因長期處于一個崗位而形成行政化官僚化的特點。選舉制度的意義已經(jīng)被人們普遍認識到，因此，十七大提出了改革黨內(nèi)選舉制度的重大課題。

對于黨內(nèi)選舉、包括干部人事制度的整體改革，需要重視幾個問題：

第一，科學(xué)處理選舉制與任命制兩種制度體系的關(guān)系。選拔任用干部的方式很多，但無論有多少種方式，都可歸納到兩大體系中：選舉制與任命制。民主選舉是有邊界的，這里包含了兩個方面的邊界：一是選舉的適用范圍是有邊界的，并不是所有的崗位都適宜于選舉。一般說來，代表大會制、委員會、政務(wù)類干部需要選舉，而專業(yè)性技術(shù)性干部不需要選舉，可以通過其他方式產(chǎn)生。現(xiàn)在一些職能部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)搞選舉，受到單位內(nèi)部風(fēng)氣、利益關(guān)系的制約，效果不一。此外，在職能部門，管理者與被管理者雖然有根本利益一致的一面，但也有利益沖突的一面，如嚴格管理勢必引起某些被管理者的不滿，因此，職能部門“內(nèi)部人”選舉不一定合適。選舉與任命的邊界搞混了，就容易產(chǎn)生沖突與不滿，并進而懷疑選舉制的正當(dāng)性、合理性。二是民主選舉制度的功效是有邊界的。這個邊界一方面以利益為制約，在不同群體利益爭端很大但又沒有很好地整合的情況下，選舉結(jié)果未必公正；另一方面受到規(guī)則的制約，即規(guī)則是否具有科學(xué)性。沒有科學(xué)的規(guī)則，民主選舉也可以產(chǎn)生較大的負面作用，使民主制度本應(yīng)具有的功能不能轉(zhuǎn)化為實際效力。

第二，黨管干部的內(nèi)容應(yīng)與時俱進。在基層直選中，候選人提名方式有三種：個人自薦、組織推薦、群眾聯(lián)名舉薦。既有不同提名方式，就產(chǎn)生了競爭，就有人會選上有人會落選。在這種背景下，如果認為組織推薦的人選落選就是黨管干部的失敗，那么，選舉制度的改革，干部人事制度的整體改革，就無法繼續(xù)下去。這就產(chǎn)生了對黨管干部的理解問題。所謂黨管干部，應(yīng)是指選舉中的候選人資格界定、設(shè)置合理的科學(xué)的程序、對會場局面的控制（防止舞弊、混亂等），對干部的日常教育、監(jiān)督，等等。在今天的條件下，黨管干部的做法需要有新內(nèi)容。一是進一步改進候選人提名方式。黨組織需要在選舉中發(fā)揮引導(dǎo)作用，但“引導(dǎo)”應(yīng)以黨內(nèi)提名過程公開化民主化為基礎(chǔ)，把基層選舉中出現(xiàn)的黨員個人自薦、組織推薦、群眾聯(lián)名舉薦等方式，在更大范圍內(nèi)更高層次上推廣。有的地方選拔任用干部實行由黨代表大會代表“初始提名”制度，也是在改進候選人提名方式上所做的努力。二是由黨代表大會科學(xué)規(guī)定各級領(lǐng)導(dǎo)班子的權(quán)限、責(zé)任，按照權(quán)力與責(zé)任相對應(yīng)的原則，實行真正的責(zé)任制，加強對領(lǐng)導(dǎo)班子成員的管理。三是領(lǐng)導(dǎo)班子成員的配備科學(xué)化。一個領(lǐng)導(dǎo)班子是由人數(shù)不等的成員組成的，同樣都是選舉產(chǎn)生的，但由于個體素質(zhì)的差異，未必能夠精誠合作。為了解決這一問題，需要根據(jù)不同行業(yè)的特點按照干部的德才能績來配備領(lǐng)導(dǎo)班子，使民主選拔任用干部機制合理化科學(xué)化。

第三，注重改善整體配套制度。選舉是一個過程，包含有公開、承諾、投票、任期、質(zhì)詢、罷免、彈劾等多個環(huán)節(jié)。如果沒有相應(yīng)的總體設(shè)計，只有投票一個環(huán)節(jié)，很容易被大量的“潛規(guī)則”所干擾。此外，在提名方式多樣化的背景下，難免有競爭。黨的十七大提出堅持公開、競爭、擇優(yōu)。既然允許競爭，那么競爭與“拉票”能否截然分開？如何規(guī)范競爭？黨內(nèi)歷來是反對“串聯(lián)”的，而“聯(lián)名”舉薦必然有“串聯(lián)”，“串聯(lián)”究竟是合法還是非法？等等問題，都是在改革中出現(xiàn)的新情況，需要解決。因此，積極應(yīng)對社會民主和黨內(nèi)民主的發(fā)展浪潮，逐步改革選舉制度，才能承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)干部人事制度整體改革的職責(zé)。

3.以建立黨務(wù)公開制度推動國家權(quán)力運作過程公開

黨務(wù)公開制度是黨員知情權(quán)的體現(xiàn)與保障。

這里所說的公開是指權(quán)力運作過程的公開，無論在黨內(nèi)還是在國家政權(quán)中都是一樣的。公開滲透于權(quán)力運作的諸多環(huán)節(jié)中：（1）議題的提出。議題提出即公開，主要是為了防止少數(shù)人操縱議題。（2）討論過程公開。只有討論公開，一般黨員群眾才有可能參政議政。（3）執(zhí)行過程公開。尤其是公共財政的投資使用，只有全過程公開，才能減少腐敗發(fā)生的空間。（4）結(jié)果公開。公開是民主的前提，貫穿于權(quán)力運作的方方面面。只有公開，黨員、群眾才有可能介入權(quán)力運作，所謂的政治參與才有可能實現(xiàn)；只有公開，才能使監(jiān)督不至于落空。甚至可以說，公開是測量一個政府或執(zhí)政黨民主程度和開放程度的外在標尺。而不公開是要付出代價的，政治上的代價是政府的公信力、對執(zhí)政黨的信任度下降。所以列寧曾經(jīng)指出，沒有公開性談民主是很可笑的。

建立權(quán)力運作過程公開制度，需注意幾個方面的問題：第一，公開不是為公開而公開，是為了便于人民群眾參政議政、便于監(jiān)督。第二，除法律規(guī)定不能公開的事情外，均應(yīng)公開。第三，權(quán)力行使者因其行使的是公共權(quán)力，事關(guān)公共利益，因此其隱私權(quán)應(yīng)有所“減損”，權(quán)力越大其“減損”的幅度應(yīng)越大，對其個人與家庭的某些狀況需要公開。這點可以從黨內(nèi)帶頭做起。財產(chǎn)申報制度在海外被稱為“陽光法案”、“終端反腐”，可是來到中國卻失效了，其原因固然有很多，但根本原因卻是不公開不透明，申報只能流于形式。

4.以建立開放型黨內(nèi)協(xié)商對話機制帶動社會對話協(xié)商

所謂“開放型“一方面是指黨內(nèi)協(xié)商對話、上下溝通可以向全社會開放，允許社會參與、發(fā)表見解；另一方面在協(xié)商對話中既反映黨內(nèi)關(guān)注的問題，同時也反映社會公眾關(guān)注的問題。

在多元利益并存時代，對話協(xié)商機制可以在不同利益群體之間、黨與群眾之間、黨內(nèi)上下級之間建立聯(lián)系，達到相互溝通、形成共識的目的，也關(guān)系到?jīng)Q策能否符合大多數(shù)人的利益。如果大多數(shù)人的利益和需求不能充分表達出來，政治信息失真、失實，就談不上溝通。協(xié)商對話、溝通機制既受制于民主發(fā)育程度，同時又是民主發(fā)育程度的外在衡量指數(shù)之一。無論是從社會層面來看，還是從組織內(nèi)部層面來看，如果難以對話協(xié)商，上下溝通機制不暢，往往是制度設(shè)計缺少民主精神的表現(xiàn)。黨的十六屆四中全會、十七大都提出營造黨內(nèi)不同意見平等討論的環(huán)境，但這一環(huán)境需要有民主的氛圍和溝通機制才能營造出來。

解決這一問題，一是需要尊重普通黨員在黨內(nèi)事務(wù)中的表達權(quán)利，需要有發(fā)表不同意見的平臺。二是需要有中央、地方、基層三個層面的協(xié)商對話。其中，最重要的是各級決策機構(gòu)與基層的對話。筆者曾去基層與多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交談，深感一些干部擔(dān)憂決策機構(gòu)是否了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，而擔(dān)憂的根源在于缺少直接的互動。在高科技時代，完全可以實現(xiàn)不同層級決策機構(gòu)直接面向基層的對話、互動，不存在任何技術(shù)性障礙。三是可以通過多種渠道、方式建立黨內(nèi)的對話協(xié)商和信息反饋機制。在互聯(lián)網(wǎng)、手機等普及的條件下，對話協(xié)商的形式可以有多種，可以將各種渠道納入體制內(nèi)或制度化的表達機制中，也可以有非制度化的表達方式。四是在執(zhí)政的條件下，協(xié)商對話、信息反饋的主動權(quán)在各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，因此，決策機構(gòu)或上一級組織應(yīng)在限定時間內(nèi)對下級和群眾的反映及時、認真回應(yīng)，對話或協(xié)商才不會流于形式，才能形成良性的互動機制。

5.以黨代表任期制拓展民主制度空間

黨代表任期制是指黨的各級代表大會的代表，在同級本屆代表大會期間，其代表資格始終有效（被罷免、撤換者例外），始終可以黨代表身份從事“法定”（黨內(nèi)制度規(guī)定）的相關(guān)活動。任期的時間，與同級黨代表大會的屆期是一致的。

黨代表活動的主要平臺是黨代會，因此，黨代表常任制又往往與黨代會常任制聯(lián)系在一起。但二者畢竟不是同一概念。黨代表任期制主要是如何發(fā)揮代表作用問題，從大意上講包含有黨代表職責(zé)權(quán)限、履職保障、對黨代表的監(jiān)督等方面內(nèi)容。黨代表任期制的意義在于為保障黨員主體地位、聯(lián)系群眾等提供了新的思維空間和廣闊的制度空間。如代表如何聯(lián)系群眾、反映群眾呼聲、提出議案、質(zhì)詢等等，都屬于民主制度建設(shè)范疇。

黨代會常任制本質(zhì)上是黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)問題。人們對黨代會常任制已經(jīng)有很多論述。此處想說明的是，第一，提出黨代會常任制，根本的意義在于其可以更多地使黨員分享黨內(nèi)權(quán)力，但并不一定能保障黨內(nèi)決策的正確（如黨的歷史上唯一的一次常任制會議――八大二次會議，恰恰通過了有嚴重錯誤的決策）。如果賦予黨代表大會過多的內(nèi)涵，它將無力承擔(dān)自己的職責(zé)。第二，黨代會常任制也是為了理順黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系，保障權(quán)力行使者更好地向黨員、向群眾負責(zé)。第三，常任制與年會制還是有所不同的，可以與年會制相結(jié)合，也可以采取其他方式。對某些重大問題的討論，可以由黨代表大會代表討論，也可全黨直接討論。

黨代表大會、全委會、常委會三者的關(guān)系是黨內(nèi)權(quán)力設(shè)置的核心問題，黨內(nèi)民主在這一問題上究竟能夠發(fā)展到什么程度，仍需探索。

6.形成黨內(nèi)監(jiān)督與社會監(jiān)督良性互動機制

監(jiān)督的政治功能可以列舉很多，但最主要的就是防錯糾錯。此外，還兼有黨章規(guī)定的維護黨的紀律、維護黨的統(tǒng)一等功能。黨內(nèi)監(jiān)督的主體很廣泛，既包括廣大黨員、黨組織，也包括專職監(jiān)督機構(gòu)等。

監(jiān)督有兩種形態(tài)：一是專制形態(tài)的監(jiān)督，其特點是只有上對下的監(jiān)督，沒有下對上的監(jiān)督，始終存在著游離于監(jiān)督之外的特殊權(quán)力。二是民主形態(tài)的監(jiān)督，其突出特點是沒有任何游離于監(jiān)督之外的特殊權(quán)力。筆者認為，黨內(nèi)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是建筑于黨內(nèi)民主基礎(chǔ)上的監(jiān)督，需強化其政治監(jiān)督功能。實現(xiàn)監(jiān)督機構(gòu)的功能至少需要具備三個條件：

第一個條件是進一步完善黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)。中國共產(chǎn)黨的傳統(tǒng)優(yōu)勢是政治動員力極強，在重大事變面前行動迅速，執(zhí)行力較強。但也有特定弱項――現(xiàn)有的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，其特點之一是橫向結(jié)構(gòu)中防錯糾錯功能較弱，縱向結(jié)構(gòu)中下級對上級監(jiān)督較弱。如果決策失誤，就會造成嚴重后果。因此，應(yīng)有比較科學(xué)合理的權(quán)力配置，有一個強有力的制約監(jiān)督體系，預(yù)防重大失誤的發(fā)生。即使這種失誤很少發(fā)生，也不能因為沒有這種體系而出現(xiàn)一旦失誤就不可收拾的局面。當(dāng)然，政黨畢竟不同于國家，監(jiān)督權(quán)完全分立并不符合政黨內(nèi)部運作規(guī)律，但沒有一定的獨立性又無法進行監(jiān)督，政黨內(nèi)部的專職監(jiān)督究竟以什么形式體現(xiàn)出來，仍需探索。

第二個條件是進一步發(fā)展黨內(nèi)民主。有效的政治監(jiān)督需要良好的黨內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境、民主制度體系完善、形成黨內(nèi)外各種關(guān)系的良性互動。黨內(nèi)的政治生態(tài)是由多個環(huán)節(jié)多種要素構(gòu)成的，由公開、選舉、民主決策、監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)交互連接構(gòu)成，離開了民主制度的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，黨內(nèi)監(jiān)督就會受到其他因素的制約而變形走樣，就會異化為只有對下沒有對上的監(jiān)督。因此，按照十六屆四中全會和十七大的精神，貫徹黨員權(quán)利保障條例，落實重大決策征求意見制度，推行黨務(wù)公開制度，建立健全常委會向全委會負責(zé)、報告工作和接受監(jiān)督的制度等等，都是民主監(jiān)督的必不可少的基礎(chǔ)性制度。從一定意義上可以說，黨內(nèi)民主的發(fā)育水平，決定了黨內(nèi)監(jiān)督的水平。

第三個條件是把黨內(nèi)監(jiān)督與社會監(jiān)督結(jié)合起來。黨內(nèi)監(jiān)督在現(xiàn)行體制下很重要，但只有把同體監(jiān)督與來自外界的社會監(jiān)督結(jié)合起來，才能最大限度地體現(xiàn)監(jiān)督功能。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，中國的腐敗案件80%左右都是來自群眾舉報。社會監(jiān)督、公民社會的發(fā)育，對于遏制公權(quán)力濫用是一種強大的力量。其實，在中央與地方的關(guān)系上也是如此，不放權(quán)地方積極性不高，但放權(quán)以后如何保證其不濫用權(quán)力？歸根結(jié)底，擴大社會制約，形成社會對公權(quán)力的監(jiān)督，就是解決問題的途徑。而社會監(jiān)督同樣需要民主的氛圍，需要國家權(quán)力運作公開透明。發(fā)展黨內(nèi)民主和人民民主，形成黨內(nèi)監(jiān)督與社會監(jiān)督的良性互動局面，是反腐倡廉的治本之路。