鄧小平一國兩制研究思考

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摘要：伴隨著香港特首補選及香港政制發展等問題的爭執，諸如香港與內地的政制關系是否為“一國兩制”、“一國”能否“兩制”、“一國”如何“兩制”之類的問題，日夜縈繞腦際，揮之不去。它迫使我們從體制上找原因。以下發表一點個人淺見，敬請讀者賜教。

一、對“一國兩制”的剖析

自“一國兩制”偉大構想發表以來，政界及法學界對之的解讀有如下基本內容：“一國”體現主權關系，“兩制”是指中國內地和香港地區分別實行社會主義制度和資本主義制度；港人治港，高度自治。但實際情況遠非如此簡單。在這一節中，我想說的是，我們無法在理論上和法律上證立這種“一國兩制”，我們也無法從經驗事實上說明今日香港地區與內地的政制及其關系是“一國兩制”。

常識告訴我們，“一國”體現在主權關系上，無非是單一主權關系和雙重主權關系。但香港與內地的現實政制關系既不能體現單一主權關系，也不能體現雙重主權關系。單一主權的特征是全國只有一個中央政權，全國只受一部憲法管轄，只有一個法律體系，中央享有最高權力，地方政權在中央政權的直接、統一領導下，在同一部憲法和同一種法律體系內行使職能。顯然，內地與香港的政制關系不符合這些特征。內地的社會主義憲法不在香港地區實施，內地與香港也不是同一個法律體系。對于香港而言，中央政府雖享有最高權力，但依《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）的規定，香港地區政府并非在中央政權的統一領導下行使權力。單一主權關系也有中央集權型的單一主權關系和地方分權型的單一主權關系之分。前者要求地方政權在中央政權的嚴格控制下行使職權，由中央委派官員或由地方選出的官員代表中央管理地方行政事務，地方居民沒有自治權或地方雖設有自治機關，但自治機關受中央政權的嚴格控制。我們從《基本法》的規定中難以看出內地與香港的政制關系屬于此種主權關系，因為《基本法》中明確有“港人治港”、“高度自治”的條文。香港的官員不是由內地委派的，也不是由香港居民選出代表中央行使職權。而地方分權型的單一主權關系的特征是地方居民可以依法組織地方公共機關，并在中央監督下依法自主處理本地區事務，中央不得干涉地方具體事務。這種體制也只有一部憲法和一個法律體系。它還要求地方政權由居民直接選舉產生。中央與地方的關系，在這種體制下只是監督關系。顯然，香港與內地的政制關系也不屬于此類。因為這種主權類型中的“監督”關系和“分權”關系如能獲得實效，則地方政權必須由居民直接選舉產生。在這種主權關系類型中，普選是不可或缺的制度基礎。至于雙重主權關系（主要是聯邦制），這種政制的特征表現為，中央與地方的關系不是整體與部分的關系，而是權限不同的中央與中央之間的關系，組成部分的權力并非整體授予，整體與部分都在聯邦憲法規定的權限范圍內享有最高權力，并直接行使于人民。而要保證權力直接行使于人民，其先決條件是權力必須直接來自于人民。因此，這種政體要求人民享有雙重直選的權利，并受雙重主權的保障。顯然，內地與香港的政制關系也不符合這種主權關系特征的要求。香港的居民既不能直接選舉中央政府，也不能直接選舉香港政府。

按照《基本法》的規定，香港地區作為中國的一個地方行政特區，港人享有高度的自治權。我想說的是，我們也難以從理論上、法律上、甚至是實踐中證立《基本法》的規定。今日香港地區的政制既非“高度自治”，也非“港人治港”。“自治”，意味著自我決定，自我負責，它在社會制度層面上表現為“自由”，而在國家（政治）制度層面上則表現為“民主”。“自治”，對于一個共同體來說，具有兩層同時具備的含義（兩種同時具備的權利和權力）：該共同體（作為部分）相對于整體而言具有自治權力；該共同體內部的居民相對于共同體而言，享有自治權利。居民的自治權利是共同體自治權力的基礎。沒有居民的自治權利就不可能有共同體的自治權力。由于“自治”在國家政治層面上的制度特征是民主，所以，“自治”意味著共同體的居民必須享有普選權，居民通過普選，經由代議機構決定共同體的政治事務。所以，共同體的自治權力來自于共同體居民的普選權利。只有具備了這些特征才是“自治”，否則就不是“自治”。“自治”無所謂“高度”和“低度”之分。考察今日香港地區的選舉制度，我們可以看出，它既不是直接民主，也不是代議民主。而所謂“循序漸進”之程度不同的民主，根本就不是民主。香港立法會的產生雖然有部分直接選舉的制度設置，但即使是全部直選，也不能體現代議制民主，因為根據《基本法》的規定，香港是“行政主導的體制”，立法會對行政權沒有剛性的制約功能；同時，香港居民既不能直接制約行政權（行政長官不是通過直選產生），也不能通過立法會間接制約行政權力（立法會也不是直選產生，所以不是代議機構）。因此，這個“行政主導體制”與香港居民的權利沒有法律上的普遍聯系；也就是說，“行政主導的體制”不是通過民主建構起來的體制。沒有民主，就沒有自治。而在“一國”之內，既然這個“行政主導的體制”不能體現自下而上的民主性，那么，它完全可能或勢必要體現自上而下的集權特性。能否尊重原來“基本不變”的法治下的香港居民的自治和自由完全可能或勢必取決于行政機構及個人的非法律約束的政治品格。香港的政治現實已經充分說明了這一點。而“港人治港”也不能理解為香港的主要官員由香港的“愛國者”擔任。“港人治港”的制度基礎必須是香港的公權力機構由香港居民普選產生，并且，除法律制約外，公權力機構能獨立行使權力。現行的體制也不是這樣。

二、“一國”能否“兩制”

《基本法》第五條規定，香港地區實行資本主義制度，而內地實行社會主義制度。如果這樣理解“兩制”，那么，本文提出這樣的問題，我的答案是不言而喻的：“一國”不能“兩制”。因為內地的社會主義制度與香港的資本主義制度是兩種有著根本區別的制度。

雖然資本主義在不同的國度可以表現為不同的制度形式，但資本主義的一個共同的制度特征就是私有制。經過數百年的實踐，我們知道，采用私有制的社會應同時采用與之相應的、可操作的普選制、代議制、分權制衡機制和政黨政治等剛性民主制度。因為這些是私有制的核心內容——私有財產權——得以保障的制度前提。香港地區雖是私有制社會，但我們毋庸諱言，在上述制度中，香港只存在政黨。這是因為在香港，經濟上的結社自由（自由企業）為政治上的結社自由（組織政黨）提供了條件。但遺憾的是，在香港，以私有制為基礎的自治在民主政治的方向上僅延伸到政黨。因為沒有普選制，香港還沒有進入政黨政治時代。普選是政黨政治的必要前提和制度基礎。而也是因為沒有普選制，香港的政黨發展十分緩慢。我們甚至可以說，沒有普選，政黨就難以發揮民主政治的起碼作用，因為在這種情況下，政黨起紛爭時無法訴諸選民。

本來，像香港這樣成熟的私有制社會，完全可以較順利地發展出一套完整的民主政制。這里主要的原因當然是香港處在尚未建立民主政體的“一國”之下。如果僅從法律上觀察，我們也毋庸諱言，是《基本法》制約了香港民主政制的發展。在上述民主政制中必須具備的幾項制度，《基本法》均無規定。非但如此，《基本法》確立的“行政主導體制”極易產生行政專制，因為這個體制缺乏起碼的橫向制約和選民的縱向制約而只有中央政府的鉗制。如果公務員治港（按部就班地晉升）的政制真的形成（文官本應中立于政治），香港特別行政區，除了不設黨委以外，已與內地的省市行政沒有區別。進一步看，由于《基本法》中沒有規定如內地人大及其常委會對行政首長的法律上的獨立制約權（質詢權和罷免權），這種“行政主導體制”就有可能變成只受中央控制的行政專制。理由是顯而易見的：在法律上，《基本法》第七十三條規定，立法會的制約是只可提出對行政長官的彈劾案而無彈劾權。盡管內地人大及其常委會真正行使這種罷免權也不容易，但有法律上的明文規定，至少可以說有了行使罷免權的依據。而在政治上，由于內地的中央政權尚未民主化，因而也尚未法治化。在這樣的政治狀態下，說中央能夠依法對待香港的行政自治權，無異于說“皇帝的新衣很漂亮”。因此，《基本法》確立的“行政主導體制”在現時的“一國”之中，不可能導致民主與自治。在制度設置上，香港的行政權既不對立法會負責，也不對市民負責，而只對非民主的中央政權負責。此其一。

其二，《基本法》實際上將香港政制發展的一切權力均控制在中央手里。如果僅從法律上考察，這種控制又是通過對《基本法》的解釋權而加以實施的。雖然《基本法》規定行政長官和立法會的“普選”應根據香港地區的“實際情況”、“循序漸進”、“最終達至”，但香港地區的“實際情況”由誰判斷？如何判斷？“最終”又是何時？已經作出的解釋是下一屆選舉不實行“雙普選”，但如何能夠保證下下屆的選舉就可以實行“雙普選”。在制定《基本法》時，“最終”普選可以是香港回歸后的最近一屆，也可以是遙遙無期。這種不確定的法律語詞是立法技術之一大忌，一旦出現時，不同的政治理念又會有不同、甚至相反的處理方法。

眾所周知，內地實行的是“社會主義”制度。“社會主義”，應該是以社會為本位的一種“主義”，而社會又是由單個社會成員構成的，因此，“社會主義”應該是以社會成員為本位的一種“主義”。通俗地說，是由社會成員個人拿“主意”。因此，這種“主義”也要求尊重社會成員的自主和自治。如果社會主義現實沿著這個理論方向發展，也可以培育出一套與私有制相近的社會、政治制度。可是，大陸的社會主義，盡管在理論上也標榜“人民當家作主”，但在制度設計上并沒有沿著這個方向發展，而是向相反的方向發展，最終形成了一套封閉、僵化的集權專制制度。我們也毋庸諱言，這種制度是拒絕民主的，是追求政治控制的。所以，這種政治理念指導下的政治權力一旦運用，必定有意無意地無視港人的民主要求（即所謂的“實際情況”），為阻礙香港民主政治進程尋找種種無法自圓其說的理由。民主的立法理論認為，對法律文本中出現的模糊語詞的解釋必須采進步的價值取向，比如“循序漸進”即等于“最終”，“廣泛代表性”即等于“普遍選舉”；法律解釋必須采訴諸尊重民意、擴大人民權利的操作方法。在“一國”之下，中央參與香港政制發展的程度、功能在現有法律中難以找到一條可操作的正當性界線。世人難以想象，像香港這樣的社會共同體——這個世界上最發達的地區——在今天乃至今后，還要為爭取普選權而不懈努力，令到華人社會貽笑于天下。

其三，非民主政體中的政治權力，無論從法律上還是從理論上，抑或在現實中，都被證明是一種不受制約的權力，它不可避免地影響到具體的事務之中。擁有政治權力的官員如果不干預香港的事務是個人的政治良知使然，而不是因為制度約束。今日更為復雜的現象是，這種影響不僅表現為整體，也表現為個人；不僅表現在法律上，也表現在政治上。或者更確切地說，看似表現為整體，實際則表現為個人；看似表現在法律上，實際則表現在政治操作上。因為《基本法》給當權者個人干預香港的具體事務留下了余地：中央擁有香港主要行政官員任用的決定權，通過控制主要行政官員，實際上控制了香港的主要行政事務，從而使“高度自治”成為空話，進而也破壞了香港“基本不變”的法治。（需要說明的是，今日的復雜性表現還有，維護香港的法治，是維護原有“基本不變”而形成的法治，還是包括《基本法》在內的“法制”。如果是后者，那么可以說，《基本法》本身與原有“基本不變”的香港法治存有根本沖突之處。換言之，通過《基本法》難以維護原有“基本不變”的法治。所以，維護香港的法治，包括維護原有“基本不變”的法治，以及修正《基本法》，使之能夠符合原有的法治。）而對香港的自由和法治具有致命殺傷力的政治現象是，香港的政治當權者與中央的政治當權者相互配合，相互勾結，挑起紛爭，公然違法。所謂“補選特首任期上的二年——五年”之爭問題，“提請釋法的權力”之爭問題，這些本來就不是問題，卻成了爭論不休的問題。內地一些知名人士在同一問題上先后表達了兩種截然相反的觀點，并提出毫不相干的問題，即主張法律文本中的模糊規定（中央對香港政制發展的主導權）替代法律文本中已有的明確規定（應由終審法院提請中央釋法的權力），為香港行政機構提請釋法辯護，顯然不是因為他們缺乏法律知識，相反凸顯出系爭問題背后的政治復雜性。我們有不證自明的理由認為，只要現行的“兩制”不變，諸如此類的問題還會不斷發生；而在內地目前的體制下，縱使實行了“雙普選”（因為仍是行政主導制，且無橫向制約機制），也難以保證香港在縱使有持續“穩定”的同時也持續地繁榮。從現時觀察，“兩制”——香港的資本主義制度和內地的社會主義制度——首先是香港的“政制”和內地的“政制”，在集權、濫權、人治等參數上，正在惡性循環著；繼而，這種政治上的操作手段會習慣性地運用到社會經濟領域，從而直接影響到市民的日常生活方式。我們可以想見，在不久的將來，香港的有識之士在為爭取普選權、實現民主政治而不懈奮斗的過程中，會感到前任特首對香港自由和法治的有力維護的可貴和可敬，會感到在這種體制下能使香港經濟復蘇是多么不易。故此，在目前的體制（內地的政治體制和香港的行政主導體制）不得改變的狀況下，如果有德高望重的商界領袖愿意出來“無為”而治，可能是香港人民的最大福氣！這樣的領袖能夠抵御政治權力的誘惑，能夠習慣性地按經濟規律和規則辦事，能夠通過運用良知政治，智慧地抵御外界對香港法治和自治的干擾和破壞，保護全體港人的福祉。而在現行體制下，香港政治領導人的政治價值就在于此。

三、“一國”如何“兩制”

盡管《基本法》確立的“一國兩制”存在著難以解決的民主、自治問題，“一國兩制”仍然是不失為具有重大歷史意義的偉大構想。這個重大意義就在于它成功地收回了香港的主權。但是，一代人有一代人的責任，一代人也有一代人的時代局限性。我們不能要求鄧小平在十年“”剛剛結束之后、百廢待興的歷史條件下，提出更為進步的偉大構想，一勞永逸地既保證主權順利回歸，又保證回歸后的香港持續地繁榮和穩定。經過數年的實踐，我們無法回避的問題是，為什么在原有的制度確實保持“基本不變”的情況下，香港仍不能獲得令市民滿意的穩定和繁榮。如前所述，政治制度乃是一個社會共同體的核心制度。如果政治制度不適合這個共同體，那么它不僅會引起政治上的不穩定，而且還會影響到原有的良好制度，使共同體的整體運行出現故障。因此，解決一個共同體的生存問題，首先是解決處于核心部位的政治制度問題。

在“一國兩制”偉大構想提出之后、香港回歸前后的二十多年里，如果內地的政體伴隨著香港回歸的進程民主化而建立起民主的政治體制，那么今天的香港政治可能又是另一番景象；換言之，如果“”結束后，中國內地即啟動民主政治進程，那么也不會出現如今天這樣的《基本法》，以及今天這樣的香港政制。面對過去，著手現實，本文試圖建構的“一國兩制”當然不同于《基本法》中的“一國兩制”。

對于香港，概括地說，“議會內閣制”最適合于“一國”之下的香港社會。在保持區議會全部直選制不變的情況下，由選民直選產生具有獨立立法權的香港議會（立法機構）；由議會中的多數黨領袖出任閣首（行政首長）并組閣（行政機構）；在多黨制的前提下，得采取聯合組閣的方式；議會和內閣均與國家元首建立純粹的法律關系；由于國家元首與香港政府雖在“一國”之下卻屬于兩個不同的法律體系，這種純粹的法律關系應比采議會內閣制的國家更為簡單。議會與內閣須擁有剛性的制約權力。建立這樣的政制既符合香港社會原有的“基本不變”的制度，又利于建立與原有“基本不變”的制度相適應的制度（這樣的體制容易產生柔性“憲法”規則）。它的意義是：

第一，有利于香港的自治。自治能否成功取決于分權。眾所周知，香港是實行普通法系的地區，這種法系要求與之對應的政制是充分分權的體制。或者更準確地說，普通法系與分權的政體互為條件。在普通法系中，行政權不可以是最高權力，更不能以行政權為主導而不受橫向制約。它要求代議機構擁有最高權力，司法機構擁有最后權力，始能體現分權。沒有分權的政體，就沒有普通法法治。香港人對自治的要求只是希望能在法治的范圍內自由地規范自己的生活，通過一人一票的簡單選舉選出代議機構。以此為基礎，代議機構的自治權也得以實現，因為特區政治機構對上有了與國家元首純粹的法律關系（體現“一國”），而對下又要受選民定期的選擇，共同體居民的自治始成為可能。

第二，有利于民主政治的良性發展。我們知道，民主政體的建立可以在較短的時間里完成，而民主政治的發展卻是一個持久的過程；民主政體的建立是民主政治發展的前提，而民主政治發展又是對民主政體的鞏固。近現代的民主政治又是通過政黨政治體現出來的。香港雖已成立了數個政黨，但政黨政治在香港尚未起步。在議會內閣制中，普選產生的議會最有利于香港政黨政治的發展。政黨政治看似吵吵鬧鬧，實際上是簡單的民主政治；而議會內閣制又是簡單民主制度中最簡單的一種。這正符合香港人的特點，香港的絕大多數市民對政治并無興趣，尤其厭惡勾心斗角的無聊政治，即使是走上街頭進行政治游行，也是為了捍衛自己已有的自由和權利；希望通過民意的一次表達，經由普選的政府，即可參與決定共同體內的重大和較大的政治事務。以普選為基礎的議會內閣制可以使香港的政治簡單化，從而使香港人有更多的精力從事經營活動，以保持香港作為國際大都市的地位經久不衰。但在現行體制下，我要說的是，對政治原本無興趣的市民在今后也可能被迫去多關心政治，去為爭取普選權而努力，否則，這種與內地結合的復雜政治很快就會侵蝕到個人的私有財產權，以及建立在私有財產權之上的自由權。

第三，有利于提高政府效率。簡單民主造就簡單政治（普通法下的法治政治），法治下的簡單政治產生政府效率。政府效率與強勢政府無必然關系，而“弱政府，強社會”模式最利于香港這樣的社會共同體。與民主、自治的要求和普通法系的制度要求相適應，香港不需要建立強勢政府，也難以建立強勢政府，更不能建立強勢政府。強勢政府在香港缺乏社會基礎。在現行體制下，即在既無選民制約又無橫向制衡的“行政主導體制”下，任何建立強勢政府的作法只會集權于行政部門，而在特首非直選的體制下，所謂強勢政府無非是產生易受中央控制的“強勢”特首。而“強勢”特首的“強勢”并非對于中央，而是對于香港社會。這將引起更為可怕的政治結果：本來，專制政治還在遙遠的地方，現在將要來到自己的身邊。在無普選制的情況下，強勢政府在香港社會起紛爭時，只會訴諸中央，而不會訴諸市民和社會各界，這樣會令市民及社會各界連正當的意見都不敢表達，最終使政府，更準確地說，是特首個人孤立于香港社會，盡管這樣的特首會受到中央高官的青睞。

第四，有利于香港的穩定和繁榮。穩定與繁榮是容易引起思辨的范疇。我們經常聽到，中央與香港各方都希望香港社會穩定，但關鍵的問題是，各方對穩定的定義不同。專制政治理念下的“穩定”是：不要你支持，只要你沉默；需要你支持時請支持，需要你反對時請反對；有利于當權者地位穩固的請支持，不利的請反對。而民主理念下的穩定是建立在民意獲得制度性表達的基礎上所形成的共識。這樣的穩定既可帶來共同體社會的穩定，也可以帶來共同體政治權力和政治統治者個人地位的穩定。專制理念下的穩定產生虛假繁榮，卻引起實質衰敗。當一個中產階級成員并未走上街頭為爭取普選權而搖旗吶喊，卻默默地將自己的資產移至境外，并獲得了他國的永久居留權。這種現象是穩定還是不穩定。無民意表達渠道的穩定是不真實的，無民意表達機制的穩定也不可能帶來繁榮。一個共同體的穩定當然有諸多因素，但如果核心的政治制度不公正，就不可能穩定。穩定，只有建立在制度性政治共識的基礎上，才可能是持續的穩定，才可以帶來持續的繁榮，因為定期的普選整合了社會不同意見。普選產生共識，普選本身就是共識。

對于國家，改革香港現行的政制，也有重大意義。第一，可以體現新一代領導人實事求是的治國精神。“一國兩制”雖是鄧小平創造的偉大構想，但鄧小平也說過，“如果不對就可能變。”變革政制，使之更符合香港社會，既是香港人的努力方向，也應是持民主化取向的內地各界人士的努力方向。第二，有利于規范內地政治權力的運行。在議會內閣制下，香港政府與國家元首建立了純粹的法律關系，因而獲得了真正的自治，內地的政治權力要想通過議會干預香港事務相對于行政主導的政制而言要難得多，因為議會采委員會制，普選產生的議會中的政黨實際上也有互相制約的民主作用。

當然，變革政制始終是理論上的一個敏感課題，因為建立議會內閣制必須要實行普選，賦予市民普選權。放棄普選的任何政制改革都不可能給香港帶來穩定與繁榮。盡管中央立法機關已有否決下屆香港政府實行普選的法律解釋，但這樣的否決即使在現行的法律框架里也是錯誤的：《基本法》附件一中“如需”修改的特首選舉辦法，當然地包括2007年7月1日出任的特首的產生辦法；至于如何理解是否需要修改的問題，如前所述，立法解釋權的運用必須以擴大市民權利為旨歸，必須尊重實際的民意表達，而不是自上而下地“征詢”意見。一個同樣敏感的問題是，香港社會對法治的要求，是以原來“基本不變”的法治為基礎的。中央立法機關有權釋法是法制，它不等于就能維護香港的法治。這是爭論各方，當然也包括有權的國家立法機關應該注意的。因此，2007年的新一屆政府，不管能否改制，都可以實行普選。那種認為賦予香港市民普選權會引起香港脫離國家的見解是十分荒唐的。普選是香港市民在“一國”之內行使政治權利以達到真正穩定的自治。與其長期爭論下去，不如立即換一種思維方式和行動方式，寧可特首“署理”兩年，也要變革下屆政府體制。對于香港人民，特別是800人的選委會來說，這是具有重大現實意義和深遠歷史意義的努力！

當然，變革政制也是行動上的困難問題，因為這是在中國這樣一個國度里進行。最好的現象是內地和香港同時啟動民主政治建設的進程。但即使內地拒絕民主政治，港人也不能等閑視之，須為香港的整體進步和持續繁榮負起責任，而無論前進的道路上的阻力有多大。我們不能忘記的事實是，大陸改革開放以后，香港的經濟較上世紀六、七十年代相比，獲得了長足的發展，這說明大陸經濟體制的變革對于香港的積極意義；國家好，香港好；而進入九十年代（回歸前的幾年里），部分中產階級紛紛將個人資產移至境外，并申請加入外國國籍，這說明內地非民主的政治體制（此時內地的經濟改革當然仍在進行）對香港的消極意義；惹不起，躲得起。香港的發展始終與內地的變革密不可分。

因此，“一國”要想在兩個社會共同體內建立“兩制”，此“兩制”必須都是民主制度，各以民主政治為基礎，不同的社會共同體可以根據各自的傳統，采用不同的具體政制（比如香港采用議會內閣制，內地可采用其他民主制）。此可稱為新“一國兩制”。不管當權者愿不愿意在理論上接受它，在現實中采用它，新“一國兩制”必定是未來香港和內地政制改革和政治發展的方向。舍此，其他任何改革都不會達到預期效果。不管在推行以民主政治建設為基礎的新“一國兩制”的過程中有多大的阻力，一切具有遠見卓識的仁人志士都必須喚醒民眾，為之奮斗。不管新“一國兩制”會遭遇到多少有組織的或主動或被迫參與的批判，不才仍堅信，無產者在新“一國兩制”的表達中失去的只是鎖鏈，得到的將是香港人民和大陸人民的政治解放！