探究從社會資本的視角看政府回應(yīng)不足

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[摘要]社會資本作為一種新的理論范式已經(jīng)進(jìn)入主流政治話語體系，并且為完善社會管理、維護(hù)社會安定團(tuán)結(jié)提供了一個新的研究視角。社會資本與強(qiáng)化政府回應(yīng)有著內(nèi)在制約和依賴關(guān)系，當(dāng)前我國社會資本發(fā)育的不成熟嚴(yán)重制約了我國政府回應(yīng)的效率。因此，必須從社會資本的視角出發(fā)，培養(yǎng)公民人文精神、參與意識；加強(qiáng)政治社團(tuán)和非政府組織建設(shè)，發(fā)展社團(tuán)式社會資本。通過非政府組織與政府、社會公眾之間的平等合作關(guān)系，增強(qiáng)社會公眾對政府的信任以及社會成員之間的信任感，形成政府與公民的良好互動，進(jìn)而提升政府的回應(yīng)能力。

[關(guān)鍵詞]社會資本；政府回應(yīng)；公民社會

社會資本理論是近年來興起的一種橫跨政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)三大學(xué)科的社會理論，為社會行為、政府管理、制度研究以及社會民主等提供一個新的理論視角。社會資本增長在公共利益表達(dá)、公共利益分配、公民政治參與、群體間的有效溝通等公共性維度上體現(xiàn)諸多作用，影響著公民社會發(fā)展進(jìn)程，對增強(qiáng)政府回應(yīng)性，建設(shè)服務(wù)型政府具有重要的現(xiàn)實意義。

一、問題的提出

政府回應(yīng)是指政府在公共管理中對公眾的需求和所提出的問題做出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)的過程，它已越來越成為公眾及整個社會關(guān)注的問題。當(dāng)前，政府本身正做出變革體制、加強(qiáng)監(jiān)督、提高公務(wù)人員素質(zhì)、推進(jìn)民主進(jìn)程等各種努力來提高政府回應(yīng)。實踐中我國政府已經(jīng)在執(zhí)行的有利于促進(jìn)回應(yīng)機(jī)制建設(shè)的舉措，主要有承諾制、公示制、政務(wù)公開制、聽證制度、國家相關(guān)部門的新聞發(fā)言人制度和行政質(zhì)詢制度等。這些實踐對于促進(jìn)“陽光行政”和提高公眾參與的積極性，對于政府回應(yīng)機(jī)制的建設(shè)起到良好的導(dǎo)向作用。但從其實際發(fā)揮的作用看，形式有余，效用不足。這些政府回應(yīng)機(jī)制屬于被動的制度設(shè)計，目的在于查缺補(bǔ)漏，平息社會矛盾，彌補(bǔ)權(quán)力作為的過失，自身具有不可避免的溝通單向性、回應(yīng)被動性的缺陷。在實際的運作中，存在反應(yīng)過程的遲鈍和回復(fù)過程的隱形化、非制度化而出現(xiàn)針對問題沒有反應(yīng)和有應(yīng)無答的情況；也存在政府對不同社會群體回應(yīng)不對稱問題。這些問題的存在，促使我們要從全新的角度審視政府回應(yīng)不足問題，筆者試圖從社會資本的角度找到答案。

二、理解社會資本理論

什么是社會資本?社會資本的概念起源于20世紀(jì)80年代，法國社會學(xué)家皮埃爾·布迪厄在《社會科學(xué)研究》雜志上發(fā)表了題為“社會資本隨筆”的短文，首次提出了“社會資本”這個概念，并把它界定為“實際或潛在資源的集合，這些資源與由相互默認(rèn)或承認(rèn)的關(guān)系所組成的持久網(wǎng)絡(luò)有關(guān)，而且這些關(guān)系或多或少是制度化的。”我國學(xué)者楊雪冬認(rèn)為，“社會資本是處于一個共同體之內(nèi)的個人、組織廣義上的通過與內(nèi)部、外部的對象的長期交往互利形成的一系列認(rèn)同關(guān)系，以及在這些關(guān)系背后積淀下來的歷史傳統(tǒng)、價值觀念、信仰和行為范式。”真正使社會資本概念引入政治學(xué)領(lǐng)域的是哈佛大學(xué)社會學(xué)教授羅伯特·普特南，他將社會資本界定為“社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會的效率。”他將社會資本理論進(jìn)一步運用到分析政府與民主績效當(dāng)中，為如何走出集體行動的困境找到了一條途徑。按照普特南的定義，肯尼斯·紐頓認(rèn)為社會資本至少可作三方面的理解。首先，社會資本主要是由公民的支持與信任、互惠和合作有關(guān)的一系列態(tài)度和價值觀構(gòu)成的，其關(guān)鍵是使人們傾向于相互合作、去信任、去理解、去同情的主觀的世界觀所具有的特征；其次，社會資本的主要特征體現(xiàn)在那些將朋友、家庭、社區(qū)、工作以及公私生活聯(lián)系起來的人際網(wǎng)絡(luò)；第三，社會資本是社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系的有助于推動社會行動和搞定事情的特性。

盡管目前學(xué)術(shù)界有關(guān)社會資本概念的界定尚未完全統(tǒng)一，但社會資本具有以信任、互惠、合作而使社會成員相互聯(lián)系成網(wǎng)絡(luò)這一核心特征是學(xué)者們都能接受的理論框架。在這一框架之下我們認(rèn)為，社會資本是人類社會發(fā)展的一種資源，它作用于人類活動和社會關(guān)系，可以為社會共同體中的人與人、人與組織以及組織與組織之間的活動創(chuàng)造一個良好的外部軟環(huán)境，特別是在主體公共精神融合、凝聚和個體精神的體認(rèn)與認(rèn)同方面會發(fā)揮重要作用。

三、社會資本理論與政府回應(yīng)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性

所謂增進(jìn)政府回應(yīng)，就是指政府在公共管理中，對公眾的需求和所提出的問題做出積極有效的反應(yīng)和回復(fù)。增進(jìn)政府回應(yīng)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，是政府管理民主、富有責(zé)任感和效率的體現(xiàn)，也是公眾與政府相互信任、共同參與社會管理、共同推進(jìn)社會發(fā)展的體現(xiàn)。從這個角度理解，我們不難發(fā)現(xiàn)，有效的政府回應(yīng)隱含了一個基本假設(shè)前提——“社會資本”的存在。只有在公民社會中普遍具有團(tuán)結(jié)、互助、信任的人文精神，具有高度的主體意識、權(quán)利意識和參與意識以及與這些精神和意識相伴而生的獨立、自愿的非政府組織廣泛發(fā)展的前提下，公民社會才能作為政府與公民良好合作的普遍主體參與到社會管理中去，從而促進(jìn)政府對公眾的訴求做出積極有效的回應(yīng)。社會資本與政府回應(yīng)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)在于：

社會資本的信任和互惠要素有利于政治參與活動中公民與公民，公民與社會團(tuán)體，公民與國家之間產(chǎn)生信任與合作。“社會資本使得公民有合作、信任、理解和彼此產(chǎn)生共鳴的傾向——互相以公民而不是陌生人、競爭者或潛在的敵人來對待。所以，社會資本非常重要，因為它組成了一種力量，這種力量能提高社會的凝聚力，把人們從缺少社會道德心或共同責(zé)任感的利己主義者和以自我為中心的算計者轉(zhuǎn)變?yōu)槔婀蚕怼⒇?zé)任共擔(dān)和有社會公益感的社會成員。”從公民與政府互信的層次看，社會資本作為一種無形的文化資源作用于公民文化、政治文化的形成與發(fā)展，使公民對社會制度及當(dāng)權(quán)者——政府產(chǎn)生信任，同時政府機(jī)關(guān)及其工作人員對公民的人文關(guān)懷在行政倫理方面得到體認(rèn)。社會文化資本對促進(jìn)政府回應(yīng)、維持社會穩(wěn)定在深層次發(fā)揮作用。

社會資本的組織網(wǎng)絡(luò)可以整合各種利益和要求，為伸張公平正義、政府善治創(chuàng)造基礎(chǔ)。一方面，社會資本存在于個體與個體、群體與群體之間，促進(jìn)公眾彼此聯(lián)系，發(fā)揮著橋梁紐帶作用。社會資本的存在使信息等資源的互通有無成為可能，使普通民眾能夠在社會話語權(quán)方面改善劣勢狀況。同時，使彼此之間的整合與影響成為必然，它將各個社會成員聯(lián)系起來，一定程度上避免了社會分層所造成層級間的斷裂，可以使公眾的訴求更多以團(tuán)體的形式反映出來，以獲得政府足夠的重視。另一方面，現(xiàn)代民主國家制度建立在市場經(jīng)濟(jì)、公民社會的基礎(chǔ)之上，還有賴于“公民參與網(wǎng)絡(luò)”型社會資本的支撐。隨著知識經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，公共問題的日趨復(fù)雜，社會管理的主體己不可能再簡單地局限于政府，而是包括政府、企業(yè)、社會組織和公眾在內(nèi)的一個廣泛的參與群體。政府不再是社會的唯一管理者，它必須依靠市場機(jī)制、眾多非政府組織、廣大民眾來共同管理社會公共事務(wù)。社會資本所蘊(yùn)含的參與網(wǎng)絡(luò)為政府善治提供了基礎(chǔ)。

四、政府回應(yīng)不足的成因分析——社會資本理論的視角

社會資本理論把社會結(jié)構(gòu)、精神層面的價值選擇、社會信任機(jī)制及社會群體行為方式納入到對社會現(xiàn)象、社會問題以及社會行為的分析框架之中，對社會行動系統(tǒng)中行動者的動因解釋得更加全面深入，為我們透視社會現(xiàn)象與社會問題提供了嶄新視角。當(dāng)前政府回應(yīng)不足固然有制度、體制上的原因，需要我們在推進(jìn)行政體制改革、社會主義民主政治建設(shè)進(jìn)程中加以完善，而我們更要從社會資本理論出發(fā)洞悉政府回應(yīng)不足的深層次原因。

科爾曼認(rèn)為，社會資本具有為生產(chǎn)活動提供便利的積極功能，“和其他形式的資本一樣，社會資本是生產(chǎn)性的，是否擁有社會資本，決定了人們是否可能實現(xiàn)某些既定目標(biāo)。”科爾曼還指出，“與成員之間互不信任相比，一個相互恪守承諾、彼此信任的群體更有利于生產(chǎn)活動的進(jìn)行。”如果沒有社會資本，成員的目標(biāo)很難實現(xiàn)或者必須付出高昂的代價才能實現(xiàn)，社會也就不可能成為一個有機(jī)的整體。

由于我國正處于由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程，受市場經(jīng)濟(jì)的兩面性、體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的影響，各種社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)弱小且彼此間鏈合脆弱、溝通不暢；社會信任下降、腐敗現(xiàn)象、公德缺失、社會不公平、個人與社會關(guān)系疏離化等，可以概括說是社會資本中公民意識和公共精神闕如。現(xiàn)代公民意識是一個具有多維結(jié)構(gòu)的有機(jī)統(tǒng)一體，包括公民的主體意識、權(quán)利意識、社會責(zé)任意識、參與合作意識等，而公共精神的強(qiáng)弱體現(xiàn)著公民彼此心理認(rèn)同、相互團(tuán)結(jié)、信任合作、互惠互利的水平。

公民意識和公共精神闕如對政府有效回應(yīng)產(chǎn)生了極大的制約。現(xiàn)實中國家機(jī)構(gòu)行使著太多的權(quán)力，承擔(dān)著太多的責(zé)任，形成所謂的“超載政府”。一方面，政府是有心無力承擔(dān)更多的回應(yīng)責(zé)任；另一方面，超載政府使權(quán)力本位意識滲透到社會的每一個角落。公務(wù)員的權(quán)力本位思想導(dǎo)致行政倫理失范，漠視民眾的利益，民本位的價值取向被忽視；相應(yīng)地，民眾個體則習(xí)慣于被規(guī)范、被束縛，造成對權(quán)威的盲目服從依附心理和對權(quán)力的屈從，進(jìn)而抑制了對自身利益的保護(hù)和爭取。因而，社會聯(lián)系的紐帶、交流的準(zhǔn)則、行為的尺度、集體行動的取向等等，都會帶有權(quán)力操控的味道，這時的社會資本為“權(quán)力本位”張目了，而一旦社會資本為“權(quán)力本位”張目，那么，社會成員的自由和權(quán)利就會受到吞噬，等級、封閉的“垂直”體系就會卷土重來，民主進(jìn)程和法治秩序就只能是一種空中樓閣。政府回應(yīng)不足就是自然而然的事情了。

五、增強(qiáng)政府回應(yīng)的對策

鑒于我國社會資本存量的諸多缺陷以及社會資本增量不足，一方面我們要對現(xiàn)有的社會資本存量進(jìn)行改造，挖掘傳統(tǒng)社會資本的積極效用；另一方面，要全方位培養(yǎng)公民意識、人文精神，倡導(dǎo)公民對公共事務(wù)的參與意識；加強(qiáng)政治社團(tuán)和非政府組織建設(shè)以發(fā)展社團(tuán)式社會資本，提升弱勢群體及公民的社會融合度。通過社團(tuán)組織與政府、社團(tuán)成員之間的平等合作關(guān)系，增強(qiáng)社會對政府的信任以及社會成員之間的信任感，從而形成政府與公民的良好互動，提升政府的回應(yīng)能力。

1．強(qiáng)化政治社團(tuán)在政府回應(yīng)中的作用。塞謬爾·亨廷頓指出：政治社團(tuán)凝聚公民的利益要求，把分散的、模糊的個人意志轉(zhuǎn)化為明確的、一致的組織意志。同時，政治社團(tuán)還把個體公民組織起來，將分散的政治資源統(tǒng)一為整體力量。政治社團(tuán)處于公民和政府之間，通過同雙方的經(jīng)常聯(lián)系和對話，能夠有效地縮短決策者和公民之間的距離，溝通政府和社會成員。政治社團(tuán)把分散、無序的群體力量組織起來，使之形成為既有分工合作又有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮的完整、有序的整體合力。以組織化參與方式將民眾集體利益?zhèn)鬟_(dá)給政府，影響政府決策，讓民眾更真實、更有效地參與和影響并監(jiān)督政府活動，形成公民社會的政治參與氛圍，使民眾能切實行使自己的民主權(quán)力。而政府可以利用政治社團(tuán)的組織作用實現(xiàn)自己的意圖。政府在重大決策中主動地與相關(guān)的、有影響的團(tuán)體進(jìn)行協(xié)商，通過政治社團(tuán)這個渠道宣傳、貫徹自己的政策，可以在較短的時間內(nèi)聚集足夠力量為實現(xiàn)政治目標(biāo)奠定組織基礎(chǔ)。

在“統(tǒng)治——管制型”的行政運行模式中，政府是公共權(quán)力和公共權(quán)威的唯一擁有者，其對于社會、市場、公眾的管理和規(guī)制活動體現(xiàn)出強(qiáng)自我中心主義，公眾與社會的意見和需求只被理解為一系列公共政策實施和公共權(quán)力行為后的附帶結(jié)果。政府回應(yīng)機(jī)制屬于被動的制度設(shè)計，在實際的運作中會因為集權(quán)、僵化、以層級節(jié)制為特點的低效官僚機(jī)構(gòu)運作方式而出現(xiàn)針對問題沒有反應(yīng)和有應(yīng)無答的情況。在這種情況下，非政府組織以其自身的優(yōu)勢可以對公眾訴求有效回應(yīng)，對社會生活進(jìn)行有效參與，可以承擔(dān)大量的政府組織無力完成的社會服務(wù)性職能。

非政府組織能夠有效回應(yīng)弱勢群體的訴求，促進(jìn)社會公平、正義。改革開放以來，政府注重回應(yīng)人們的利益訴求，利益訴求表達(dá)渠道日益得到暢通。但是，由于社會分層個人在收入、財富、宗教、種族背景和受教育程度等方面的差別導(dǎo)致了個人對于公共物品需求的差異。而政府提供公共物品的數(shù)量和質(zhì)量往往都是為了滿足社會的平均水平，這是由于政府提供公共物品的政治性決策所決定的，它傾向于反映“中位選民”的偏好，而對千千萬萬多樣化的、異質(zhì)需求卻不能很好滿足。由此造成政府回應(yīng)的不對稱，從而留下大量不滿意的選民群體，這就產(chǎn)生了對非政府組織作為政府以外的公共物品提供者的需求。客觀上講，并不是每一種社會需求都能以公共物品的形式進(jìn)入政府所提供之公共物品或公共服務(wù)的范疇，在這些社會需求還沒有或不能成為政府公共物品范疇的情況下，非政府組織可以發(fā)揮它獨特的優(yōu)勢，在不同層面以各種靈活的方式回應(yīng)社會公共需求或提供準(zhǔn)公共物品，特別是非政府組織多以社會弱勢群體或邊緣群體為服務(wù)對象，能在“留給精英”的政府與“留給富人”的市場之外，增進(jìn)社會福利，促進(jìn)社會公平。對政府來說，由非政府組織承擔(dān)精簡機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能而卸下的沉重包袱是非常明智舉措，是轉(zhuǎn)變政府治理模式的有效方式。

2．重塑公務(wù)員人文精神——增強(qiáng)政府回應(yīng)能力的直接途徑。人文精神是一個歷史性的范疇，不同的時代、不同的文化具有不同的內(nèi)涵。西方對“人文”的理解主要指一種文化、教育、教化，以及個人通過這種教化所達(dá)到的一種自我完善和實現(xiàn)，通過努力實現(xiàn)自己的才華和德性，來展現(xiàn)人類各方面的最高優(yōu)越性和獨立性，在自然界留下自己的痕跡。我國歷史上，“人文”精華以孔孟提出的“仁者愛人”思想為著，開創(chuàng)了以“仁”為核心的倫理思想體系。我國古代的人文意蘊(yùn)較之西方更為博大寬廣，它不囿于“修身”還致力于關(guān)注社會、他人。現(xiàn)代人文精神“體現(xiàn)為對人的文化、修養(yǎng)、尊嚴(yán)、感性生活、自由意志、理性權(quán)利的珍視”。它以理性實踐為基礎(chǔ)，蘊(yùn)藏于主體思想深處，是對“真、善、美”的永恒追求；體現(xiàn)于作為一切社會關(guān)系總和的人及其生活的實踐過程；其實質(zhì)是以對人的價值的肯定為基礎(chǔ)，以對人的終極關(guān)懷為目的的理性訴求。可見人文精神的精髓，與我們黨科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心是一致的，這就要求每一個公務(wù)員要不斷提升時代的責(zé)任感與使命感，增強(qiáng)自身人文內(nèi)涵，廣泛響應(yīng)社會公眾的人文感召，提升富有人文精神的行政理念和自身修養(yǎng)，以對民眾的人文關(guān)懷、及時有效回應(yīng)民眾利益訴求的實際行動來樹立政府的親民形象，提高行政效率，為構(gòu)建和諧社會、促進(jìn)社會全面發(fā)展提供不竭的動力源泉。