勞保監察制度問題及路徑

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一、勞動監察制度發展面臨的困境

面對勞動關系的日益復雜化，盡管我國勞動監察制度已經取得了一定成效，但尚不能夠滿足處理勞動糾紛的需求。勞動監察制度發展面臨著一定的挑戰，主要表現在以下幾個方面：(一《)勞動保障監察條例》存在的問題《勞動保障監察條例》屬于國務院制定的行政法規，其效力位階低于憲法、法律?！秳趧颖Ｕ媳O察條例》中有些內容制約了勞動保障監察制度作用的發揮。其一，《條例》中有關監察處理決定的執行缺乏有效的保障措施。勞動監察部門在執法時主要可以運用警告、責令改正、罰款等手段。依據《勞動保障監察條例》以及《勞動合同法》的相關規定，勞動監察執法機關都可以要求用人單位“責令改正”。即勞動保障監察部門對違反勞動保障法律、法規、規章的用人單位作出要求用人單位履行法定義務、停止違法行為的行政決定?！柏熈罡恼钡木唧w適用情形很多，如用人單位制定的勞動規章制度違反法律、法規，損害勞動者合法權益的；用人單位侵害女職工和未成年工合法權益的；用人單位與勞動者建立勞動關系卻不依法訂立勞動合同的；然而，遺憾的是，勞動保障監察部門并未被賦予以查封物品、凍結賬戶、沒收違法所得等強制執行權，導致其在案件調查取證中面臨許多困難，無法及時有效地制止侵權違法行為。（二）自由裁量權幅度過大行政自由裁量權有利于實現個案正義，但是自由裁量權過大將導致行政執法人員濫用權力，侵犯公民合法權益。因此，必須對行政自由裁量權進行控制。在《勞動保障監察條例》中，勞動保障行政部門的裁量權幅度過大，例如第30條規定：如果出現無理抗拒、阻撓勞動保障行政部門依照本條例的規定實施勞動保障監察的；不按照勞動保障行政部門的要求報送書面材料，隱瞞事實真相，出具偽證或者隱匿、毀滅證據的；經勞動保障行政部門責令改正拒不改正，或者拒不履行勞動保障行政部門的行政處理決定的，由勞動保障行政部門責令改正并處2000元以上2萬元以下的罰款。2000元是罰款的下限，而上限是2萬元。過大的自由裁量權幅度將為行政執法人員考慮不相關因素，不公正執法提供空間。（三）勞動監察執法行為存在問題某些地方政府錯誤的認為勞動保障監察制度會干擾企業正常生產經營，從而影響當地的經濟發展和自己的政績，因此對用人單位勞動違法違規行為不愿依法處理，而是“睜一只眼，閉一只眼”。有些地方政府會人為的限制勞動保障監察次數，劃定“特別保護單位”。在這樣的錯誤觀念指導下，勞動者在其權益受到損害而無法得到保障時往往訴諸于上訪或“跳樓討薪”等方式，對于社會穩定也造成一定危害。由于受到地方保護主義的影響，再加之執法人員素質不高，勞動保障監察執法部門在執法時存在越權、濫用權力以及不作為。越權指超越其管轄權限，對不屬于其管轄的范圍進行執法活動，比如勞動保障檢察機關越權吊銷屬于工商局職權范圍的企業營業執照；“絕對的權力，導致絕對的腐敗”。濫用權力是指在執法過程中，濫用自由裁量權，隨意肆意執法，以權謀私，侵犯行政相對人合法權益。在勞動監察執法過程中，行政不作為的情形也大量存在。面對勞動者的請求，行政執法人員置若罔聞，無動于衷。行政不作為是也屬于違法行為，與越權、濫用權力一樣具有社會危害性。我國歷史傳統中存在“重實體，輕程序”的理念，未充分認識到程序的價值。在實踐中，勞動監察執法人員違反法定程序的重要表現是進入用人單位檢查時不遵循法定程序，隨意干涉用人單位的生產經營等。

二、完善勞動保障監察制度的路徑設計

（一）完善《勞動保障監察條例》首先，建議強化行政法律責任。低廉的違法成本不僅放縱了那些違法者,傷害了守法企業的積極性,也間接導致勞動監察工作低效運行。與發達國家勞動法律制度中高昂的違法成本相比,我國未來修改相關勞動法律法規時,確實有較大的“提升空間”。建議立法者借鑒發到國家立法中確立的高昂違法成本，以達到震懾的功能。依據《勞動保障監察條例》相關規定，勞動監察部門對用人單位的違法行為通常采用行政處罰的制裁方式。勞動保障監察執法常用的行政處罰方式主要是“警告、責令改正、罰款”，而較少使用“責令停產停業和提請工商機關吊銷營業執照”的形式。責令停止停業以及提請工商機關吊銷執照將會給用人單位帶來較大的震懾力，有利于行政執法的順利進行。建議立法對勞動條件惡劣、超時加班嚴重、拖欠工資屢禁不止的用人單位，增加責令停產停業和提請吊銷營業執照的處罰。此外，要加大罰款的額度，使其增加違法成本。其次，建議賦予勞動保障監察機構一定的行政強制權。對嚴重拖欠勞動者工資和社會保險費且有逃匿行為的用人單位，建議規定：“勞動保障監察機構有權查封、扣押資產，凍結帳戶的權力”。賦予勞動保障監察機構一定的行政強制權，有利于防止用人單位轉移資產，逃避行政執行，從而提高執法效率和效能。（二）制定行政裁量基準《勞動保障監察條例》為各地勞動保障監察執法提供了原則性的框架。我國幅員遼闊，各地經濟和社會發展不平衡，各地區勞動保障監察部門可以對細化自由裁量權標準，以保障行政執法主體平等對待所有行政管理相對人，在事實、性質、情節以及社會危害程度等因素基本相同或者相似的情況下，給予基本相同的處理。江西省出臺《江西省勞動保障行政處罰自由裁量權適用規則（試行）》和《江西省勞動保障行政處罰自由裁量權細化標準（試行）》對自由裁量權予以細化，以規范執法人員的執法行為。建議各省人力資源和社會保障廳結合實際省情和地方先進立法經驗制定勞動保障監察行政裁量基準，以保障行政執法人員合法合理地行使行政處罰自由裁量權。（三）完善勞動保障監察執法首先，實現勞動監察機構設置的兩格化。加強勞動保障監察制度建設，要不斷創新勞動監察機構設置，擴大勞動監察覆蓋面，實現“兩格化”。兩格化建設指網格化以及網絡化。勞動監察網格化監察體系是將勞動保障監察管轄區域劃分為若干網絡，明確網格化監察的人員職責和任務，實時采集和監控網格內用人單位勞動合同、工資支付、勞動條件、社會保險等方面的信息及情況，建立相關的用人單位及勞動用工情況的數據，實現橫向到邊、縱向到底、責任明確、跟蹤及時的勞動保障監察全面覆蓋和動態監管目標，形成“全覆蓋、全方位、全動態、全過程”的管理機制。其次，增強執法能力。要保證執法人員樹立依法行政的觀念，尊重和保障人權觀念，遵循正當程序觀念，防止肆意執法侵犯相對人的合法權益。保證工作經費和必要的執法經費，這是加強勞動保障監察制度必須解決的問題。人員和經費的不足使得監察員疲于應付突發事件和投訴舉報案件，無力開展日常巡查。各級政府要確保勞動監察機構有充足的專門辦案經費和設備購置維護費，以保證執法活動的順利開展。再次，規范和創新執法模式。勞動保障監察的執法模式創新對于提高勞動監察效能具有重要作用。首先，執法人員應當樹立服務意識。服務型政府是我國建設法治政府的重要目標，勞動保障監察執法人員應當樹立服務意識，以服務公民，保護勞動者的合法權益為出發點。其次，在執法范圍上，從單一執法向全面執法轉變。過去的執法活動往往局限于針對勞動工資以及勞動條件的監察，執法范圍相對單一，無法適應我國加入WTO以及經濟社會發展的需要。伴隨著勞動者法律意識地提高，勞動者已經不局限于勞動工資的權益保護，而是希望其發展權、政治權利等均得到保護。因此，執法人員也必須將執法由單一執法向全面執法轉變。只有《勞動合同法》第74條的規定全部得以落實才標志著全面執法的實現。

作者：申廣輝單位：河北大學政法學院